黄河下游滩区土地利用研究进展与建议

史学建 娄萱 章博

摘要：黄河下游滩区土地利用涉及滩区群众生产生活及黄河下游防洪安全，历来受到广泛关注。通过总结近年来黄河下游滩区土地利用研究成果、滩区土地利用与防洪安全矛盾及“人水争地”问题的诸多解决方案，分析黄河滩区移民带来的土地利用新趋势，建议加强对滩区土地利用与黄河防洪的统一规划。

关键词：土地利用；防洪安全；滩区；黄河下游

中图分类号：TV853；TV882.1 文献标志码：A doi：10.3969/j.issn.1000-1379.2018.05.006

黄河下游河道属宽浅性河道，南、北两堤间距一般为5～10km，最宽处约20km，形成了面积达4047km2的滩地[1]。滩区内现居住180多万人，耕地面积约为25万hm2。长期以来，黄河下游滩区既是汛期行洪、滞洪和沉沙的区域，又是滩区人民群众赖以生存与发展的基础，“人水争地”的矛盾十分突出，滩区经济发展受到严重的制约，汛期面临洪水淹没的威胁，产业结构单一，民众生活环境较为恶劣。同时，滩区群众的生产经营活动也给下游河道治理和防洪带来困难。

2017年8月，国家发改委发布《河南省黄河滩区居民迁建规划》，规划总投资144.07亿元，用于河南省黄河滩区居民迁建工程。这一举措标志着黄河下游滩区移民搬迁正式拉开序幕，黄河下游治理与滩区土地利用将开启新的时代。本文总结近年来黄河下游滩区土地利用的研究成果，为当前黄河滩区土地开发利用与黄河治理提供新的思路与参考。

1 黄河滩区土地资源调查及其变化研究

我国曾多次组织全国性的土地利用现状调查，黄河滩区也不例外。随着遥感和地理信息系统技术的发展，土地调查越来越细致，土地利用分类与面积量算越来越精确。然而，黄河下游滩区有其特殊性，随着黄河流量、水面面积及主流路的摆动，造成土地权属、利用类型和面积发生变化，难以用准确的数字表述整个黄河滩区各土地利用类型的实际状况。下面重点介绍对黄河下游滩区土地利用结构及其变化的研究情况。

黄河下游滩区土地利用以农地与农村居民建设用地为主，根据2008年2月中科院咨询报告川，河南、山东两省的黄河滩地内共有15个地（市）43个县的居民居住，耕地面积约25万hm2。

张世全等[2]利用遥感与GIS相结合的方法，根据2007年河南省国土资源厅颁布的《河南省黄河滩区耕地后备资源调查方案》，确定黄河滩涂中流量8000m3/s洪水淹没线以上老滩宜耕区的面积为40870.15hm2，占河南省黄河滩涂总面积的34.57%。

實际上，黄河滩区土地利用状况与黄河流量及水面面积有关。赵自胜[3]2009年对开封黄河滩区涉及水稻、柳园口2个乡的区域进行调查，结果表明：流量为4000m3/s水位线以上滩区面积为5050.14hm2，除738.62hm2居民点与工矿用地外，其余4311.52hm2土地的利用皆与农业生产有关。流量为6000m3/s水位线以上区域土地总面积为1921.65hm2，直接用于农业生产的土地面积为1102.28hm2；流量为4000～6000m3/s水位线之间区域土地总面积为3128.49hm2（其中：滩涂面积2437.70hm2，基本上由当地群众自发进行农业耕作，作物多为一年一熟，产量低而不稳；取土坑、砖瓦窑面积601.83hm2）。

随着小浪底水库的运用以及下游河道治理程度的提高，黄河主流路趋向稳定，滩区可利用的土地面积呈增加趋势。申浩等[4]对开封段黄河滩区面积变化的研究表明，耕地总面积由1980年的8078.6hm2增加到2009年的9293.6hm2，其中：高滩地由1980年的2097.6hm2增加到2009年的3989.6hm2，净增1892hm2，增幅为90.2%；中滩地由1980年的2671hm2增加到2009年的3325hm2，净增654hm2，增幅为24.5%；低滩地由1980年的3310hm2减少到2009年的1979hm2，净减1331hm2，减幅为40.2%。

