以“智慧监管”破解网络食品安全困境

摘要：食品安全是重大民生问题。随着网络经济的快速发展，网络消费尤其是网络食品交易增长迅猛、发展潜力巨大，网络食品安全问题日渐突出。网络食品市场的高灵活性、交易虚拟性、强交互性等特征增加了安全监管的复杂性。本文在对网络食品安全问题的表现形式和突出特点进行分析的基础上，剖析了其背后的原因，并进一步探讨了智慧监管这一新兴监管理念在网络食品安全监管中的实操和运用。化解网络社会下市场监管难题应更多地运用网络新工具，更好地发挥社会共治作用，以智慧监管推动实现多方共赢。

关键词：网络食品市场食品监管智慧监管

作者简介：

魏义方，国家发展改革委社会发展研究所助理研究员、博士。

引言

民以食为天，食以安为先。习近平总书记强调，加快完善统一权威的监管体制和制度，落实“四个最严”的要求，切实保障人民群众“舌尖上的安全”，让群众吃的安心放心。食品安全是重大民生问题，也是全面建成小康社会的重要标志。保障食品安全，实施食品安全战略，完善食品安全法规制度，加快完善食品监管制度，健全食品安全治理体系是“十三五”时期的重要部署。近年来，随着网络经济的快速发展，网络消费尤其是网络食品交易规模增长迅速，与此同时，食品安全的自身特性与网络经济不同于传统经济发展的特征，使得网络食品安全监管面临更大的挑战。

学者们对网络食品安全问题进行了较为丰富的探讨。关于网络食品安全的相关概念，孟璇（2015）认为，网络食品市场是以互联网为支持，以食品生产者、经营者与消费者通过网络沟通达成食品交易，在此期间所形成的各种经济关系的总和。从食品安全层次划分的角度，胡颖廉（2016）指出食品安全概念包括粮食数量安全、食品质量安全和食物营养安全三个不同的层面。笔者认为，网络食品市场是互联网与传统食品产业的融合，网络食品交易是通过互聯网交易平台（包括第三方平台或自建网站）进行食品销售和餐饮服务的经营活动。本文对食品安全的考量更多的侧重于食品质量安全。关于网络食品安全监管的必要性以及当前网络食品安全监管存在的主要问题，已有研究指出，信息不对称是食品市场的典型特征，也是网络食品安全问题的主要原因，与传统食品兼具搜寻品、经验品和信任品的特性相比较，网络食品信息不对称问题更为突出，食品安全作为典型的公共产品还具有显著外部性特征（封俊丽，2016）。从企业的食品质量安全决策角度，市场信用（声誉）是促使企业自愿供给安全食品的重要因素。但由于社会整体信用缺失，企业信用和个人信用评估体系不完善，仅以消费者的购后评价为基础而建立的信用机制无法很好地起到激励作用（封俊丽，2013）。网络食品交易自身的市场失灵需要政府加以监管，但与快速发展的网络经济相比，政府监管还存在明显缺位。缺乏信息公开机制，且网络食品市场的虚拟性不利于监管部门信息获取，网络食品经营跨地区的线上销售模式也增加了监管的难度（孟璇，2015）。

现有研究指出了食品安全监管存在的一些问题，但对于网络食品安全监管问题屡禁不止的根本原因的剖析尚有待深入，对网络食品交易与传统食品交易的区别和特点以及由此对监管带来的影响等的研究还相对不足。那么，新兴的网络食品交易方式究竟对网络食品安全监管带来了哪些挑战？网络食品安全问题频发背后的原因有哪些？食品安全监管体制机制如何及时调整创新，以适应互联网技术带来的挑战？本研究围绕上述问题，深入探析网络食品安全监管的新动态和新挑战，并运用智慧监管等新的监管理念，为推进新业态的监管、完善市场发展提出相应的对策建议。

一、网络食品市场发展的现状和特征

随着互联网信息技术的普及和快速推广，我国网络消费市场迅猛发展，用户规模和销售总额持续增长。与传统的食品实体交易相比，网络食品市场在生产方式、交易模式、消费行为等方面有着不同的特征。

