《监察法》颁布

陈婷

3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（下称“《监察法》”），或许相当多的人还没有充分意识到《监察法》即将对我们的工作和生活产生重大的影响，或许你会想“我既不是公务员又不是党员，《监察法》、监察委和我扯不上关系，我没必要详细了解”。但果真如此吗？本文将为您新鲜解读《监察法》，了解其广泛的管辖范围、强大的反腐败举措。

继2018年3月11日，通过宪法修正案将监察委写入宪法后，3月20日，十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（下称“《监察法》”），习近平签署主席令予以公布，至此我国反腐败工作有了特别法律依据，掀开了依法反腐新篇章。对于《监察法》将产生何种影响，以下为您详细解读。

1 监察范围全覆盖——覆盖所有行使公权力的公职人员

《监察法》第三条 各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依照本法对所有行使公权力的公職人员（下称“公职人员”）进行监察，调查职务违法和职务犯罪，开展廉政建设和反腐败工作，维护宪法和法律的尊严。

此条首先明确了监察委的法律地位是行使国家监察职能的专责机关，这与新修订的《宪法》中“各级监察委员会是国家的监察机关”相呼应。

由监察机关行使监察权的制度古来有之：秦汉时期，中央设置御史大夫、地方设置监郡御史，形成了正式的监察制度；汉朝的御史府、隋唐宋元的御史台、明清的督察院等都能相对独立地行使监察权，对官员进行监督。如今监察权相对独立于立法权、行政权、司法权之外，既汲取了中华民族传统文化的精髓，又与时俱进响应了新时代反腐倡廉的需求。

其次，该条款明确了监察委行使监察权的对象范围，即所有行使公权力的公职人员。此条文表述虽言简意赅，覆盖范围却相当广泛，把以往党纪国法未能覆盖到的那部分公职人员悉数囊括其中。让我们结合《监察法》第十五条来解读这一堪称“史上最广”的公职人员范围：

1.1 公务员及参公管理人员（以往受《公务员法》管辖）

包括中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员，以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员。

1.2 公共事务管理组织中从事公务的人员（以往未全覆盖）

主要指参公管理之外的其他管理公共事务的，如：卫生防疫、市政管理、疾控中心、交通协管、检察服务中心等事业单位中从事公务的人员，这些组织管理公共事务的权限来源有两种，一是法律、法规授权；二是受国家机关依法委托。

1.3 国有企业管理人员（以往未全覆盖）

以往仅对国有企业的党员干部有反腐倡廉相关的党纪约束，而对于相当一部分非党员身份的国企管理人员，如果小贪小腐不构成犯罪的，很难惩处。《监察法》出台后，小到车间主任大到集团董事长，国有企业基层、中层、高层各层级的管理人员全在监察范围之列。

1.4 公办单位中从事管理的人员（以往未全覆盖）

公办单位主要指教育、科研、文化、医疗、卫生、体育等单位，从事管理的人员不仅包括领导班子成员、国家工作人员、中层基层管理人员，在管理监督国有财产等重要岗位上工作的人员，如会计、出纳、采购、基建，或者临时从事与职权相联系的管理事务，如评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、采购询价小组的组成人员，若利用职权实施职务违法犯罪行为的，监察机关也可以调查。

1.5 基层群众性自治组织中从事管理的人员（以往未全覆盖）

基层群众性自治组织是指根据宪法和有关法律规定，按居民居住地区设立的城市居民委员会和农村村民委员会，是居民群众自我教育、自我管理、自我服务的自治组织，以往仅对党员有党纪约束。

1.6 其他依法履行公职的人员（兜底条款，为避免列举遗漏而设）

判断是否属于监察对象的主要标准为其是否行使公权力、其违法犯罪行为是否利用职务便利、是否损害公权力的廉洁性。

从上面六大类监察对象来看，即使我们自身不在监察范围之列，但是我们的周边人员如：亲人、朋友、客户有极大可能位列其中，所以，我们每个人都很难避免不与该类人员交往，故《监察法》与我们密切相关，它也将会对我们的工作和生活产生深远的影响。

2 多管齐下严监察——创设“留置”措施、反腐败国际合作等

《监察法》第十一条规定监察委具有监督、调查、处置三大职责，为了保障监察委高效履行职能，《监察法》第四章赋予了监察委全面的调查权，不仅包括在调查中采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等措施的一般性权利，还包括对被调查人有条件地采取留置措施，经严格审批后采取技术调查、通缉、限制出境措施等。

对被调查人采取留置措施是《监察法》的一大创新举措，也是我国的独创。留置权最早出现于《德国民法典》，它本指债权人对合法占有的债务人动产在一定条件触发后享有的留置该动产的权利以及对该动产变价的优先受偿权。由于监察委代表党和国家行使监察权，监察的内容就是反腐败，监察委既非行政机关也非司法机关，同时反腐败所涉及的重大职务犯罪也不同于普通刑事犯罪，一般不会对社会公众产生人身危害，所以监察委的调查不宜与刑事侦查时采取的拘留逮捕等措施相等同，因此将留置权的标的由物转换到人，创立了留置措施，替代了以往对党员干部职务犯罪调查中采取的“双规”措施。

