美国单一窗口建设及其启示①

王慧敏

摘 要：2018年2月，美国自动化商业环境/国际贸易数据系统（ACE/ITDS）核心功能全部部署完毕，标志着美国国际贸易单一窗口的建成。本文介绍了美国国际贸易单一窗口的建设历程，并提出我国单一窗口建设可从建立法律框架规范、建立强有力的统一领导机构、与利益相关者的密切合作以及完善绩效监督机制四个方面借鉴美国经验。

关键词：单一窗口 贸易便利化 ACE/ITDS

中图分类号：F121 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）10（c）-054-02

我国作为《贸易便利化协定》的缔约国，承诺在2019年建成全国国际贸易单一窗口。2016年正式把“全面推进国际贸易单一窗口”列入“十三五”规划后，各省（区、市）政府都在以电子口岸的升级改造为依托，积极开展单一窗口的建设工作，现已有30多个单一窗口试点。

2018年2月，美国已完成单一窗口核心功能的部署，建成了一个技术先进、功能完整的单一窗口。对美国建设单一窗口的经验与问题的总结对我国具有重要价值。

1 美国单一窗口建设背景及进程

美国单一窗口的概念是1993年的未来自动化商业环境工作组（FACET）的工作报告中提出。1994年6月，副總统办公室发布一个名为“建立一个表现更佳、成本更低的政府——利用信息技术”的国家绩效评估报告，报告中提出建立国际贸易数据系统（ITDS），这一系统要满足参与国际贸易活动管理的所有联邦政府机构的需求、从事国际贸易活动的所有企业需求以及一般公众的需求。

为落实报告中的工作，1995年9月在财政部建立ITDS项目办公室，负责监督ITDS项目的落实。1998年9月，明确了ITDS的基本需求、设计思想和操作方式后，启动ITDS试点系统。试点系统名为北美贸易自动化框架（NATAP），暗示这一系统不仅要实现国内贸易管理的协调和数据共享，而且还要与加拿大、墨西哥实现国家间的协调管理。试点系统最大的受益者是当时的海关总署，所以，1999年11月，ITDS项目办公室从财政部转到了海关总署。

并入海关总署后，ITDS的设计和实施就与海关现代化及自动化商业环境（ACE）这个项目的设计和实施整合到一起。海关总署的计划是从1998—2005年分阶段完成ACE部署。2001年8月，ITDS试点系统在纽约州布法罗上线。但随后的9.11事件导致暂停此系统。

2003年，海关与边境保护局（CBP）成立，ITDS项目办公室随之转到国土安全部。2001年，《总统管理议程》提出一项动议是扩大电子政务，并明确执行绩效与预算挂钩。在2003年开始利用平衡积分卡对执行绩效进行评估，评估结果公布在www.expec tmore.gov网站上。这一举措激发了相关政府部门（PGA）参与ITDS的积极性。

为推动ITDS/ACE工作，2006年美国港口安全法（SAFE）第405款提出必须建立单一的门户系统，即ITDS，实现所有有关的联邦政府机构要求提交的进出口贸易电子数据都通过这一门户系统进行收集和传送。SAFE规定，ITDS的运行应不迟于ACE的运行。至此，ITDS有了法定依据。

2007年9月，预算管理局（OMB）的备忘录M-07-23中要求各联邦政府机构立即委派一名高级官员加入部际协调委员会，并在2007年11月12日之前提交本机构系统接入ITDS的时间表。

因ITDS/ACE进展缓慢而成本支付远超预算，国土安全部在2009年对ACE进行项目评估与设计复审（PADR），提出了31条整改建议，预算管理局2010年对ACE进行Techstat问责审计提出6项建议。因此，国土安全部在2010年暂停ACE的开发，要求CBP修订项目时间表、成本预算以及绩效目标。2012年9月，对ACE再次评审，批准了CBP的调整计划。从2013年开始，CBP采用名为“Agile”的快速系统部署战略，缩短系统交付周期，提高对项目过程的监督和问责。

2014年2月，13659号总统行政命令明确规定不迟于2016年12月31日完成ACE的部署。行政命令确立了ITDS/ACE两层管理体制，即边境跨部门执行委员会（BIEC）和ITDS董事会。BIEC主要是负责项目协调、风险控制以及与各个政府机构以及企业进行沟通。ITDS董事会则主要是负责监控系统的技术问题。

2015年签署的《贸易便利化和贸易执行法》第107款中明确规定各联邦政府机构必须建设和维护必要的信息技术基础设施以支持ITDS系统运营，并且各机构要以谅解备忘录等形式规定必须与CBP进行信息共享以保证ITDS的运营。

按照CBP的原计划，从2003年6月—2016年11月分7个阶段完成ITDS/ACE核心功能的部署。但在实施过程中，由于困难重重，前后耗时15年，直到2018年2月完成核心功能的部署，花费数十亿美元。

2 美国单一窗口的效益

2.1 提供了便捷的“一站式”综合服务

除CBP外，美国还有22个联邦政府机构参与贸易活动的许可或清关管理。这22个机构都和海关签署了谅解备忘录，可以通过ACE获取企业填报的数据信息。ACE可以根据各个机构需要的数据内容和类型将相应的数据信息分送给相应机构，各机构将受理结果返回到ACE，企业通过ACE得到所有机构的处理信息。

2.2 企业和政府都实现了成本节约

通过ACE实现电子化数据提交，CBP及相关政府机构所要求的269个表单完全可以自动化生成，这为政府机构和企业都带来了成本节约。另外，企业通过ACE可以即时跟踪货物动态，提高了全球化供应链的效率。