（一）网络食品市场发展基本情况

1.消费规模庞大

近年来我国网络零售交易额持续保持全球第一位，是世界第一大网络购物市场。2016年，我国网络零售交易额达5.16万亿元，在网络商品零售中食品网购是重要品类。中国互联网络信息中心（CNNIC）统计调查显示，全国网络购物用户由2006年的3357万人增加至2016年的4.67亿人，占网民的比例达63.8%，2017年上半年网上外卖用户规模同比增速达41.6%。网络交易成为消费者购买食品的重要方式之一。据《全国食品安全调查报告》显示，在购买食品的场所选择中，有近40%

的消费者选择在网店购买食品。

2.增长势头迅猛

随着网购用户规模的快速增长，消费水平的持续提升，包括食品网络消费在内的网络购物增长显著。CNNIC数据显示，2006—2016年，全国网络零售交易额由258亿元增加至51556亿元，年均增速达69.9%，占社会消费品零售总额的比重由2006年不足4%增加至2016年的15.5%。近年来，随着交易规模的持续扩大，增速有所放缓。2016年，全国网络零售额同比增长26.2%，其中，食品类增速显著，达到28.5%。

3.消费潜力巨大

尽管我国已成为全球最大网络购物市场，但与发达国家相比，互联网普及率和网络购物渗透率（网购用户数量占网民数量的比例）还有较大的提升空间，随着居民消费水平的持续增长，网络消费还有较大的潜力。当前，网络购物已成为多数网民消费习惯。截至2017年6月，我国互联网普及率达54.3%，网络购物渗透率在60%左右。即国人中50%以上为网民，网民中60%左右为网络购物用户，而发达国家网络普及率和网购渗透率分别在80%以上和70%以上。未来一段时期，随着信息化加速推进，我国网民和网络购物者数量有望持续增长，网络消费市场蕴含较大空间。

（二）网络食品市场主要特征

1.低成本

与传统的实体经营方式相比，网络食品经营具有显著的成本优势。对网络食品经营者来说，首先，降低了交易成本。与传统商品流通模式相比，网络交易模式为食品生产经营者与消费者建立了直接沟通交易的渠道，缩短了从产品到餐桌的距离，减少了流通环节，提高了商品的流通效率。其次，网店运营成本更低。网络食品经营由于不需要实体商店，房租成本明显低于实体经营，且消费者自行下单等参与程度的提高也减少了运营所需人力成本。此外，对网络食品消费者来说，网络购物的便捷性也减少了自身的时间成本。

2.高灵活性

一方面，网络食品市场具有生产分散性特征。互联网为分散在不同地理区位的广大生产者建立了信息共享和交流协作平台，网络食品交易第三方平台往往连接了大量分散在各地的食品生产经营者。例如，“百度外卖”在成立一年半的时间内就入驻了分布于全国100多个大中城市的数十万家餐饮商户。另一方面，网络食品销售流动性强。网络交易方式打破了传统食品销售方式下的时间和区域限制，交易时间上更为灵活，跨区域流通更为便捷。随着农产品网络直销、生鲜电商、进口食品电商等快速发展，网民进行食品网络购物的比例也持续提高。

3.交易虚拟性

线上交易的虚拟性是网络食品经营的突出特征之一。网络购物过程中消费者既看不到也摸不着实物产品，无法通过传统购物环境下的观察或实际品尝等方式对真实的产品进行直观的挑选体验，只能通过浏览网络上相应的图片或文字描述等信息进行选择判断，难以掌握食品真实质量信息。

4.强交互性

网络社会具有典型的开放性，网络食品交易中生产经营者与消费者之间、消费者与消费者之间利用网络平台交流互动更为频繁，消费者对产品信息或品牌的网络评价是食品网购者在网络虚拟交易中进行质量判断的关键因素。CNNIC调查表明，网络口碑已超过价格因素，成为网购用户决策时最为关注的第一位因素，关注度达77.5%。