此外，《监察法》第六章专章规定了与其他国家、地区、国际组织开展反腐败国际交流、合作，追逃、追赃、防逃多管齐下，彰显了我国对腐败的零容忍和有问必查、有逃必追、追必到底，决不再让海外成为腐败分子“避罪天堂”的反腐决心。此举昭示我国的反腐败工作完全与国际接轨，将为从事各种合法活动的组织和个人营造一个更加公平、公正、透明、清廉的社会环境，更加有利于我国经济的稳健增长和社会的长治久安。

所以应该保持谨慎敬畏之心，千万不要以身试法、心存侥幸，天网恢恢疏而不漏，哪怕外逃到境外，监察委也会通过反腐败国际合作追查到。

3 《监察法》影响范围之广，反腐败力度之大，如何积极应对

打铁还需自身硬！这是取得更好发展的真理法则。然则如何做到呢？这需要因人而异，各有侧重。

首先是在监察对象之列的广大公职人员。根据其所在机构与经济活动往来的密切程度，大体又可分为两大类，一类是以公共管理为主要职能的机构人员，如机关团体事业单位等，另一类是处于使用公共资源从事经济活动的国有企业以及从事科研、教育、文化、卫生、医疗、体育等公共服务的机构人员。

公共管理机构公职人员应对措施。公共管理机构的公职人员，腐败风险往往与其手中的权力密切相关，以往一些公职人员不作为、乱作为，甚至吃拿卡要等行为并不鲜见，但相关惩处规定并不明晰，如今则是无论轻重统一分类处置——对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉；对滥用职权、玩忽职守、权力寻租、徇私舞弊及浪费国家资财等职务违法，但尚未构成犯罪的公职人员，可作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定；对涉嫌职务犯罪的公职人员，移交检察机关提起公诉。对于此类公职人员，关键在于管好手中的权，绷紧心中的弦，执政为公、依法行政，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，不拿半分不正当收入。

国有企业和公共服务机构公职人员应对措施。国有企业和公共服务机构的公职人员，因为频繁开展的经济活动和商务往来，其接触的人员多而广，往往一句话、签个字就能让某些人获得更多的合作机会或更大的利益，所以产生腐败的机会和诱惑相当多。针对这类公职人员，除了个人对自己负责外，建议所在机构积极采取系列措施尽可能地避免或降低腐败风险发生的可能性。

3.1 合规培训强意识

通过培训增强监察对象合规廉洁意识，树立机构合规文化。反腐败是一项永久性工程，需要根植于每个监察对象的内心，因此合规廉洁培训至少包含以下内容：

3.1.1 讲正气、树新风。《监察法》的出台对国家和人民的意义重大；反腐倡廉能进一步提升监察对象的素质与能力，培育机构合规文化土壤。

3.1.2 深分析、明事理。什么是合规？什么是廉洁？什么是腐败？腐败有哪些表现形式？哪些行为可能引发腐败？有没有灰色地带？吃拿卡要等积极、主动的行为会产生腐败，消极、被动的行为会导致腐败吗？通过对模糊地带及观点的澄清，增强监察对象的合规廉洁意识。

3.1.3 举案例、烙印记。通过讲述一些反腐倡廉的正面事例和反面教材，正反结合，进一步弘扬清正廉明的主旋律，引导监察对象“不敢腐、不想腐”。

3.2 廉洁行为机制控

对于腐败风险易发多发环节，借鉴国外先进方法，优化廉洁审核机制。

在不同的经济发展时期和不同的体制机制条件下，腐败形式也会大不相同，从贪污、挪用公款，到侵占国有资产、行贿受贿、关联利益、利益冲突，产生腐败风险的易发多发环节也随之不断变化。

“公开透明、阳光交易”是最好的防腐剂，国际上许多企业在招标采购、商务宴请、会议接待、选人用人等腐败易发多发环节引入了廉洁审核机制，包括事前合规预审、事中廉洁监督、事后合规审查等。近几年大数据、区块链等信息技术发展迅速，借助信息化管理手段也是国际反腐防腐的重要方法，具备条件的企业和机构可以优化现有信息化管理系统，引入廉洁审核机制，让监察对象“不能腐”，减少腐败机率。

3.3 外聘专家独立查

通过抽查、外聘第三方机构评审等方式定期排查内部腐败风险，纠正违规行为。

腐败往往是权钱交易、利益交换的产物，伴随着日常经营活动发生，从本质上说没有权力、没有利益就不会有腐败。建立定期腐败风险排查制度非常有必要。

有些行为是社会大众公认的腐败行为，判定是否违规非常明确；而还有一些行为判定是否违规却不是那么简单，譬如商务宴请和小礼品馈赠，在合理的标准和范围内是正常的，但超过一定标准或度后可能就会违规，并且这个合理的标准和范围并非一成不变，在不同情形下标准也会不同。外聘第三方专业合规服务机构，配合内部纪检监察部门开展抽查、合规风险评测等不失为一种明智之举，将有助于敲打、提醒监察对象，手中虽有权，头顶仍悬着“达摩克利斯之剑”，务必公私分明，使其“不敢腐”。

