强化现代工程管理 打造品质工程平台

张凤霞

中国道路交通的发展是人类筑路史上的奇迹。自1988年沪嘉高速通车以来整整30年，中国建成了世界上最大的高速公路网络，也建造了世界上最多、最复杂的隧道和桥梁工程，让所有不可能的天堑变成了通途。以江苏高速公路建设为例，截至2017年底，全省已建成高速公路4688公里、过江通道14座，优良率达100%，形成了国内领先的现代化公路网络和服务体系。

发达便捷的高速公路支撑着江苏强大而持久的经济社会活力。当苏通大桥、泰州大桥、宁杭高速等一大批交通重点工程荣获国际、国内大奖，世人惊叹这些腾飞的巨龙越来越赏心悦目、越来越亲和环境的时候，却无从知晓它们背后是跨领域、跨行业、多学科集成的管理与技术的系统性进步。这其中，高速公路档案工作多年来积极发挥服务、保障、促进功能，实现了档案管理与工程建设的同步发展，为项目建设质量、安全管理和营运养护提供了基础性支撑。

党的十九大明确提出建设交通强国的宏伟目标，高速公路建设开启了从快增长向高质量跨越、从“合格率”向“满意度”提升的新征程，必将对新一轮高速公路建设项目档案和营运养护档案的管理产生重大影响。理解新形势下高速公路档案管理的法定职责和目标任务，探索新平台下档案管理理念、管理机制、管理方法的创新转型，是新时期全面提升高速公路档案管理品质的重要课题。

一、高速公路档案工作的历史路径与现状分析

高速公路档案是其全生命周期过程中形成的具有保存价值的各类文件材料的集合体，是高速公路项目建设养护、营运管理、维权审计等工作的基石与保障。现阶段因管理体制不同而形成相对独立的两部分内容，即高速公路建设项目档案管理和高速公路营运养护档案管理。

1.项目档案管理实现与工程建设同步实施

高速公路被誉为通向现代化的桥梁，中国高速公路建设虽然起步晚了半个世纪，但30年辉煌历程迈出了一个个令人赞叹的脚印。作为国家重大交通基础设施，高速公路建设项目档案管理既有重点建设工程档案管理的一般特点，又与高速公路发展独特的历史路径密切相联。集中体现在以下三个方面：

一是国家政策法规的强制约束与相关部门合力监管。鉴于重点建设项目在国计民生中所居之重要战略地位，国家对重点项目档案始终有明确的管理要求和监督措施。早在第一个五年计划期间，全国900多个大中型建设工程都设立了“中央资料室”，集中保管基本建设、仪器设备和产品档案。改革开放后，国家计委、国家档案局于1985年和1992年两次召开“全国重点建设项目档案资料座谈会”，相继出台了《国家重点建设项目档案管理登记办法》等3个文件；随着国家法制建设的进一步完善，在交通工程建设领域和档案专业管理领域制定了一系列法规规章和强制性标准，现行的高速公路项目档案管理依据《交通档案管理办法》《公路工程竣交工验收办法实施细则》《公路水运工程质量监督管理规定》组织实施，形成了交通运输管理部门主导、档案专业管理部门协同的行业管理模式。

二是规范化标准化建设起步早、起点高。高速公路作为现代文明的产物，初次遭遇小农经济思想，曾引发了激烈的观念碰撞。经历15年漫长争议，开工建设的第一条高速公路，不仅是一个工程项目的最终实施，而且是冲破传统观念的象征，从此开启了超常规跨越发展的高速時代。1993年通车的京津塘高速，是第一条国家正式批准，第一条世界银行贷款、国际公开招标的高速公路，第一次按照国际惯例“菲迪克”条款建设管理，为高速公路项目树立了现代项目管理体制的典范，也为项目档案管理搭建了符合管理技术标准和质量要求的框架和途径。20世纪90年代，江苏高速公路与桥梁建设项目，“建精品工程，创精品档案”“一流的工程管理、一流的工程质量、一流的档案资料”的诉求已成共识。可以说，高速公路项目档案工作一开始就站在对标专业化与规范化的高起点上。

