中国古代监察与司法的关系

艾永明

摘要：监察与司法的关系是中国古代国家权力配置和治理体系中的一个重要问题。自秦汉至明清，历代对这一关系的调整主要表现在两个方面：就监察权和司法权的定位而言，监察的性质属于司法，但监察权又高于司法权;就监察和审判的关系而言，两者有不同的基本职能，前者是“纠劾”，后者是“审断”，但监察又监督审判，且监察严重混淆和侵夺审判。历史表明，在司法权之外设立一个独立的监察权，两者会形成错综复杂的关系;如协调不当，必然会产生种种问题。中国古代十分重视监察，这是君主专制和官僚政治的需要，并不是一项成功的历史经验。监察权高于司法权的制度安排，更是一种政治统治的需要，而不是理性的选择。

关键词：监察 司法 审判 中国古代

监察权是中国古代国家权力配置中的重要部分，在国家治理体系中占有十分重要的地位。在监察制度的长期运行过程中，监察与司法的关系是一个必然会面临的突出而又复杂的问题。这一问题解决得如何，对国家权力运行体系有着十分重要的意义。历代统治者都注意监察和司法关系的处理和协调，但他们的认识和实践是那个时代的反映，更是为了与根本体制相一致，所以其中既有得，更有失，既有成功经验，更有失败教训，这些都是我们今天进行监察体制改革的宝贵的历史镜鉴。

一、监察权与司法权之定位：监察既是司法又高于司法

在国家权力体系中，监察和司法的基本关系是：监察既是司法又高于司法。这样的概括看起来存在着明显的逻辑矛盾。因为，根据这一概括，我们无法明确判断监察究竟是不是司法。然而，这一概括却是中国古代制度安排的客观描述。自秦汉至明清，监察权是一项由专门机构行使的独立的权力，立法者们一方面视它的性质是司法，另一方面又置它于司法权之上，这充分反映了当时立法者的认识以及制度设计既有合理因素，更有模糊性和局限性。

（一）监察的性质属于司法

中国古代监察制度自产生之日起就有一个如何定位的问题，虽然在很长时间内它与行政的关系多有混融，但其司法的性质是基本明确的，监察机关常常被纳入司法机关。先秦，御史最初的职能就被定为掌法令。《周礼·春官》：“御史掌邦国都鄙及万民之治令，以赞冢宰。凡治事者受法令焉。”秦时，御史的主要职责是监督百官的违法犯罪，这一定制为后世历代所承用。史载：秦皇“惧宰官之不修，立监牧以董之，畏督监之容曲，设司察以纠之;宰牧相累，监察相司……汉承其绪，莫能匡政。”唐朝时，监察的司法属性已经十分确定。《唐六典-御史台》：御史台长官“掌邦国刑宪、典章之政令，以肃正朝列”“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。唐制，中央三大司法机关有明确的分工和制衡：大理寺为审判机关，刑部为复核机关，御史台为监察机关。明清时，中央刑部、都察院和大理寺并稱“三法司”：“国家置三法司，专理刑狱，或主质成，或主平反”。在明清诏敕、律典和君臣心目中，都察院的法司性质是十分肯定的。如洪武十四年诏曰：“御史职在司法，伸理冤抑。”雍正十二年的议准更明确：

至都察院、大理寺同为法司，理宜一体详慎，嗣后凡应法司会议者，刑部引律不确，院、寺即行察看律例改正。

清朝各省主要执掌监察的按察司，则被称为“在外之法司”。

因为监察的性质是司法，监察官也就属于“法官”，这在中国古代是一个共识，尤其是监察官常常以“法官”自称，并以此告诫自己负有某种神圣的使命。汉时，规定御史府所有御史“皆冠法冠”，以明示其法官身份。北魏孝文帝时御史中尉李彪“自谓身为法官，莫能纠劾己者，遂多专恣”，为此深感自责。唐永徽二年御史大夫唐临奏日：“……臣既处法官，不敢以闻。”《新唐书·徐有功传》：“陛下以法官用臣，臣以守正行法，必坐此死矣。”唐御史台还专设“法直”一职，以便和刑部、大理寺的司法业务相对接。