二、网络食品安全问题的表现形式与发展态势

随着网络消费市场的迅猛发展，网络食品经营“野蛮生长”增长下网络食品安全问题备受关注。《全国食品安全调查》显示，消费者认为网店是仅次于路边早（夜）市或小摊贩之外的最易出现食品安全问题的场所，57.13%的受访者表示网店最容易出现食品安全问题。

（一）网络食品安全问题的主要表现形式

一是無许可经营。根据《网络食品安全违法行为查处办法》的相关规定，网络食品生产经营者应当依法取得食品生产经营许可。当前，网络食品交易平台准入机制不健全，准入门槛往往过低，缺乏对入驻企业商户的严格资质审核，网络平台中无证经营的商户、黑作坊等情况并不罕见，网络食品的卫生状况和质量安全更无法保障。

二是发布虚假信息。网络交易的虚拟性特点使得网络食品消费者的购买决策很大程度上依赖网站发布的食品信息，网络食品生产经营者网上发布信息不真实，不完整，与实物信息不一致，“线上高大上、线下脏乱差”，误导消费者购买问题食品，是网络食品安全又一常见表现形式。如一些网络食品经营者不明确告知产品保质日期等信息，消费者购买到变质过期食品的情况屡见不鲜。

三是消费者隐私泄露。除了网络食品质量安全问题之外，网络食品交易过程中消费者个人信息资料被公开、转让等用户隐私受到侵犯泄露等问题亦不容忽视。诸如买家给予卖家差评后收到短信电话骚扰、被泄漏转卖个人信息等“差评给不起，隐私受威协”的新闻报道时有发生。中国消费者协会发布的《消费者个人信息网络安全状况报告》显示，网络个人信息被泄漏的情况极为普遍，约2/3的受访者在过去一年内个人信息曾被泄漏或窃取。

（二）网络食品安全态势

网络食品市场的特殊属性既为网络食品交易的快速发展提供了机遇，也面临着新的挑战，与传统的食品交易方式下所发生的食品安全问题相比，网络食品安全问题呈现出一些新的特点。

1.网络食品安全隐蔽性问题更强

首先，信息不对称，质量安全不易辨别。网络食品交易中，消费者难以通过传统实体交易方式下的鉴别方式对网络食品安全信息进行评估，消费者信息劣势地位更为明显，网络食品生产经营者更容易通过网络虚拟性提供虚假信息、隐藏真实身份信息。以网络订餐平台为例，媒体曝光“饿了么”等问题以来，各地对网络订餐的监管查处力度不断加大，但问题餐馆的伪装手法也持续翻新，从证照不符到“阴阳地址”“一证多店”，再到查处下线后改头换面换个招牌再次上线等等。对于网络消费者鉴别信息的重要方式网络口碑和店铺信用来说，则催生“刷单炒信”以虚假交易提高网络卖家信誉等破坏网络信用评价机制行为。

其次，分布散、环节多、范围广，加剧网络食品安全复杂性。网络食品市场生产经营者分布散、遍布范围广泛且涉及环节多等特点，也进一步增加了网络食品安全问题的复杂性。在网络食品信息发布环节，会出现提供虚假信息等问题；在第三方平台，则存在对入网食品生产经营者资质审查登记把关不严等问题；在线上线下结算环节，还可能出现支付安全问题；在运输配送环节，则存在物流派送保鲜保温等存储运输条件不达标等隐患。

最后，交易虚拟性下消费者维权难。一方面，网络食品市场作为新兴业态，当前政府监管尚未跟上发展速度，对消费者权益保护仍有缺失，网络食品安全出现问题后消费者缺乏有效的维权方式，往往存在投诉无门的情况。另一方面，对网络侵权行为来说，由于网络食品经营的虚拟性，往往造成消费者举证难、监管者调查取证难等，对监管手段和监管方式带来新的挑战。

