澳大利亚维多利亚州水权制度经验借鉴

王寅 刘云杰 徐梓曜

摘要：维多利亚州是澳大利亚建立水权制度最早的州，水权市场十分成熟。我国正处在深入推进水权改革的关健时期，分析研究维多利亚州水权制度建设经验可以为我国水权制度改革提供参考，促进我国水权市场健康发展，真正发挥市场在水资源配置中的决定性作用。从水权法律体系、水权行政管理、水权分配及分类、水权确权登记、水权市场等方面对维多利亚州水权制度进行分析，提出了符合我国国情的水权制度建设建议：积极推进相关水法规修订研究、建立水资源资产产权制度、厘清政府与市场的边界条件，营造有利于水权水市场建设的政策氛围，并利用价格杠杆激发市场活力，促进水权交易，为水资源可持续利用、经济社会可持续发展提供有力支撑。

关键词：水权；水市场；水权交易；维多利亚州；澳大利亚

中图分类号：TV213.4 文献标志码：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.05.012

随着全球经济及人口数量快速增长，水资源短缺已成为许多国家面临的严峻挑战。市场机制是优化配置水资源的有效途径，也是通过经济手段管理水资源、化解用水冲突的必要手段[1-2]。20世纪中叶以来，澳大利亚、美国、智利、南非等国相继进行了水权交易实践[3]，从以兴修大型水利工程为主的外扩式水资源开发，逐步向水资源高效利用的方向转变[4]。1983年，新南威尔士州和南澳大利亚州的水权交易，是澳大利亚的第一次水权交易[5]。经过30多年的发展，澳大利亚水权制度逐渐成熟，已成为世界上水权制度较为发达的国家之一[6]。澳大利亚水权制度在联邦政府一级虽未达到统一，但各州均形成了自己特有的水权管理体系，其中尤以维多利亚州水权制度最为完善[5]。我国南北方分别面临水质型和资源型缺水，有较高的用水需求，全国水权交易潜力巨大。2014年以来，我国先后启动了水权试点和水流产权确权试点工作，随着水权制度改革逐渐走向深水区，急需深度借鉴国外成功的水权制度经验。本文对澳大利亚维多利亚州水权制度进行了较为深入的分析研究，以期为我国新时期水权制度改革提供参考。

1 维多利亚州水权制度综述

维多利亚州位于澳大利亚东南部的墨累-达令河流域，面积仅占全国总面积的3%，是澳大利亚水权登记和水权交易制度建立最早的一个州，州内农牧业发达，水权交易非常活跃[6]。

（1）法律体系完善，实践操作性强。完善的水权法律体系是构建水权市场的基础性要素。水权法律定义模糊、各行政单元间涉水法律法规不一致是影响市场机制发挥作用的主要原因[7]。澳大利亚形成了“联邦-流域-州”三级法律框架。维多利亚州《1989年水法》对州内的水权分配、交易、调整等做了详细规定，各种事项的申请与操作规则都能从维多利亚州水法中找到依据，是州内开展水资源管理及水权交易的法律基础，州立法部门会根据实际需要及时修订州水法。联邦政府《2007年水法》要求流域管理机构编制流域水资源管理规划，对流域内水资源实行统一管理，并对水权及水权交易做出原则性规定，旨在降低州际水权交易壁垒[8]。在《2007年水法》框架下，墨累-达令流域管理局（MDBA）编制了《墨累一达令流域规划》，并以法规形式颁布实施，明确了流域可用水总量，设定了河道生态流量。水权管理的核心在州一级，州政府根据《墨累-达令流域规划》要求具体实施州内水权分配。

（2）管理层级清晰，部门权责明确。构建层级扁平化、权责明晰的水权管理体系，简化水权交易审批流程是降低交易成本的首要措施[9]。澳大利亚实行区域和流域相结合的水资源管理体系，行政管理上分为联邦政府、州（领地）政府、地方政府3个层级[10]，主要权力在州（领地）政府。在维多利亚州，环境、国土、水与规划厅（DELWP）代表州政府行使水资源管理、开发建设和供水的权力。维多利亚州水务登记处（VWR）负责水权的登记注册，并向社会公布水市场信息[5]。地方灌溉设施运营公司（IIO）负责管理水资源、水生态、水市场，并在地方政府的监督下，向用水户提供供水服务[11]。维多利亚州共有19家供水公司，其中古尔本一墨累供水公司（GMW）拥有全国最大的灌区输水网络。