张鹏岩等[5]利用1987年和2001年卫星图像对比分析，提出河南黄河滩区土地利用程度总体呈增长趋势。近些年城市建设发展迅猛，城市规模不断扩大，黄河下游滩区土地利用结构或者利用方式也在发生变化，如郑州、开封、洛阳、新乡、濮阳等城市的区域扩张及生产建设用地的需求快速增加，滩区土地利用程度迅速增长，表现在大量的砖瓦窑迁人经营，导致黄河滩区耕地面积比例相对减少。

2 关于滩区土地利用与防洪安全的不同观点

滩区内“人水争地”的局面长期存在，一方面是大量的优质土地资源，另一方面是历史上放荡不羁的黄河洪水。学术上针对滩区土地利用与防洪安全问题存在不同的认识，主要有以下观点。

以研究土地资源学为主的一些学者认为，黄河下游滩区地形平坦，土壤肥沃，适宜农业耕作，同时也认为滩区土地利用存在洪水泛滥对滩区土地的威胁问题，滩区农业生产条件落后，产业结构单一，粮食产量低而不稳，主张在滩区内修筑防洪工程，保护滩区优质土地不再流失[5]。

另有一些学者从黄河防洪安全角度出发，认为黄河下游滩区修建的生产堤对保护滩区农业生产曾起到过积极的作用，但生产堤缩窄了河道的过洪断面，削弱了河道滞洪、排洪能力，使同流量洪水水位抬高，洪峰流量沿程衰减量变小，洪水传播时间缩短，严重影响了下游水文预报的精度，给防洪决策带来十分不利的影响，主张破除黄河下游滩区存在的生产堤[6-8]。

3 解决滩区土地利用与防洪安全矛盾的诸多方案

黄河滩区发展需要妥善处理好人、水、地三者之间的关系，既要保证滩区洪水分洪运用和群众生命安全，又要考虑到区内经济社会的长远发展要求。单从防洪要求或人民群众生产生活要求出发，顾此失彼，难以真正解决黄河滩区存在的问题[9]。面对滩区长期存在的“人水争地”矛盾，许多学者提出了解决方案，概括起来有以下两种。

（1）分区治理方案。根据滩区距离主槽远近或洪水淹没的风险程度，从土地资源合理利用及防洪安全角度，许多学者提出了不同分区土地资源合理利用的对策[10-14]。有学者将黄河滩区分为临河风险缓冲带、近河宜耕带、相对稳定利用带（中风险带）和稳定利用带[10]，认为实行分区管理模式更有利于实现人水和谐共处、保证防洪安全、支持滩区经济社会的可持续发展[15]。

随着黄河下游来水来沙条件的变化以及各方面研究的深入，黄河下游滩区分区治理的理论得到进一步的发展，牛玉国等[16]提出由现状黄河堤防、险工及控导连坝以及新建的防洪子堤形成封闭区域进行滩区分区治理的思路。根据黄河下游的防洪工程布置，初步拟定防洪子堤的标准为防御花园口10000m3/s的洪水，其洪水管理方式为：当来水小于漫滩流量时，来水将在现行河道主槽中通过；当来水大于漫滩流量但小于10000m3/s时，洪水被约束在防洪子堤之间；当来水大于10000m3/s时，根据洪水洪峰及洪量预测，适时、主动地选择滩区进行分洪。张金良[17]也提出“洪水分级设防，泥沙分区落淤，滩区分区改造治理开发”的设想。

（2）水沙调控方案。有学者提出通过小浪底水库泥沙多年调节优化水沙组合，将泥沙调节到洪水期输送，可以控制河道主槽不抬高。只要主槽过流能力增强了，洪水漫滩概率就会减小，生产堤存废的问题自然得到解决，滩区问题也就能得到合理解决[18]。

上述方案都试图解决长期存在的土地利用与防洪安全的矛盾，即“人水争地”矛盾。但是上述方案都只能解决近期的问题，其原因是黄河下游河床淤积抬升的地质环境没有改变，黄河每年依然要从黄土高原带来大量泥沙，小浪底水库拦沙以及调水调沙作用是有限的，在可以预见的将来，随着河床的抬升，洪水对滩区以及大堤两侧人民生命财产的威胁将越来越严重。