2.网络食品安全流动性风险更为突出

网络食品市场的高灵活性加大了网络食品安全问题的流动性风险，网络食品跨区域性问题突出。网络食品生产经营者分散，食品的生产、销售和消费地往往不在同一地区，网络食品跨省市、跨地域甚至跨国等异地购买情况普遍，常常出现异地维权问题，容易出现监管真空。对于问题网络食品，网络食品的生产经营者所在地，与网络食品交易的第三方平台所在地，与消费者购买所在地分属不同监管机构的情况下，不同监督管理部门管辖权如何划分，以及中央、省、市、县以及基层执法机构在网络食品安全事权界定划分等问题都有待厘清。网络食品安全跨区域治理问题愈加紧迫。

3.网络食品安全敏感性更高

与传统实体交易购买方式相比，网络食品购物人群的年龄结构更轻，收入水平更高，对食品安全的相关知识掌握得更为丰富，相应的维权意识更强，对网络食品安全的敏感性也更高。从网络食品购物人群的特征来看，《食品网购白皮书》显示28～38岁中青年全体占全部食品网购者的近半比重，职业分布上白领人群占近半比重。2016年上半年，全国工商系统累计受理网络购物投诉10.1万件，同比增长了66.2%。如何应对网络食品新业态带来的诸多难题，切实保障网络食品消费者的合法权益成为食品安全监管的新挑战。

三、网络食品安全频发的原因分析

与快速发展的网络食品市场相比，监管体制机制、监管手段与方法同网络食品市场的发展态势还不匹配，如何处理好市场发展与行业规范之间的关系，如何破解网络食品市场竞次的难题，以及如何创新监管模式，在更好地发挥政府监管作用的同时，更加有效地发挥市场与社会力量的积极性，有效促进政府监管与社会治理良性互动是确保网络食品安全的重要考量。

（一）市场发展与行业规范关系尚未理顺：如何处理发展与规范的关系

网络食品市场的快速发展在为消费者提供了便捷的就餐方式的同时，还提供了大量的就业岗位，推动经济的发展。但行业发展初期网络食品市场无序发展、快速扩张背后隐藏了诸多质量安全隐患。网络食品新型业态的兴起既有互联网企业创新发展的意愿，也存在消费者便捷用餐的市场需求。随着近年来网络食品安全监管法律法规的出台，监管力度的加大，在执行监管相关规定要求的同时，如何扶持创业、促进市场良性发展，实现“有温度”的监管，需要新的监管理念和监管方式的创新。理顺和处理好网络食品市场发展与行业规范之间的关系逐渐凸显。

（二）监管方式难以适应新业态发展：如何破解市场竞次的难题

网络食品交易新的发展业态下，网络食品交易平台对入驻企业商户的资质审核不够严格，网络平台中无证经营的商户、黑作坊等情况屡屡曝光甚至手段翻新，网络食品的卫生状况和质量安全更无法保障，与传统监管方式难以适应新的业态发展不无关系。尤其是网络平台在以扩展抢占市场为主要目标的竞争环境下，产生了市场“竞次”问题。互联网餐饮平台企业抢占市场阶段，为吸引入网商户和消费者，倾向以降低市场门槛换取市场份额，形成了劣币驱逐良币的竞次怪圈。以“命令控制”式的传统监管方法，即以法律法规的形式制定相应的标准、行政许可等，对不遵从的行为进行处罚或采取行政強制措施等，已难以应对和解决新业态下产业的新问题。如《网络食品安全违法行为查处办法》规定，“网络食品交易第三方平台提供者未按要求建立食品生产经营者审查登记、食品安全自查等制度的或者未公开以上制度的，拒不改正的，处5000元以上3万元以下罚款”。但对以市场扩张为目的，背后动辄数十、上百亿元巨额融资支持的互联网平台来说难以真正起到警示作用。

