对如何避免治安调解超期的几点建议

李植

张某和刘某是楼上楼下的邻居。5月10日15时许，张某报警称刘某家的宠物狗叫声太大，影响到自己的正常生活，与刘某发生争吵。派出所接到报警后，社区民警到达现场展开调解工作，张某和刘某勉强达成协议，但张某和刘某原本还算友好的关系不复存在。5月20日10时许，刘某至派出所报案，指控张某威胁他的人身安全，并向他家门口泼油漆及损坏门口的监控探头。接报后，社区民警三次前往张某和刘某家开展调解工作，均未果。

同年8月30日，社区民警再次调解时，刘某明确表示拒绝接受调解，要求公安机关追究张某的法律责任，但社区民警依然认为调解处理妥当，未作出行政处罚的决定。同年10月20日，原告刘某一纸诉状将公安机关告上法庭。法院开庭审理后，判决原告刘某胜诉，要求派出所自判决生效10日内对原告5月20日报警的治安案件依法作出决定。法院如此判决的重要理由是：尽管派出所认为5月20日起对双方当事人开展四次调解工作，但未有调解笔录和调解协议书证明公安机关至受理治安案件后开展了调解工作，因而超过最长两个月的办案期限，违反法定程序。故公安机关败诉。

如果刘某未将公安机关诉诸法院，相信不少基层民警对该纠纷及派出所的处理方式并不陌生，甚至习以为常。类似的治安案件在基层派出所层出不穷，很多能在短时间内或当天就有效化解，然必有例外。经验丰富的老民警会对此类纠纷采取“冷处理”的方式，待当事人情绪冷静平复以后，调解效果往往事半功倍。但其弊端也很明显，容易造成执法超期。

治安案件发生后，按照《治安管理处罚法》第99条第1款的规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过30日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长30日。即治安案件的办理期限最长为60日。若案件符合《治安管理处罚法》第9条的规定调解处理，则该案的办案期限就按照《公安机关办理行政案件程序规定》第160条第2款的规定，从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。即调解时间不计入办理治安案件的期限。公安部如此规定应是考虑到调解案件耗时耗力，若采用公安机关受理该案起即开始计算时间，对调解未达成协议或达成协议不履行而使用处罚程序的案件期限容易超过30日甚至60日。为了保障公安机关依法维护社会治安，综合考虑治安调解实践中遇到的现实困难才作出了该款规定。

上述规定对治安调解的执法期限规定相对宽松，给予办案民警充足的调解时间，但在程序上对办案民警也有要求，以防民警无限延长调解时间。而在实务工作中，总有民警在调解期间不遵守规定的程序要求而使某些案件久处不决，导致当事人对公安机关不满引发信访、投诉、行政复议和行政诉讼等行为，此时公安机关若不能拿出调解的有效证据，将对公安机关的形象造成负面影响。因此，为了能有效地调解治安纠纷，也为了保证治安调解不超期，保护好办案民警自身，笔者提出以下几点建议。

一、注明调解意愿。治安案件的办理期限最长为60天，治安案件一旦以调解处理，其办理期限就从调解未达成协议或者调解达成协议不履行之日起开始计算。二者的办案期限之所以不同，区别就在于治安案件是否以治安调解处理。而治安案件是否以治安调解处理，标志是双方当事人是否自愿接受公安机关调解处理。而实务工作中，很多治安案件发生后，公安机关着手调查取证工作，双方当事人也有调解的意愿，但在笔录等卷宗上缺少询问当事人是否愿意接受调解的过程。如果案件进入行政诉讼阶段，公安机关就不易证明案件进入过调解阶段，而造成被动。因此，治安案件发生后，對于符合治安调解条件的治安案件，务必在笔录上注明当事人是否接受调解的意愿，以表明治安案件进入调解程序。