（二）监察权高于司法权

在国家权力体系中，监察权和司法权又有不同和区分，监察在被视为司法的同时，又常常是一项独立的权力，而且明显高于司法权。

先看监察权的定位。从秦到清，虽然监察权在各个朝代的权力体系中的地位不尽相同，但它始终是历朝的重要权力，其基本定位是相同的。试以几个重要朝代为例：

东汉：“光武特诏御史中丞与司隶校尉、尚书令会同并专席而坐，故京师号日：‘三独坐一。@

唐代：中央权力系统主要是：决策（中书省、门下省）、执行（尚书省）、监察（御史台）。

宋代与唐代大致相同：“自祖宗以来，军国大事，三省议定，面奏获旨，……获可，始下中书造命，门下审读。……始过尚书奉行。有未当者，侍从论思之，台谏劾举之。此所以立政之大体，总权之大纲。”

元朝：忽必烈论朝廷权力体系：“中书朕左手，枢密朕右手，御史台是朕医两手的。”

明朝：朱元璋论国家权力结构：“国家立三大府，中书总政事，都督掌军旅，御史掌纠察，朝廷纪纲尽系于此，而台察之任尤清要”。明朝裁撤中书省后，形成六部、都督、都察院的权力体系。

清承明制，其权力体系与明朝基本相同。

上述材料说明，在中国古代帝国时期各朝的权力体系中，君权是最高的顶层权力，以下主要由决策、行政、军事、监察所构成，在元明清，则行政、军事、监察三足鼎立。所以监察权是秦至清国家权力体系中第一层次的重要部分。

再看司法权的定位。与监察权明显不同，以职掌审判为核心的司法权不属于帝国时期各朝权力体系的第一层次，没有哪一个朝代将司法权与决策、行政、军事相并列的。事实上，很多朝代将职掌审判的机构（主要是刑部和大理寺）作为行政系统的一部分，刑部本身就是六部之一，大理寺则比刑部的地位更低。在地方，行政机构以外几乎没有专门的诉讼审判机构。这种制度安排的背后，是中国古代始终将司法纳入行政职能的传统理念。《尚书·洪范》早就提出：王朝有八政：“一曰食、二曰货、三曰祀、四曰司空、五曰司徒、六日司寇、七曰宾、八曰师。”孔颖达疏：“八政者，人主施教于民有八事也。”就是说，诉讼审判与钱谷、文化、教育、祭祀、宗教、工程、军事等具有相同性质，属于同一层面之“事”，都是“理”的范畴，“政”的内容。所以，严格地说，中国古代不存在独立于行政的司法权，当然也就不可能与监察权一样，成为国家权力体系中第一层次的重要部分。

监察高于司法，还比较清楚和形象地反映在中国古人对监察机关和监察官员的称谓中。在中国古代法制系统中，“宪”是一个常被使用的概念。虽然，古代之“宪”不是现代意义上的最高之法，但它也不仅指称法，而且还往往是指那些持久存在的、毋庸置疑的制度和规则（如故事等）。自秦汉至明清，监察机关常常被称为“宪台”“宪司”，监察官员常常被称为“宪官”。如《册府元龟·宪官部》对监察机关和监察官员的职能定义是：

夫宪官之职，大则佐三公统理之业，以宣导风化;小则正百官纪纲之事，以纠察是非。故汉魏以还，事任尤重。

史载，“贞观之治”的一个重要原因是“重法”而且尤重宪职：“贞观初，以法理天下，尤重宪官，故御史复为雄要。”贞观三年，殿中侍御史李乾佑奏请：“刑罚不中，则人无所措手足。臣忝宪司，不敢奉制。”明确以不玷污“宪司”之由不奉诏敕。唐高宗龙朔二年，将御史台改为宪台，御史大夫名为“大司宪”，御史中丞名为“司宪大夫”。清朝，都察院称为宪台，左都御史称为“总宪”，左副都御史称为“副宪”。上述称谓清楚地表明，在中国古代的政治法律观念中，监察机关是执法机关而且高于一般的执法机关，监察官员是执法官员而且是负有特殊责任的执法官员。人们常以“宪官”表达对监察官员的尊重，而监察官员也常以“宪官”而自勉。