（三）监管模式有待改革创新：如何处理政府与市场、社会的关系

1.在政府内部，多部门监管的困境仍然存在

我国食品安全监管机构改革经历了从“九龙治水”到“三位一体”的转变。2013年国务院机构改革将食品安全监管机构由过去的国务院食品安全委员会和卫生部（现国家卫计委）牵头，农业部、国家质检总局、国家工商总局、国家药监局等部门分段监管的格局，转变为由管源头的农业部门、管生产流通和消费的食药部门、负责风险评估与标准制定的卫生部门三家组成的趋向于一体化的监管体制新架构。新一轮食品监督管理体制改革推进了监管部门一体化，通过监管职能整合减少了监管环节，但食品安全领域多部门监管的架构仍未改变（胡颖廉，2016），带来监管成本增加、监管缺位、问责困难等问题（马英娟，2015）。网络食品安全监管如何有效协同部门、提升监管效率的问题仍然存在。如对网络食品生产经营者网上发布信息不真实、虚假宣传误导消费者等问题，按照相关的法律法规规定归属工商部门查处，尽管食药部门在网络食品安全监管过程中发现了一些苗头性问题，但由于不同部门之间的有效合作机制尚未建立，带来网络食品安全监管的真空。

2.在政府外部，市场与社会的力量发挥不足

与传统的食品交易不同，网络食品市场生产具有生产分散性、交易虚拟性和高灵活性等特征，线下餐饮商户多、小、散的特点更为突出，线上交易信息的不对称性更为明显，网络食品安全监管的难度和挑战也更大。网络食品经营市场主体更为复杂，新业态不断出现，短期内监管资源难以匹配监管对象的迅速扩张。在新的交易方式下，仅仅依靠政府监管部门运用传统的监管手段已难以切实有效地实现消费者的健康保障。在监管主体上，当前仍以政府监管部门为主，企业、协会、社会参与不足；在监管手段上，以传统的查处罚款等事后监管为主，市场机制、信息技术的运用不足等等，已成为当前网络食品安全问题频发的重要原因，迫切需要形成网络食品安全多元共治的新格局。

四、完善网络食品安全监管的政策建议：迈向智慧型监管

《牛津监管手册》指出，除了“命令和控制”这一传统监管机制之外，还可以有很多其他监管方式（Baldwin等，2010），而“智慧监管”正是许多发达国家在近年来监管改革中兴起的新型监管理念之一。Gunningham和Sinclair（1998）在环境监管领域率先提出了“智慧监管”的理念，与传统的命令控制型监管理念相比，智慧监管理论更强调新工具的运用、更关注企业社会等多方参与、更重视激励性监管的作用等（Gunningham和Grabosky，1998），为化解互联网社会下的市场监管难题提供了新的治理之道。迈向智慧型的网络食品安全监管，在落实“四个最严”，即最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责的同时，还应更多地运用网络新工具，更好地发挥社会共治的作用，并更重视激励的作用，实现监管部门、消费者、被监管企业的多方共赢。

（一）政府部门：优化监管机制

一是探索建立网络食品安全追溯体系。探索搭建统一的全链条的网络食品安全追溯体系，整合企业、产品、物流等食品质量安全信息，对网络食品生产、流通运输、餐饮服务等环节实施信息追溯管理，切实保障消费者的健康和知情权。统一不同政府部门、不同层级政府之间数据接口，有效对接食品药品监管、农业部门、商务部门等食品安全信息，并积极对接第三方平台、入网食品经营者建立的食品信息溯源系统。强化信息监管，及时公开信息，保证公众的知情权和监督权。

二是提升基层监管能力。一方面，积极建立并运用网络监察系统，以网监系统为基础支持，对重点网站、重点品种开展在线检查和取证等工作。针对地址不符、实名不实等网络订餐平台在经营过程中的多发常见问题开展重点核查。另一方面，可对规模较大的网络食品交易第三方平台探索派驻监管人员，对平台的经营者开展排查，了解平台的审批条件和基础数据；对新申请的餐饮入网经营者提交的证照实施审核，防止平台审核人员与业务人员以及商家由于自身利益驱动而履行义务不实、发布虚假信息等情况。