二、及时鉴定。《治安管理处罚法》第99条第2款规定，为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。这里的鉴定期间是指公安机关提交鉴定之日起至鉴定机构作出鉴定结论并送达公安机关的期间。由于鉴定的类别不同，鉴定机构得出的鉴定时间也不同。比如有些伤情鉴定，需要被害人治疗临床结束后才能得出伤情鉴定结论，而有些价值鉴定可能需要几日即可。而实务工作中，有些治安案件发生后当事人有调解的意愿，办案民警却不够重视，不按照鉴定的程序依法鉴定，拖延履行，耗费办案期限。因此，一旦治安案件有鉴定需要的，要及时通知、督促当事人作伤情鉴定或价值鉴定，并及时通知鉴定的结论，防止不依据鉴定程度，无谓地超出办案期限。

三、严格控制调解次数。《公安机关治安调解工作规范》第9条规定，治安调解一般为一次，必要时可以增加一次。对一次调解不成，有必要再次调解的，应当在第一次调解后的7个工作日内完成。上述规范规定了治安调解次数，也就是说，治安调解的次数最多为两次。笔者认为，之所以对调解的次数有明确的规定，立法的目的应该是防止办案民警无限制地调解，造成久拖不决，提高工作效率，避免当事人的不满。实务工作中，对于一些案情比较复杂或当事人暂时难以达成协议的治安纠纷，两次往往是难以使双方当事人达成协议的，而是需要公安机关多次调解才能实现解决纠纷的目的。这在基层派出所是普遍现象，一些治安纠纷只能多次调解才能化解矛盾。但是，如果多次调解还未达成协议，而当事人对公安机关提起行政诉讼，公安机关可能面临不利的风险。因此，办案民警只能按照法律的规定，严格控制调解次数。

四、制作调解笔录和调解协议书。实务工作中，一些一时难以调解的治安纠纷，个别民警会多次调解，但只在治安案件发生后进行询问笔录，而后的每一次调解没有任何记录。此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第160条第2款规定，调解案件的办案期限从调解未达成协议开始，实质上该规定间接地要求调解失败也要有调解协议书，但对于调解失败后的协议书，往往不能引起办案民警的重视，只会在最后一次调解失败或者调解成功之时制作调解协议书。笔者建议，对于每一次的调解工作，不论是否达成调解协议，公安机关都要制作调解笔录和调解协议书（必要时可以采用录音等方式证明调解过程），客观反映当事人的每一次调解意愿和调解工作开展情况，确保一旦引发行政诉讼，公安机关将调解期限扣除，不计入办案期限的主张有证据证明。

五、及时实行公告制度。实务工作中，个别治安案件中违法嫌疑人接受询问后，因一些其他证据需要进一步取证核实，补充完善，如伤情鉴定、被损坏物品鉴定、其他证人证言，只能让违法嫌疑人先行离开等候通知。而调查取证结束后进入调解环节时或在调解间隔违法嫌疑人却联系不上，办案民警又不采用公告制度，也不告知被害人，致使调解期限过期。因此，一旦出现违法嫌疑人在进入调解环节时或在调解失败后联系不上的情况，要及时公告违法嫌疑人，并告知被害人，避免发生诉讼时处于被动局面。

六、及时搜集证据。《公安机关治安调解工作规范》第5条规定，治安调解应当依法进行调查询问，搜集证据，在查明事实的基础上实施。而一些民警认为，一旦治安案件当事人同意调解处理，最终都能够妥善地将矛盾化解。实际工作中，有经验的民警确实极少调解失败。在长期的自信下，一些办案民警容易丧失对取证工作的敏感性而疏于这项重要的工作。而一旦有极个别的治安纠纷调解不成，一些重要的证据可能就不复存在，难以获得。此时再想进行行政处罚，便有事实不清证据不足的可能，形成疑难案件，致使调解工作久拖不决，超过办案期限。此时一旦当事人提起行政诉讼，容易因为调解超期而不利。因此，想要掌握调解的主动权，就不能无限超期，而取证很重要。（作者系上海公安学院讲师）