2.3 降低了合规程序的复杂性，加快了货物清关和放行

ACE系统可以自动审核企业提交的数据，所以，如果提交的数据完整、格式正确且货物不需要检验的话，几分钟就可以完成货物清关放行手续。ACE系统具有互操作性Web服务功能，实现了机构间的数据传输与共享，无需重复录入数据。

2.4 提供了一种完全透明、可预测的边境环境并保证边境安全

ACE汇集了大量的贸易货物、企业的数据，通过采集、分析这些数据，海关能够更有效地管制欺诈行为、更好地确定监管、检查对象，提高风险管理的有效性。

3 美国单一窗口建设的经验启示

美国的实践表明，“单一窗口”的建设要由国家最高部门统筹调动各方力量，为“单一窗口”的推行制定各种法律政策、制度机制和数据标准；需要强有力的领导机构，实施顶层设计；另外要与所有利益相关者实现良好合作。

3.1 建立法律框架规范单一窗口建设

美国的法律法规方面保障一直比“单一窗口”建设先行一步，而我国单一窗口建设过程中，政策推动作用十分显著，法律保障不足。单一窗口的法律地位一直没有得到确认，应修改《对外贸易法》，增加“实行单一窗口制度”这一规定。

同时，国家出台专门的法律规章认可电子数据、电子单证、电子签名的法律效力；“单一窗口”平台的数据使用制度、数据授权、数据的保存、销毁及存档的安全保密问题等具体工作，也需要相应部门及时提出法律条例予以支持。随着单一窗口业务范围的不断拓展、应用的不断深入，平台将积累海量的数据，这些数据的使用急需立法规范。

3.2 建立强有力的领导机构

法律应当明确单一授权机关的协调或领导地位，并确认其他机构相应的权力与协作地位，明确在单一窗口中合作的义务与权力划分。美国在13659号行政命令中明确了BIEC的协调和领导地位，这为ACE项目稳步推进提供了组织保证。SAFE则明确了ITDS董事会主要管理技术层面的工作。

我国各地“单一窗口”由各地政府进行设计、实施，各地的模式并不相同。而我国的目标是建成全国一体化单一窗口，国家口岸管理办公室也在进行全国的“单一窗口”建设，用以连通各地方“单一窗口”。但在建设进度不一、信息沟通缺乏的情况下，各地方“单一窗口”与国家“单一窗口”之间必然会出现功能重叠或不适配。

出现这些情况的一个重要原因就是缺乏整体规划、顶层设计，没有一个单一的、强有力的领导机构。特别是涉及到数据共享的问题时，由于所需的数据项所有权在各部委，而地方政府不太可能与各部委去沟通协商数据共享问题，只有一个有法律授权、有足够政治支持的全国性的领导机构才能承担这一任务。因此，应建立一个包含各中央部委高级官员以及技术专家的部门间管理机构，并给与相应的政治支持、法律授权、人力和财力的支撑，来对单一窗口的建设进行统筹、指导和协调，甚至进行必要的强制性命令。

3.3 与利益相关者良好合作

单一窗口实质是变革贸易管理体制，影响到各相关政府部门的现实利益，所以必须要争取各相关部门的配合与支持。

企业、行业组织的全过程参与、合作也是关键。CBP建立了贸易支持网络（TSN），共有300多位会员，有进出口企业、担保机构、报关行、行业组织等，会员单位从自身业务流程需求的角度对ACE功能设计提出意见建议。TSN将各会员单位历年提出的建议内容，建议被采纳的情况等都进行了汇总记录，（文件名为user requirements tracking matrix）并公布在CBP的网站上，这一举措调动了企业的积极性。ACE系统在开发、试点过程中也不断听取行业组织的建议，如美国国家报关经纪人和货运代理人协会，海关行政担保委员会，海关电子系统行动委员会对系统中功能不完善、使用不便利的环节都曾向CBP提交建议报告。

因此，我国在进一步推动单一窗口建设过程中，一定要保证与企业的多维度沟通。建立适当的沟通机制保证企业真实的贸易便利化需求成为单一窗口的出发点和立足点。

3.4 完善绩效監督机制，提升项目建设成效

美国预算管理局在2010年1月推出针对政府IT投资情况的TechStat问责制会议。这种问责审查机制帮助联邦政府对可能失败或未产生预期效果的项目提出后续行动计划，以改善项目绩效。TechStat问责制被写入了《联邦信息技术采购改革法案》中。现在，美国政府形成了一个拥有具体操作和实施标准的、更加完善和持续性的绩效评估体系，实现了对政府信息化项目的全流程跟踪与评价。

目前，单一窗口建设工作中的绩效评估问题在我国还未引起重视，没有建立明确的绩效评估办法和指标体系。中央和地方政府都应探索制定单一窗口项目绩效评估管理办法，并要注重评估结果的长期跟踪、对比，切实提高单一窗口项目建设的实效。

单一窗口是国际贸易便利化的重要举措。我国正处于加速建设单一窗口的阶段，在这个过程中，需要借鉴他国的经验，找到适合我国的发展路径及策略。

参考文献

[1] 朱秋沅.日本单一窗口的构建及其制度性启示[J].外国问题研究，2011（3）.

[2] 梁丹红.美国单一窗口ACE/ITDS的实施及启示[J].海关与经贸研究，2016（5）.

[3] 靳从.北京电子口岸“单一窗口”建设问题研究[D].北京邮电大学，2017.

[4] https：//www.treasury.gov/resource-center/tax-policy/ Documents/Report-International-Trade-Data-System-2010. pdf.

[5] https：//govinfo.library.unt.edu/npr/library/papers/ bkgrd/brief.html.

①基金项目：北京市属高校教师职业发展支持项目资助（06717531500）。