由上可知，监察权高于司法权是中国古代帝国时期国家权力体系构建中的一个重要特点，也是中国古代政治法律制度的一个重要传统。那么，形成这一重要特点和重要传统的原因是什么？如果说，“重监察”和“轻司法”是监察权高于司法权这一现象的矛盾的两个方面，那么，“重监察”应该是矛盾的主要方面。而且，长期以来海内外学术界对中国古代“轻司法”的问题多有讨论和分析。所以，这里仅就中国古代“重监察”的原因作些分析。这个问题很值得我们思考，因为它直接关系到如何客观正确地认识和评价中国古代监察制度。

从秦汉开始，监察权能成为国家权力体系中的重要部分，在元明清时期更是具有与行政、军事相同的定位，其原因固然是多方面的，但最根本的是官僚政治的需要，而官僚政治又是君主专制的需要和伴生物。在君主专制体制下，立法、行政、司法、军事等一切权力悉归君主，但君主不能事事亲力，许多君臣都认识到：“善揽权者，非必万事万物尽出于我，而后谓之揽权也。权之在中者，即其在人主也。如一一而身任之，则聪明必有所遗，威福必有所寄，将以揽权而权愈散。”这样，君主必须命令和委托一批人去从事，这批人就是官僚。虽然，任何国家管理都有“设官分职”，但君主专制下的官僚有其显著特征。王亚南先生对此有很精辟的分析。首先，他们从政是向君主负责，君主的命令就是法律。与此同时，君主也必须通过他们贯彻命令和法律。其次，他们代表君主，是君主的代理人，所以有剥夺人民权利和自由的權力，而这正是官僚政治的本质特征：

“官僚政治一语，通常是应用在政府权力全把握于官僚手中，官僚有权侵夺普通公民自由的那种制度上。”

可见，“官僚政治是专制政治的副产物和补充物”。秦朝首先建立了君主专制，同时也首先形成了官僚政治。

官僚政治的上述特点对国家治理有重要作用。在官僚政治下，官民矛盾是社会的主要矛盾，吏治的好坏直接决定国家的治乱兴衰，“治官”是国家治理的关键环节。对于这一点，早在由封建政治向官僚政治转型的春秋战国时期就被人们所认识和揭橥：“国家之败，由官邪也”;“除奸之要，存乎治官”。

“治官”是如此重要，但在君主专制的集权体制中不存在真正有效的权力制约机制，于是，统治者就只能采用直接的监察制，根本方法是让官吏之间“上下相希，若望参表”，设立专门的监察组织和监察官员，强化对百官的督责：“成务弘风，肃厉内外，实由设官分职，互相纠惩”。所以，监察制度是为了应对官僚政治的要求。秦朝首先建立了官僚政治，同时也最早设立了健全的监察体制。自秦汉至明清，监察权之所以能与决策、行政、军事等权力处于同一层次，其缘由应该就在于此。相比而言，“裁断”的重要性比不上“治吏”，司法权自然也就没有监察权那样重要。

二、监察与审判之关系：既有分职又有混淆

司法的根本职能是裁断，审判是司法的核心;中国古代监察与司法的关系集中体现在监察与审判的关系中。自秦汉至明清，历代统治者都注意到了对两者的协调，也形成了一些合理的制度和规范，但仍复杂模糊，两者既有分职又有混淆。

（一）监察与审判的分职

首先，监察与审判的基本职能有比较清楚的划分和界定。

自秦汉至明清，历代基本都有专门的监察机关和审判机关，前者的基本职能是“纠劾”，后者的基本职能是“审断”。早在汉代，御史中丞“受公卿奏事，举劾按章”。唐代御史大夫“掌以刑法典章，纠正百官之罪恶”。“御史为风霜之任，纠弹不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”。宋朝御史台职掌“纠察官邪，肃正纲纪，大事则廷辩，小事则奏弹”。明太祖曾对监察的职能有过很经典的申明：

“风宪之任，在肃纪纲、清吏治，非专理刑”。

明朝法律更明确地规定：“都御史职专纠劾百司，辨明冤枉，提督各道，为天子耳目风纪之司。凡大臣奸邪，小人构党，作威福乱政者，劾。凡百官猥茸贪冒坏官纪者，劾。凡学术不正，上书陈言，变乱成宪，希进用者，劾。”清朝监察法明确规定：“御史察吏，全以纠弹为主。”可见，监察官的职能是“劾”，而不是“理刑”，不是“审”。