3.4 商業伙伴合规行

加强对商业伙伴、代理人行为的管控。

依据国际惯例，对于商业伙伴以及代理人等，在进行与某机构业务相关联的行为时将视同于该机构自身的行为，故一旦商业伙伴、代理人有违规行为，该机构及相关人员也将受到牵连。但若该机构已对商业伙伴、代理人进行必要管控且能提供完善的管控资料，则有可能减轻或免除承担相关牵连责任。故而不仅要独善其身，还得兼济天下。

对商业伙伴、代理人行为的管控，可以建立合作伙伴合规管理系统，采取培训与调查相结合的方式进行，对商业伙伴、代理人定期进行廉洁合规培训，有助于令其明确知悉其所在企业或机构的廉洁理念，树立与培养其廉洁合规意识；对商业伙伴、代理人适时开展合规尽调，则有助于优选一批业务能力强、运营规范、诚信守诺的合作对象。

3.5 内部问题自处理

规范内部问题的举报渠道，争取第一时间掌握内部管理漏洞，防范杜绝风险。

预防和惩治腐败，监督是关键。要想让监督真正发挥作用，就要建立畅通有效的举报渠道，譬如设置违规举报平台，公示举报与处理制度、举报处置流程、举报方式（包括但不限于举报热线、举报邮箱等）、案件处置进度等，公示相关信息需注意：（1）保护举报人安全；（2）保护被举报人的隐私；（3）保护商业秘密和信息安全。

以前没有暴露出问题不代表真的没有问题，真有问题是“捂”不住的，敢于自查自纠，及早发现苗头尽早处理，才能把风险、责任和损失降到最低。通过举报搜集的线索和问题的查处，可以反推企业健全完善管理制度以及合规审核机制，有效弥补管理漏洞防范风险，使监察对象加深对“不敢腐、不能腐”的认识。

总之，对于与监察对象有经济活动和商务往来的其他机构和个人而言，应当始终：立正位、行正道，依法合规。

虽然，除了监察对象外，其他机构和个人并不直接受《监察法》管辖，但若其行为与监察对象违反《监察法》有直接关联时，其自身行为也极有可能触犯违反其他法律乃至刑法，监察委会将有关线索移送公安机关，由公安机关对非监察对象的违法犯罪行为进行侦查。所以，无论是对监察对象，还是与监察对象往来的其他机构和个人，《监察法》都具有非常重要的意义，而最好的应对措施就是依法合规地做人做事。

国际标准化组织在2014年12月15日，发表了世界上第一个关于合规管理的国际标准，即ISO19600《合规性管理体系标准-指南》，随后又于2016年，发布了全球第一个反贿赂管理体系国际标准ISO37001，2017年12月29日，我国《合规管理体系-指南》国家标准GB/T 35770-2017正式发布，内容与ISO19600相差无几，即将于2018年8月1日起实施。ISO19600《合规性管理体系标准-指南》是指导组织建立合规管理体系的一套管理方法，告诉组织合规管理应该做什么、谁来做、怎么做；ISO37001则是专门针对合规管理核心内容之一的反贿赂管理为组织提供的一套体系标准。

无论是ISO19600还是ISO37001，都与《监察法》有密切联系。ISO19600是指南是纲领，内容较为宽泛，能覆盖《监察法》反腐败的各个方面，可配合《监察法》作为各类机构组织开展教育培训、合规体系搭建的工具；ISO37001则非常聚焦，针对反腐败中最重要的反贿赂进行了纵深的研究分析，提出了反贿赂管理的具体体系及标准，可配合《监察法》作为各机构开展反腐败工作的行动计划和实施方案。

“没有买卖就没有杀害”，同理，“没有贿赂就没有腐败”，腐败和贿赂如同孪生兄弟，从这个意义上来说，ISO19600、ISO37001这两个适用于所有组织（包括非盈利组织）的国际标准完美地匹配了《监察法》的实施。当下世界多个国家和地区都把合规和反腐敗作为一项重要工作，旨在让环境更清廉、维护社会公平正义，惩治和预防腐败、加强反腐败国际合作是大势所趋。

反腐倡廉之路任重道远，不单是监察对象及其所在机构，每一个主体和个人都应当高度重视合规和反腐败工作，充分意识到反腐败工作的重大意义，积极借鉴国际上先进的合规管理工具和经验，提升组织合规管理能力与水平，为国家反腐败事业积极助力的同时，还可以更便捷地得到境外合作伙伴的认可，提高组织的公信力促进国际合作的开展。合规助力企业基业长青，合规助力世界更加美好！

（作者为北京光曦国际咨询有限公司总法律顾问，西南办公室总经理。曾参与财政部54号令、国务院国资委新32号令等制定与修改）

（感谢清华大学廉政与治理研究中心宋伟老师对本文的指导！）