（3）水权定义清晰，水权分配合理。完成水权分配、明晰水权归属是利用市场机制优化配置水资源的重要前提。维多利亚州水权分配分为3个阶段：①核定生态水权，由墨累一达令流域管理局按照《墨累-達令流域规划》评估确定流域内各州生态用水量，维多利亚州政府将生态水权赋予“维多利亚州环境水权持有者”（VEWH），由该机构行使环境水权的权利；②确定批量水权，扣除生态用水量后的水量为州内可利用水量，根据维多利亚州《1989年水法》，州政府将批量水权分配给各供水公司，进行农业灌溉、工业生产、居民生活等方面的水权分配；③确权发证，持有批量水权的供水公司将水权分配给辖区内用水户，由水管部门向用水户颁发取用水许可证，授予用水户从河道、地下含水层或者供水工程中直接取用水的权利。

（4）水权种类丰富，土水解绑激发交易。维多利亚州对水权实行精细化管理，2007年起在使用地表水的区域内对原先的单一水权进行拆分，进一步细化水权的内容。将原先的取用水许可证分为非农业用水的登记许可证以及农业用水的水权份额、输水份额、用水证（见图1）。取用水许可证赋予用水户从河道、水坝、地下含水层等水源地直接取用水的权利[10]，其中：水权份额是指能够持续使用指定水源地水资源的权利（分为高、低可靠度两类），水权份额的水量是指每年可获得的最大水量；输水份额是用水户利用供水设施将水资源引入田间的权利；用水证是对土地进行灌溉的权利，即土地需要获得许可后方可进行灌溉；登记许可证则赋予用水户从指定水源地获取非农业用水的权利。为了促进水权流转，维多利亚州将水权份额与土地解绑，水权份额可自由交易，用水户即使不持有水权份额，只要拥有输水份额及用水证（即说明土地具备引水条件和用水资格），也可通过交易获得临时水量满足灌溉需求。

（5）水权登记规范，信息化程度高。维多利亚州《1989年水法》要求公告体系内用水户获得水权后在州水务登记处登记，且水权交易需在登记处备案后方可生效。登记内容包含水权及持有人的基本信息、水权交易明细及关联土地信息等（见表1），形成了一套类似不动产的登记制度[6，12]。每年用水计划启动前，登记机构都会根据实际用水或者交易情况对证书内容进行更新。为了降低交易成本，提高交易效率，维多利亚州在完成水权拆分的区域为用水户开设水量分配账户，将水权份额、用水证等与对应账户关联。水量账户的设立不仅便于用水户对年度取用水量、水權交易、剩余水量等信息进行查询，而且有助于水务登记处对州内水权流转、使用情况进行宏观分析[10]。

（6）水权市场活跃，交易风险可控。维多利亚州水权市场活跃度很高，2016年，州内各类水权交易量为29亿m3[13]。从交易类型看，既包括水权份额交易在内的永久性水权交易，也有临时性的水量交易。由于水量交易不涉及权属变更且风险较低，因此州内水权交易主要集中在年度水量交易。为了最大限度降低频繁交易对环境或其他用水户带来的潜在负面影响，维多利亚州以水源位置及水源供给范围为基础，将完成水权拆分的区域分为28个交易区[10]，每一个交易区用水需求明确、环境保护目标明晰，便于量化分析水权交易对第三方可能造成的影响。在划分交易区的基础上，维多利亚州构建了科学的交易规则体系。其中：同一交易区内的水权交易可自由进行；跨区水权交易则根据买卖双方所处交易区的不同，受到程度不一的交易限制。限制措施除约束交易种类、交易期限的行政限制外，还引入了水权交易汇率等市场手段，对一些交易水量进行核减[14]。

2 维多利亚州水权制度经验与借鉴

（1）完善水权法律法规，加强水权法制体系建设。维多利亚州《1989年水法》指导性和实用性很强，在执行过程中能得到不断修正，形成了良性的反馈机制。经验表明，法制建设是水权制度的核心。我国《水法》原则性较强，但针对性和可操作性不足，取水许可仍是一种典型的行政审批，与产权制度要求不衔接。近年来，虽然水利部印发了《水权交易管理暂行办法》，新疆等地区也陆续出台了一些政策文件，但是仅对水权交易起到指导作用，不能满足水权改革“于法有据”的需求。要使市场在资源配置中起到决定性作用，就离不开法律保障，因此需要对《水法》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规进行修订，保障水权作为一种资产产权的权能全面、边界清晰和期限稳定，实现水资源管理制度的真正突破和变革。同时，还应当在水权试点省（区、市）先行先试，出台一系列省级或地市级的水权政策法规、管理办法、实施细则等配套文件，规范水权交易行为，为我国水权法律体系建设提供自下而上的经验支撑。