根据这种职能厘定，在正常的政治环境下，中国古代官员（包括监察官员）都认为审判权应该归属大理寺和刑部，乃至觉得大理寺和刑部之员是真正的“法官”。唐代文宗时御史中丞高元裕曾在上奏中提出：

“狱当与众共之。刑部、大理，法官也;决大狱不与知，律令谓何？请归有司”。

“请归有司”清楚地反映了审判权的制度安排。唐制，“若寻常之狱，推讫断于大理”，普通的一般案件，监察机关不应受理，而只能由大理寺审断。宋朝《断狱令》规定，“诸监司有所按劾，限三十日具所按事状及应推治人录奏，仍申尚书刑部”;“诸命官犯罪应本州断罪，而情轻者断讫，申提点刑狱司审察。如情法允当，即具申尚书吏部刑部大理寺”。宋高宗也曾下诏：“如人吏受赂及故违条限，仍许御史台检举送大理寺，依法断遣，所有京朝官、大使臣亦依此。”这表明，监察官有权纠劾，但纠劾以后须由刑部、大理寺审断。

其次，监察与审判是监督与被监督的关系。

从秦汉开始，中央司法机关逐渐形成了三足鼎立的格局，号称“三法司”，至唐朝已臻定制。“三法司”之间的分工和相互关系是比较明确的，《明史·刑法志》有很典型的说明：

“刑部受天下刑名，都察院纠察，大理寺驳正。”

刑部主审，大理寺复核，都察院纠察，所以，监察与审判是监督与被监督的关系。

监察官员在很大程度上成了法官的“法官”，因而很多朝代将他们称为“中执法”“大司宪”等等。

这种监督与被监督的关系，与监察的基本职能为“纠弹”是相吻合的;纠弹审判违法是纠弹百官的重要内容。历朝对此都有明确的规定。唐时，御史可以纠正不当或错误的审判，即使审判机关受有诏旨也仍纠奏。贞观初，鄃令裴仁轨私役门夫，大理寺依太宗之意欲斩之，殿中侍御史李乾佑奏日：“法令者，陛下制之于上，率土尊之于下，与天下共之，非陛下独有也。仁轨轻罪而致极刑，是乖画一之理。”太宗从之，仁轨竞免。唐朝监察御史“分察百僚，巡按郡县”，重要职责是“纠视刑狱”。宋御史台对审判的监督主要包括：判决是否合法、用刑是否合法、刑狱是否有积滞、“狱空”是否假报。宋代各路监司负有纠正州郡错判的职责：“诸路监司有能改正州郡所断不当，总其实数，岁终考校，以为殿最。”元朝监察法对监察机关监督审判作了详细的规定。如，纠正审断不当之案：“刑名词讼，若审听不明，及拟断不当，释其有罪刑及无辜，或官吏受财故有出入，一切违枉者，纠察。”纠察违法拘禁、拷讯之事：“诸衙门有见施行枉被囚禁，及不合拷讯之人，并从初不应受理之事，委监察从实体究。”监督法官回避制度的执行：“诸鞫勘罪囚，皆连职官同问，不得专委本厅及典吏推问，如违抑，监察纠察。”监督审判档案保密制度的执行：“诸承追取合审重刑及应照刷文案，若有透漏者，委监察纠察。”

在长期实践中，中国古代监察对审判的监督形成了一些有效的方式和方法。如“录囚”制。录囚是中国古代发现错案冤案的重要方式，也是监督审判的重要措施，而历代监察官往往就是“录囚”的主要官员。史载，汉代刺史“常以八月巡行所部郡国，录囚徒”。毗制为后世所仿效，“录囚”是历代巡按御史巡察地方的重要内容。又如接受控告，平反冤狱。中国古代官民如对审判不服，可以按法定程序用各种方式提出控告上诉，这既是为了平抑冤案，也能对司法官产生监督作用。按照历代通例，监察官是接受控告的最主要的官员。这为监察监督审判提供了很好的途径。如唐朝规定，侍御史“分直朝堂，与给事中、中书舍人同受表理冤讼，迭知一日，谓之三司受事”。朝廷还不时派出御史巡察，平反冤狱。太宗时，唐临“迁侍御史，奉使岭外，按交州刺史李道炎等叩冤系三千余人”。明朝法律规定：“如理断不公或冤抑不理者，直赴巡按监察御史，各省赴按察司或分巡及巡按监察御史处陈告，即與受理推问。如果得实，将原问官吏依律究治。”清制，都察院是受理京控案件的主要机构。御史所收词状于本任内（6个月）完结，分别以“奏”（案情重大，即时具奏）、“咨”（转请刑部或各案该省重办）、“驳”（程序不合或属民间词讼予以驳回）三种方式加以办理。再如刑罚停决制，这是一些朝代赋予监察官员的一项重要权力，也是监察监督审判的行之有效的特殊措施。明代法律规定，六科给事中“遇决囚，有投牒讼冤者，则判停刑请旨”。