三是强化线上线下同步监管。网络食品安全保障离不开线上网络食品经营的审查和处置，更离不开线下实际生产、运输配送等环节的安全保障和监管。建议在注重线上无证无照商户排查等基础上，积极开展线下无证餐饮的清查以及配送运输等线下环节的安全监管。对线下无证经营、配送运输等不符合相关标准等生产经营不良行为及时纳入网络食品经营监管黑名单管理，并定期向媒体社会公布。

四是加强横向部门协作和跨地区合作。探索建立网络食品安全联合协查执法机制，开展食药、工信、工商、发改等部门间沟通协作，共享部门间監管信息，联合开展网络食品查处专项执法行动。深化地区间配合，推动实现网络办案的跨地域办案无障碍。

（二）行业企业：加强行业自律

行业组织的协调监督是政府监管的重要补充，行业企业的良性发展可减轻政府监管的压力，提高监管的效率，网络食品的智慧监管离不开发挥行业自律的作用，离不开网络食品经营企业以及第三方平台的自我监管。发达国家的市场监管经验表明，行业组织的监管作用往往通过设立严格的入会资质和制定行业规范两方面实现行业自律（徐双敏，2016）。

发挥网络食品安全监管中行业组织作用。首先，倡导食品、餐饮服务行业协会组织设立适宜的入会门槛，以良好的信誉条件和经营口碑作为企业入会的重要资质条件。具有良好声誉的行业组织的入会企业也会让消费者更加青睐，才能为入会企业提供更好的保障，进而提高入会的吸引力。

其次，加强网络食品行业规范的制定，以行业规范提升行业企业的社会公信力，更好地促进行业良性发展和公平竞争。充分发挥食品、餐饮服务等行业协会正向引导、负向抵制的作用，推进行业信用体系建设，发挥信用评价的正向激励、逆向淘汰作用，营造良好市场环境。

最后，鼓励行业协会积极开展食品安全宣传培训。通过行业协会食品安全法律法规宣传解读和食品安全知识相关宣传、培训工作，引导网络食品生产经营者和第三方平台自觉履行义务，推进行业自律。

（三）消费者及第三方：积极参与共治

多方参与发挥社会共治的作用是智慧监管的重要理念，网络食品市场的高灵活性、强交互性等特征也要求消费者以及第三方的积极参与。构建网络食品安全多元共治体系，变单一政府监管主体为政府监管、市场机制、社会监督等政府、企业、协会、公众、新闻媒体多元主体共治。鼓励第三方平台将消费者评价信息和政府监管信息等纳入入网餐饮商户的信用评价体系，引入消费者和政府部门的多维评价，提供入网餐饮商户按照食品安全指标由高至低的搜索排名，为消费者提供更高食品安全质量保障，激励入网商户提升自身食品安全水平，促进入网餐饮企业规范自律。加强网络消费教育，拓展消费者监督举报渠道，鼓励以大数据等新兴网络技术便捷消费者投诉举报方式、减轻消费者举证成本。

参考文献：

1.孟璇：《对网络食品安全监管的探讨》，《法制与社会》2015年第12期。

2.胡颖廉：《推进食品安全治理体系现代化》，《行政管理改革》2016年第6期。

3.胡颖廉：《食品安全理念与实践演进的中国策》，《改革》2016年第5期。

4.封俊丽：《完善我国网络市场食品安全监管模式研究》，《食品工业科技》2013年第23期。

5.封俊丽：《网络食品市场中的柠檬问题探讨》，《商业时代》2016年第4期。

6.马英娟：《走出多部门监管的困境——论中国食品安全监管部门间的协调合作》，《清华法学》2015年第3期。

7.徐双敏：《市场监管的国际经验初探》，《中国行政管理》第2016年第2期。

8.Robert Baldwin，Martin Cave，and Martin Lodge.The Oxford Handbook of Regulation，Oxford University Press，p4.2010.

9.Neil Gunningham and Darren Sinclair，Designing Smart Regulation，https：//www.oecd.org/，1998.

10.Neil Gunningham and Peter Grabosky.Smart Regulation：Designing Environmental Policy，New York：Oxford University Press，1998.

责任编辑：谷岳