（2）开展水权确权登记，建立水资源资产产权制度。维多利亚州将水资源作为自然资源资产实行分类管理，充分体现了其物权性、稳定性、流转性和资本性等产权特性。我国取水许可等管理制度仍以行政管理目标为导向，行政色彩浓厚，与自然资源资产产权制度的兼容性较低。虽然我国已在宁夏、甘肃等省（区）开展了水权试点工作，实施了水权确权发证，但是除了对可用水量进行界定外，水权交易、质押等水权持有人所能享有的其他权利内容缺失，且权利期限多为3～5a，稳定性差，尚不能满足权利流转要求。借鉴维多利亚州经验，我国应当适度延长取水许可证、水权证使用年限，逐渐丰富水权内容，明晰权利边界，明确持有人享有的收益权等权益。在水资源产权化基础上，维多利亚州在完成水权拆分的区域实现了部分水权的“水土分离”，增强了水资源资产盈利能力和流动性。以农业用水为例，“以亩定水、水随地走”是我国农业水权确权的通行做法，而我国灌区基础设施不完善、管理水平相对较低、水资源资产属性不强，尚不足以支撑水权精细化管理。现阶段除加快推进灌区水权确权、明确用水户作为权利主体享有水权之外，在一定时期内应当继续推行水土捆绑政策，结合农村土地制度和承包地三权（所有权、承包权、经营权）分置制度改革，通过农村土地确权和水资源确权互相促进，逐步丰富水权持有人的权利内容。

（3）构建水权登记系统，为水资源资产产权制度提供保障。维多利亚州水量分配账户解决了信息缺失及不对称问题，我国有助于用水户实时查询年度水量并做出相应决策，同时又能为州政府提供可靠、统一的用水及交易信息。我国自2014年水利部启动水权试点工作以来，各地取得了一定成果。截至2017年10月，河北省114个县发放了1033万份水权证，甘肃省疏勒河流域完成了玉门、瓜州水权试点区114个农民用水户协会的确权发证工作。随着水权确权工作逐步推广，避免水信息分散、规范确权数据日益重要。目前，各地尚未全面开展水权登记，水权证信息与用水计量监控信息未能实现共享。统一的水信息标准是发掘数据价值的前提，我国在推进水权确权的同时，应当根据水资源特点逐步建立统一的水资源信息登记簿，保证各地确权信息的一致性、兼容性和完整性，促使水管部门从依靠经验的主观判断向数据驱动的精准决策方式转变。同时建立水量分配账户系统，实现用户依托在线平台完成水权信息的登记、更新、查询，促进水权交易及流转。

（4）厘清政府一市场边界，依托价格杠杆激发市场活力。通过多年水权改革，维多利亚州政府逐步放宽了原先较为严格的行政限制，转而通过加强监管对交易行为进行风险管控。市场自由度的提升加之配套的保障制度，在促进州内水市场蓬勃发展的同时，消弭了自由市场下可能造成的第三方影响[15]。维多利亚州经验表明，水市场的健康有序发展离不开政府与市场的良好互动，我国应积极探索符合国情、顺应实情的行政监管模式。监管内容上应当加强水资源用途管制，规范水权交易行为；监管流程上应当避免繁杂的行政程序从而减小交易成本，降低市场准入门槛，培育自由活跃的市场环境。水权价格能够使水资源的机会成本不再隐晦，公开、完整的交易价格数据变得尤为重要[15]。维多利亚州水权交易历史数据均可在州水务登记处网站上查询，登记处也会定期向社会公布交易统计报告。联邦政府联合州政府建立的“国家水市场系统”能够为市场提供更精确的水权交易信息。与维多利亚州成熟的水市场相比，当前我国水权交易市场总体上尚不活跃，水权交易数量较少，一些地区虽然开始了水权交易实践，但是大多由政府主导，不能完全体现水资源供求关系和市场竞争的基本特征。未来应加大在水权交易定价机制、水资源价值评估、第三方影响评价及补偿方面的研究力度，探索建立反映水资源稀缺程度的交易水价测算机制，依托水权交易平台构建公开透明、方便查询的价格信息系统，充分利用价格杠杆盘活水权交易市场，促进水资源向高效益行业流转。

3 结语

经过几十年的改革发展，澳大利亚维多利亚州在水资源管理和水权制度建设方面取得了显著成效。虽然国情不同、发展阶段不同，但其取得的先进理念和成功经验依然值得我国借鉴。“十三五”时期是我国深化水利改革、健全水权制度的关键时期，将维多利亚州的水权制度经验引入我国的水权制度建设与实践当中，根据我国国情、水情进行消化吸收并推广应用，对加快推进生态文明体制改革、构建我国水资源资产产权制度、引导水权水市場的健康发展具有重要意义。

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