需要指出的是，因为监察与审判是监督与被监督的关系，监察机关就理应不能直接受理一般词讼，不能受理审判机关未决之案，官民也不得越级将初始词讼告至监察机关。有些朝代的法律也确实有这样或相近的规定。元朝监察法规定：“诸官府见未问未决之事，监察御史不得辄凭告人饰词，取人追卷。候判决了毕，果有违错，依例纠弹。”“诉讼人自下而上，若已经合属官司断讫，察司称冤者，须详审词理，视其所断。若实有不应，行移再问，其见问未决并越诉者，不得受理。”这些法条规定得十分明确，监察官只能对有错的已决之案提出纠弹，而不能辄受未问未决之案，百姓也不能将其他官府未问未决之案诉至察司。

（二）监察侵扰审判

虽然，中国古代对监察与审判有基本清楚的职能划分，又明确两者是监督与被监督的关系，但这些制度设计和法律规定在实践中并没有得到真正的贯彻。一方面，许多朝代的制度和法律自身没有很好地保持一致性，时常出现矛盾和误设;另一方面，监察机关常常会凭籍自身的地位和权势介入审判。因此，中国古代监察与审判的关系并没有真正厘清，经常出现混乱的现象，其集中表现是监察侵扰审判。

首先，监察机关是特殊案件的主要审理者。

中国古代历朝实际上都将刑事案件分为两类，即一般之案和特殊之案。在正常情况下，一般之案都由审判机关理断，特殊之案则由专门的机关和官员审断。监察机关和监察官员往往是特殊之案的主要审理者。特殊之案主要有两种，即皇帝交办的诏狱和大案重案（或因案情重大，或因案犯身份特殊等）。自秦至清，御史承办诏狱几乎是一个惯例。史载，“秦置御史，掌讨奸猾，治大狱”。秦始皇曾使御史案问诸生，最后坑杀儒生460余人。汉朝御史中丞常与其他官员共同承讼治狱。唐代御史台是诏狱的主要推断者，“御史台奏，伏以台司推事，多是制狱”;“凡有制敕付台推者，则按其实状以奏”。固宋朝更加明确规定御史台承办最大、最重要的诏狱：“诏狱，本以纠大奸慝，故其事不常见。初，群臣犯法，体大者多下御史台狱;小则开封府、大理寺鞫治。”宋初，宰相赵普包庇胡赞、李可度、刘伟等官行贿纳贿，“太祖怒，下御史府按问，悉抵罪”。仁宗时，王文吉告发陈尧佐谋反，仁宗令御史中丞范讽亲自审理，然得王文吉诬告之状。

对于大案重案，从秦汉开始，历朝都由多个机构、多名官员共同审理，逐渐形成了“会推”“会审”制度，而监察机关、监察官员都是“会推”“会审”的主要参与者。唐制：“侍御史掌纠举百僚，推鞫狱讼。其职有六：一曰奏弹，二曰三司，三曰西推，四曰东推，五曰赃赎，六曰理匦。”其中，“三司”及“三司推”，是指由刑部、大理寺和御史台长官共同审理“其事有大者”之重案要案。“西推”和“东推”则是分别纠举地方和京城的百官违法之案。明制，“大狱重囚会鞫于外朝，都御史偕刑部、大理谳平之”，谓之大三法司会审。若有特别重大之案，则由三法司与吏、户、礼、兵、工各部尚书及通政使共同审理，谓之“圆审”。如，嘉靖时李福达坐“谋反”之罪，先由三法司会审，尔后又经九卿圆审。明代之三法司会审和九卿圆审制度为清代所继承并进一步发展。清制，凡死罪之案，在京的由三法司会审，在外省的由三法司会同复核。