4 滩区土地利用新趋势

在滩区移民搬迁试点的基础上，2017年8月国家发改委正式发布《河南省黄河滩区居民迁建规划》，随着规划的实施和滩区居民的搬迁，长期困扰黄河治理与滩区百姓的“人水争地”矛盾将逐步解决。首先，移民搬迁为黄河下游防洪和河道整治腾挪出巨大的土地空间，滩区内部的防洪压力大大减轻，防洪工作重点由过去保证人民生命财产安全，转变为黄河行洪及大堤安全和保证农业丰产丰收；其次，黄河滩区土地利用结构将发生巨大变化，农村居民用地以及周边与居住有关的用地将转变为可耕地，保护村庄安全的防洪堤和村台也可以拆除；第三，土地经营方式将发生根本性的变化，过去土地是各家分散经营，在与洪水争地过程中各有各的利益，无论土地管理还是防洪等法规宣传和贯彻的难度都很大，移民搬迁实施以后，根据河南封丘先期5个试点村调查情况，有78%的农户愿意将土地流转给种田大户，这为土地管理规范化提供了便利条件，土地流转给种田大户以后，土地集中经营，便于管理与协调。

针对上述的新变化，笔者提出以下建議。

（1）根据当前及今后一段时间内河流断面及其演变情况、黄河上中游特别是小浪底来水来沙情况，研究制定黄河滩区土地利用原则，将黄河大堤之间土地划分为不同级别洪水行洪区、淹没区和可种植区等不同的功能分区，在紧邻大堤一侧，规划预留防洪抢险工程用地；规定不同地带的农作物种植要求，比如在每年容易发生洪水的时间段，低滩区禁止种植高密度、高秆植物，以减小行洪阻力；提出不同洪水条件下的农业保收率，指导种植结构的调整，也可以考虑不同高程、不同季节布置不同的农作物，以提高土地的产出。

（2）将土地利用相关基础设施与河道治理措施、防洪设施统一规划，统一施工。为了提高滩区的土地利用效率，可以根据土地用途开展必要的土地整理工作，建设对防洪友好的灌排设施与田间道路网。

（3）考虑沿黄城市经济发展对土地的需求，将黄河大堤内、外土地利用规划纳入所在城市土地利用总体规划，让黄河变得更美丽、更安全。

参考文献：

[1]中国科学院学部.关于黄河下游滩区安全和发展的对策与建议[J].中国科学院院刊，2008，23（2）：153-155.

[2]张世全，王家耀，潘元庆.基于遥感和GIS技术的河南省黄河滩区耕地后备资源调查研究[J].地域研究与开发，2008，27（6）：120-123.

[3]赵自胜.开封黄河滩区土地资源综合开发利用研究[J].人民黄河，2009，31（8）：1-2.

[4]申浩，荆一昕.黄河开封段滩区土地利用类型调查与空间结构分析[J].黄河水利职业技术学院学报，2012，24（3）：12-16.

[5]张鹏岩，秦明周，郭聪丛.河南黄河滩区土地利用问题及对策研究[J].安徽农业科学，2008，36（34）：15129-15131.

[6]翟家瑞，郝守英，申冠卿.论黄河下游滩区生产堤对防洪的影响[J].人民黄河，2001，23（7）：20-21.

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[13]郑万勇，吴韵侠.黄河滩区土地利用与防洪问题研究[J].水利经济，2005，23（3）：12-13.

[14]秦明周，张鹏岩，赵自胜，等.开封市黄河滩区土地资源规避洪水风险的安全利用[J].地理研究，2010，29（9）：1584-1593.

[15]王渭径，黄自强，耿明全，等.黄河下游河道治理模式探讨[J].人民黄河，2006，28（6）：1-3.

[16]牛玉国，端木礼明，耿明全，等.黄河下游滩区分区治理模式探讨[J].人民黄河，2013，35（1）：7-9.

[17]张金良.黄河下游滩区再造与生态治理[J].人民黄河，2017，39（6）：24-27.

[18]齐璞，孙赞盈，齐宏海.黄河下游新情况、新问题、新的治理措施[J].中国工程科学，2014，16（8）：64-68.