全国通关一体化政策探究与展望

杨帆

摘 要：今年三月，国务院会议确定推动我国全国通关一体化建设，这对我国的对外贸易无疑是大好消息。我国目前已经在长三角、珠三角、京津冀等地区实现了区域通关一体化，但与国外制度建设相比，我国的通关一体化在实践中还存在一些问题，需要在由区域通关转向全国通关的过程中及时改进。站在贸易便利化的视角可以看到，推动我国国际贸易的发展不止要落实通关政策，还需要在基础设施、法律构建、管理模式等多方面进行全面完善，为推动国际通关一体化，服务于我国的国际贸易发展作贡献。

关键词：通关一体化；贸易便利化；海关建设

一、聚焦新政策

2015年3月18日，国务院常务会议确定，要创新大通关协作机制，推进全国一体化通关，积极推进国际贸易“单一窗口”。

“单一窗口”是指允许贸易经营企业一次性提交相关信息和单证，通过一个平台、网页或地点（机构）申报，并对企业提交的信息数据进行一次性处理。

二、通关一体化经验

事实上，近年来我国一直致力于通关便利化的建设，不断借鉴国外的经验，但是在制度建设与具体操作中还存在着一些不足。

（一）国内成就与不足。我国在去年已逐步实现了长三角、珠三角、京津冀和长江经济带的区域通关一体化，逐步建立起了申报平台、审单平台、风险防控平台和通关作业平台的统一化，赋予了企业在选择申报地点、查验方式、通关模式上更大的自主权，实现了降低门槛、减少环节、节约成本和提高效率等目标。

我国区域通关建设中，数字化系统的运用起到了关键作用，海关总署等国务院十二部委联合共建电子口岸，实现了行政机关跨部门、跨行业联网核查，企业便捷办理各种进出口业务。[1]但是，在实践过程中，区域通关建设在实施和硬件运行上暴露出一些问题，在推进全国通关一体化的过程中需要弥补。第一，目前的区域通关一体化只着眼于海关部门的协调配合，忽视了其他部门的联合管理。例如企业原本被赋予了自主选择进口货物查验地的权利，可以选择在口岸海关查验或是转运分流至属地海关查验，但由于检疫部门并没有实现联合管理，因此对于需要检疫的进口货物，企业实际上并没有选择权，依然必须在口岸海关查验，区域通关的便利化便成了虚设。[2]第二，在具体操作中，由于涉及到的部门多，权责并不清晰，一旦出现通关紧急问题，由于处置流程多，引发低效。以杭州海关为例，在实行通关一体化之前，审单部门原有审单员7-8人，负责联系40余个现场业务点，每个审单员均有专门负责的业务点及商品，“岗对岗”对口明确。然而一体化改革后，各海关现场需要直接联系宁波、上海、南京海关三个审单中心超过100名的审单人员，程序和口径众多繁琐，导致效率不增反降。第三，在硬件设施方面，我国采用的H2010系统运行速度较低，跟不上大量企业的需求。不仅如此，我国的电子口岸建设整体处于低水平。发达国家的单一窗口实现了企业提供信息和政府审查监管的一体化，而我国的电子口岸仅实现了企业从同一入口登陆，部分海关数据统一申报，更多的相关部门如卫生检疫、财税等都没有实现数据统一报批，企业的通关便利化需求还没有真正满足。

（二）国际经验。目前国际上已经成熟的“单一窗口”的运行模式主要有三种，即“单一机构”、“单一系统”和“公共平台”模式。“单一机构”模式是通过一个单一的政府监管机构来处理所有与出入境相关的业务。该机构在收到企业进出口贸易申报数据后直接进行各项业务处理，统一协调并执行所有与对外贸易相关的监管。以瑞典为例，瑞典“虚拟海关办公室”能够代表国家税务机关征收税款，代表统计机关编制贸易统计数据，代表贸易进口许可证管理等部门发放进口许可证。瑞典的进出口企业只需要向该机构一次性提交所有信息，该机构就会将相关信息反馈至各有关政府部门，当许可证、报关单证、税务缴纳等流程全部完成之后，整合信息并反馈企业。瑞典海关数据显示，该模式使企业的行政开支减少55%，大大提高海关的通关效率。

“单一系统”模式是通过建立一个统一处理进出口业务的信息系统，综合处理、分发接收的数据，并实现处理之后的信息共享，但各监管机构仍相互独立。以美国的国际贸易数据系统为例，企业可以通过单一的系统，提交标准化电子数据；相关政府部门对系统分发后各自收到的信息进行审查后，将结果发回给进出口企业。该系统减少了贸易过程中的数据收集环节，减少了政府的管理成本和企业的财务成本。目前美国99%的进口和100%的出口申报已通过国际贸易数据系统处理。

“公共平台”模式是建立一个公共信息处理平台，实现企业申报数据的收集和反馈。企业在平台上提交了申报信息后，申报内容经过不同的业务系统流向不同的监管机构，实现不同监管机构在信息流、业务流的共享协作。以新加坡为例，其建立了基于电子数据交换下的Trade Net公共平台，该系统可同时覆盖各类货物。企业可以通过远程登录或互联网访问的形式进入系统，向不同机构申报。申报内容经核准后，相关单证就会以电子形式反馈。在Trade Net操作下，一个在纸质和物理环境下需要2～7天才能获批的申请平均只需要10分钟，为企业节省