其次，监察机关参与一般案件的审理。

根据监察与审判的职能划分和两者是监督与被监督的关系，一般案件理应由审判机关审理，许多朝代也有这方面的规定（如前述唐朝）。但事实并非如此。监察机关不仅是特殊案件的主要审理者，而且还以各种方式介入一般案件的审理。汉朝侍御史“治廷尉奏事，罪当轻重”固，御史可以对廷尉的判决更改轻重，复核成了再审。刺史利用权势肆意干涉审判更是司空见惯。鲍宣为豫州牧时“所察过诏条”“举措烦苛，代二千石置吏听讼”，@鲍宣自己成了“听讼”的审判官。唐制，尚书省七品以上官员会议，皆应先牒报御史台，届时一人往监。所以，御史台官员有权参加刑部官员会议，对审判的监督由“事后”变成了“事前”。唐初，御史台按例不受诉讼，但从贞观末年始，御史台也直接受理案件。永徽中，御史大夫崔义元规定由御史轮流值班，受理词讼。唐时，常有官员（包括监察官员）上奏要求尊重审判机关的权能，寻常之狱应“请归有司”，交由大理寺审理（见上述），说明唐朝监察参与审判的现象已十分严重。宋代，法律更进一步赋予御史台直接参与审判的权力。仁宗宝元元年诏：“御史台、刑部和大理寺详定（刑名）以闻。”地方不能决之疑难案，先“付之大理，大理不能决而付之刑部，刑部不能决而后付之御史台”。御史台拥有最后的裁断权，俨然成了刑部和大理寺之上的审级机关。地方监司不仅监督审判，而且直接参与审判。南宋高宗曾诏：“诸路监司决狱。”宁宗也曾诏“诸路监司决系囚”。地方监司有权“改正州郡所断不当”，可见监司拥有重判的权力。元朝监察对审判的侵扰也很突出。司狱司是刑部所属的重要审判部门，元朝竟然将其直隶御史台，把审判机构纳入到监察机构之中。法律还明文允许御史台可以自行处断部分职官犯罪。若五品以上官有犯，奏闻以裁;五品以下官有犯，从行御史台处断。

相较于前代，明清的审判制度是较为健全的，但正是在“健全”的制度中赋予了监察机关明确和广泛的审判权。明初，明确刑部掌审判，大理寺主复核，都察院职监察，但建文帝二年又诏日：“顷以治狱烦兴，易御史台，号都察院，与刑部分理庶狱。”建文帝以“治狱烦兴”为由，让都察院与刑部“分理庶狱”，虽然各有侧重，但将两者都作为审刑机关，显然与三法司原有分工不相符合。实际上，即使在一般的情况下，明朝都察院也是经常充当“审判”的角色。根据《明会典》的规定，明朝中央所审刑案的一般程序是：刑部对案件先予定罪和作出量刑意见，将案犯连同案件送至都察院。都察院将刑部所拟罪名、原发事由、问拟招罪、照行事理等具写奏本，签押完备，审无异词，将案犯连同案卷送大理寺复核。大理寺复核后复回刑部。刑部听都察院和大理寺之词，拟定人奏。然后录所下旨，送给事中复核无异，再复奏行之。可见，都察院對刑部审判的“监督”，是在刑部未决之前就已介人参与，所以，刑部、都察院、大理寺事实上是刑案的共同审理者。在地方，提刑按察司掌一省之刑名按劾，有权裁处徒以下之案和六品以下官吏的违法之事。监察御史巡按地方，可更正处断不公之案，并处罚原审官。清朝基本承用明朝的监察体制和审判制度，并进一步强化监察直接参与审判，如五城察院负责审理京师词讼，杖罪以下自行完结，徒罪以上移送刑部。

应该指出，中国古代监察机关往往依恃权势向审判机关争夺审判权，其最显著的恶例是监察机关自设监狱。唐贞观二十二年，御史大夫李乾佑首开坏制：

“故事，台中无狱，须留问，寄系于大理寺。至贞观二十二年二月，李乾佑为大夫，别置台狱，由是大夫而下，已各自禁人。至开元十四年，崔隐甫为大夫，引故事奏掘去之。”

可见，按照“故事”成例，御史台不设监狱，但李乾佑以案犯寄于大理寺不便提审为由，在御史台别设监狱，“有所鞫讯，便辄系之”，然后自大夫以下各自禁人，“牢扉常满”。由于监狱关押的多为未决之案犯，御史台自设监狱是为了方便自己审理案件，这显然是对大理寺审判权的公然侵夺。所以李隐甫能“引故事奏掘去之”。这一恶例虽然在玄宗时被废除，但其恶劣影响是深远的。元代，在大都地区、各行省、路府州等都设有隶属于监察机关的监狱，主要关押未决人犯，这是元代监狱的一大特色。这种制度显然也是为了监察机关的审判需要，说明元代监察机关已有公认的审判权。

三、评价与启示

以上所述，从制度设计和实践相结合的角度，比较全面地考察和分析了中国古代监察和司法的关系。那么，对于两者的这些关系应该如何评价？其中对当代监察体制改革有什么启示呢？

在中国古代监察与司法关系的调整中，其合理和成功之处主要有三：

第一，肯定监察的性质属于司法。中国古代监察的职能是相当广泛的：既有罚，又有赏;既有惩处，又有教化;既有监督活动，又有行政活动;既察官，又察民，等等。这是中国古代监察职能定位不合理的重要表现。但是历代监察的根本职能是明确的、肯定的，那就是纠弹官员的违法犯罪。这种职能毫无疑问是属于司法，而且是司法中极其重要的内容。所以，中国古代明确监察的性质属于司法，将监察机关视为“法司”，称监察官员为“法官”，是与监察的根本职能相符合的，可谓名实一致。如果否认监察的性质是司法，将监察机关排斥于司法机关之外，那就名实不符，使监察机关处于矛盾的尴尬窘境：它履行的是司法职能，却又不属于司法系统。这样，既是对监察的误设，又必定会造成司法的混乱。

第二，监察与审判有基本的职能划分。中国古代不少朝代都规定，监察机关与审判机关虽然都属于“法司”，但两者有明确的分工。监察机关的基本职能是“纠劾”，审判机关的基本职能是“断刑”。监察机关有权纠弹官员的各种违法犯罪，但须交由审判机关依法断刑;监察机关也不应参与各种审判事务。这种划分是清楚的。如果按照这样划分，监察机关与审判机关都有各自的正确定位，两者的关系也被规定得十分明晰。监察与审判的关系是监察与司法关系的核心，从而上述基本职能的划分为调整监察与司法的关系奠定了基础。

第三，明确监察是对审判的监督。从秦汉至明清，历代都规定监察与审判是监督与被监督的关系，这是中国古代调整监察与审判关系的一项重要的制度安排。这种制度安排是合适的，因为它符合监察的本质属性。监察之本质就是监督，应用到诉讼领域，就集中表现为对审判的监督。

以上三点对于监察与司法关系的调整有很重要的意义和作用，充分反映了中国古人的治国智慧和经验。如果坚持监察的性质属于司法的制度设计和安排，监察在国家权力体系中就有了正确的定位和归属，也从根本上厘定了监察与司法的关系。如果坚持监察与审判的职能划分和监察是监督审判的制度设计和安排，监察与审判的关系就得到了正确的调整。

在中国古代监察与司法关系的调整中，也存在着诸多问题乃至失败的教训。

首先，监察权的极高定位不具有内在合理性。从秦汉至明清，监察与决策、行政、军事一样，在国家权力体系中同处君权之下的第一层次，元世祖和明太祖更是将其视作国家的“三大府”之一。监察权有如此高的定位，完全是为了适应君主专制产生的官僚政治体制下“治官”的需要。官僚政治中的“吏治”对于国家治乱具有非同寻常的作用，但君主专制体制中天然地不存在有效的权力监督制衡机制，君主只能创设单独的监察权，并设立专门的机构行使这种权力，以实施对所有官吏的监控。所以，监察权的创设并赋予极高的地位，是帝制社会的一种无奈选择。