40%～60%的费用，政府机构节省50%的费用，单证费每年节省十亿美元。

三、全国通关一体化与国际通关一体化展望

（一）通关一体化的影响。第一，对于国家而言，通关一体化的实施有助于增加一国收入，吸引投资，提高海关部门监管效率。首先，通关一体化能够将税收、检疫等部门的管理与海关活动相联系，提升进出口执法的透明度，有利于打击走私和腐败案件。其次，制度透明和程序简化必然带来贸易成本的降低，吸引更多的国家来我国投资，促进我国就业增长，引进先进技术。最后，通关一体化有助于增加直接出口，减少对转口贸易的以来，为地方经济的发展带来了福音，也为物流缓解了压力。第二，对于企业而言，通关一体化简化了转换运输工具、边境检查、商品检验等程序，可以为企业节约通关时间和物流成本。尤其是对中小企业而言，当面临走向国际市场的机会时，通关进度缓慢与交易时间限制严格的矛盾使许多中小企业无法抓住良好的商机，这对原本就处于竞争劣势的中小企业更加不利。通关一体化可以为企业提供更为高效的交易平台，帮助其减少进军国际市场的成本，增强其国际竞争力。第三，对于消费者而言，通关一体化减少了进出口商品的成本，缓解了商品滞留在海关造成的供给不足，能够降低进出口商品的价格，提升消费者福利水平。第四，如果未来能够实现国际通关一体化，还将解决出口数据虚假问题。例如2013年中的3个月，中国海关公布的大陆对香港的出口额为949亿美元，而同期香港海关公布的香港对大陆的进口额仅为587亿美元，巨大的差额被诟病为虚假统计。如果实现国际通关一体化，即使到岸价与离岸价有些许差异，但两地互为进出口的数据起码能够大致吻合，减少虚假贸易的情况。

（二）从贸易便利化看政策完善。通关一体化政策实际上只是众多贸易便利化措施的一种，多管齐下更有利于我国对外贸易的整体发展。

贸易便利化措施包括跨国因素和国内因素。跨国因素包括口岸效率和海关管理，国内因素则包括国内基础设施建设、有利的政策法规，政企合作的环境等。基于这些因素，笔者认为，要想落实好通关一体化政策以及推动国际贸易长足发展还需要做到以下几点：第一，在一些历史及经济发展落后的地区，基础设施建设相对滞后，虽然近年来国家加大了对口岸基础设施的投入，但相关附属设施的建设仍然不够便利。例如广西作为对外开放的重要窗口，口岸虽多但道路设施不完善，货车运输效率低，出境前还需要查验货物破损与转换集装箱，交通时间占整个通关时间的90%以上。第二，在管理体制方面，未来不仅要将海关、边防、检验检疫、海事等查验部门纳入通关系统，还需要口岸管理、企业以及税务、银行、外汇等多个部门密切协作配合。这方面的法律法规没有做到与时俱进，口岸各联检部门的协同配合还存在不少障碍，职责交叉的现象普遍存在，导致同时存在反复查验和监管盲区的漏洞。而一旦货物通关出现问题，由于职责划分不清，各部门容易出现互相推卸责任的混乱局面。对此应当及时修改《海关法》并且出台有针对性的地方口岸管理法规，在海关与其他管理部门、企业之间建立起不同层次的合作机制，明晰权责与管辖。第三，我国海关在风险管理方面还未建立完善的风险评估指标和标准体系，对风险的把控还主要靠人工查验，信息化监管并未普及。这样既浪费时间又不能及时发现风险，导致偷税漏税、走私等行为时有发生。对此应当科学设置风险参数，建立统一的风险判别标准和管理机制，对不同程度的风险采取相应的处置方式。可以借鉴国际上普遍使用的分类通关制度，按通关记录划分不同诚信和风险等级的企业，在通关过程中给予优惠至严格的不同待遇。第四，完善电子口岸的系统设计，打破业务统计数据的关际隔阂，构建全国海关信息共享机制，加强海关间优势互补、资源共享与执法联动。第五，重新定位海关职能，加强政企合作，倾听企业的意见，加强海关与企业在推进贸易便利化中的合作。引导海关由强制监管主体向服务主体的转变。例如在全国通关一体化改革与现行通关改革模式的关系上，海关部门应当充分考虑企业的接受度，创造性地整合现有的改革成果，而不宜另起炉灶，给企业造成多余的困扰。

在展望未来的国际大通关目标时，笔者认为应当充分借鉴国外经验，利用好自贸区建设的成果。在国际通关的初级阶段，可以学习越南老挝两国通关联检模式，在边境划定区域作为试点，两国统一时间派员对过往货物、人员进行联合检查，实现两国间“一次申报、一次查验、一次放行”的通关作业模式。其次要发挥自贸区的优势，例如中国—东盟自贸区、未来的中韩自贸区，中国—澳大利亚自贸区，都可以尝试跨国海关的互联互通，在一国通关检验之后，在另一涉及外贸的国家不需要再次报关和检疫检验。

参考文献：

[1] 王立强、张凤.中国贸易便利化进程及国际比较[J].济南大学学报（社会科学版），2015年，02：82

[2] 肖力.对长江经济带区域通关一体化改革的几点思考[J].海关与经贸研究，2014，05：42

[3] 曹杰、武娜.“单一窗口”：自贸区贸易便利化的重大基础工程[J].港口经济，2015，01：12-14.

[4] 王冠凤、郭羽诞，上海自贸区贸易便利化和贸易自由化研究[J].现代经济探讨，2014，02：30

[5] 王少辉.中国贸易便利化与通关管理问题研究.硕士学位论文，北京，首都经贸大学，2014：32