这里，有一个问题特别需要讨论。长期以来，海内外学术界流行一种观点：中国古代十分重视监察，赋予监察权很高的地位，这是一项成功的治国经验。这种认识看似有理，其实非常肤浅。这种观点的逻辑是，因为十分重视监察，所以是正面的经验。显然，这种逻辑没有内在的因果性、证明性。重视和强化监察并不一定是成功经验。上述观点完全忽视了中国古代帝国时期强化监察权的体制性原因，而仅仅作了孤立的、直观的、抽象的观察和描述。况且，从历史唯物主义的角度看，帝国时期的君主专制和官僚政治是一种历史的安排，具有一定的历史合理性。同样，与此相应的监察体制也具有一定的历史合理性。但是，这种历史合理性在今天显然已不再存在。如果按照上述逻辑，一概认为创设专门的监察权并赋予其极高的地位是普遍正确的治国经验，那就完全忽视了古今社会应有的差异。

其次，监察权高于司法权不是理性的制度安排。从秦汉至明清，虽然历代都基本肯定监察的性质属于司法，但又都强调监察权高于司法权。在国家权力体系中，监察权处于第一层次，而司法权根本不在，甚至常常处于行政系统的一部分。监察既是司法，又不同于司法而高于司法，这种“矛盾”的关系当然是反映了帝国时期对监察和司法的认识的模糊性和局限性，但更重要的是体现了中国古代重监察轻司法的理念和传统。应该注意，这一理念和传统根本上是帝国王朝政治统治的需要，是“政治高于一切”“政治压倒一切”的要求，而不是真正理性的制度设计和安排。其一，如上所述，在君主专制和官僚政治下，“治官”最重要、最关键，甚至“明主治吏不治民”。司法是官民兼治，监察是专职于“治官”，当然监察重于司法。其二，虽然帝国的各种权力从根本上说都为君主所有，但监察被明确定为君主的“耳目”，御史巡察是“代天子巡狩”，监察是君主直接操控的工具，当然监察高于司法。

在司法权之外另设一个监察权，并且规定监察权高于司法权，這是中国古代帝制时期国家权力配置的一个重要特点。对于这一特点，我们今天应当予以深刻的反思。孙中山先生将西方的“三权”学说和中国重视监察权和考试权的传统相结合，创立了著名的“五权宪法”学说。孙中山先生为此十分自豪，认为“五权宪法”学说集古今中外政治法律制度之精华，是人类有史以来最完美最优良的政治体制。而且，孙中山先生将司法权与监察权并重，两者同属于“五权”，实际上已对中国传统权力体制作了很大的改造。但即使如此，“五权宪法”的理论和制度在民国和现在的台湾的实践效果并不理想，其中突出的问题之一是“监察权”日益式微。这是一个富有启发意义的事实。

再次，监察严重侵夺审判。帝国时期的许多朝代，监察机关不仅“纠”而且“审”，监察者成为理刑者;不仅监督审判，而且直接参与审判，监督者自身成为审判者;不仅审理特殊案件，而且参与一般案件审理，监察者全面插手审判事务。所以，监察混淆审判、侵夺审判的现象是十分严重的，这是中国古代监察制度的一个突出问题。由于审判是司法的核心，监察严重侵夺审判就成了中国古代监察与司法关系多有混乱不清的重要表现。这一问题对中国古代司法制度造成了很大的危害，其集中体现是“审出多门”，即审判主体多元而且多变。中国古代监察严重侵夺审判不是一种偶然的现象，而是具有体制性的原因。从秦汉至明清，历代都实行“权力一体化”的体制，国家所有权力都归属于同一个组织主体，权力具有显著的“整体l生”特征。在“整体性”之下，权力内部必然表现出极大的模糊性，权力与权力之间、职能与职能之间常常交叉混融。当朝廷赋予监察极高的权力后，它就必然会侵夺审判（事实上也侵夺行政）。

历史告诉我们，在司法权之外设立一个由专门机构行使的独立的监察权，其必然与司法权产生错综复杂的关系，即使明加区分和调整协处，也难免产生种种龃龉，监察混淆司法、侵夺审判是很容易产生的现象。至于将监察权置于司法权之上的制度设计和安排，更应该对其作系统地体制性分析并审慎对待。