三是管理体制机制在实践中不断探索创新。亚洲金融危机之后推行的积极财政政策，成就了交通基础设施建设的“中国速度”。江苏高速公路在“十五”“十一五”“十二五”持续快速推进中，多年工程建设质量安全管理经验的结晶，现代工程管理理念的继承与丰富，形成了较为完整、卓有成效的工程项目档案管理体系。第一，坚持“创一流档案”目标，项目档案纳入工程管理体系，实现了工程档案管理的规范运作和有效控制。第二，项目档案编制质量进一步提高。对项目档案全程控制的核心落实于准确把握业务流与信息流的档案业务规范和技术标准，形成了国内首家高速公路项目档案管理地方标准。第三，优化配置有限的人力资源。培养了一批业务精、能力强、素质高的业务骨干，转战于各个建设现场，带动了工程建设项目档案管理整体水平的提高。第四，强化档案资源建设，项目档案为工程质量监督、检查管理和跟踪审计提供了可靠的依据，也成为后续工程建设与科技创新的有力支撑。 2012年，沪苏浙高速公路获国家档案局“全国建设项目档案管理示范工程”；2014年，宁淮高速公路获交通运输部首批“交通建设项目档案管理示范工程”。

2.营运养护档案显现综合管理价值

随着高速公路投入营运规模的不断扩大，对营运养护档案的有效管理和综合运用，成为提高高速公路管理水平不可或缺的重要一环。近年来，高速公路与桥梁管理公司已普遍加强营运和养护档案的综合管理，提高规范化、标准化、信息化管理水平。

一是强化顶层设计。近年来，江苏交通控股集团及旗下38家路桥公司联合江苏省档案局、南京大学课题组共同组织实施《高速公路营运养护文件归档与档案移交技术规范》研究。针对营运养护档案管理对象较为分散、独立，缺乏一个综合的规范体系来汇总和概括营运养护过程中不同部门、单位所形成的文件材料，通过档案的形成过程分析、文件质量管控要求及分类方案研究、用表规范及表格填写真实性控制研究等，对营运养护过程中文件的归档与档案的移交提供一个严谨、规范、科学、统一的执行标准。

二是加快档案信息化建设，成为信息集成系统运用的典范。扬子大桥公司作为1992年江苏交通基础设施项目第一批股份制试点企业，档案已成为公司各项活动特别是桥梁养护的重要保障，运营年限的增加更加突显了档案的利用价值，档案的利用范围、深度、对象在不断延伸扩大。为此，公司将数字档案室建设纳入信息化建设整体规划，明确档案系统在公司信息化系统中的定位与职能，建成运用现代信息技术固化档案工作业务流程，对工程项目、重大活动、调度系统、桥梁管理系统、数据中心重要经营管理数据资源进行整合，并通过网络提供档案信息共享服务的集成管理系统平台。2018年，公司被批准为国家档案局企业数字档案室试点单位。

三是发挥资源保障作用，推进营运养护工程管理创新。泰州大桥公司运用路桥养护档案与项目档案数据，完成《泰州大桥养护规划研究》，获得2015年度中国公路学会科技进步奖二等奖。项目着眼于涵盖多塔连跨悬索桥等特殊复杂结构的养护需求，形成了包含桥梁、路面、机电、文档、人员、制度等在内的全面养护体系规划；基于特大型桥梁工程养维数据，编制了养护历程表，为泰州大桥预防性养护需求的开展提供了科学的定性化和定量化的参考依据；提出了悬索体系桥梁未来数字综合信息化平台建设目标，为实现多源数据的集成与共享奠定了基础。

3.存在的问题与不足

一是档案法规规章落实不到位，全过程监管执行不力，验收前突击整理，影响了项目内业务资料的形成质量和档案管理水平。

二是个别参建单位对项目档案管理工作重视程度不够，过多依赖外包服务，档案编制质量水平有待提高。

三是相关从业人员配备不足，专业素质与经验欠缺，项目档案编制进度及质量控制难度加大。

四是营运和养护档案提升空间大，但缺乏相应的业务标准和指导意见。

所有这些不外乎观念意识、制度执行与从业者素质高低几方面，如何提供科学的系统性的制度与机制保障，如何强化项目档案管理内在的驱动力，是完善高速公路档案管理的根本着眼点。

二、新发展阶段高速公路档案管理的机遇与挑战

当前交通运输已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，江苏省交通运输厅提出了建设“交通强省”的目标，2020年要基本建成安全畅通、集约高效、便捷公平、智慧绿色的现代综合交通运输体系，其中综合交通基础设施总体达到世界先进水平。新的发展阶段，高速公路档案管理面临新形势、新需求、新动力、新挑战。

1.高速公路建设迎来新一轮黄金机遇期

“十三五”是交通运输基础设施发展、服务水平提高和转型发展的黄金时期，高速公路建设迎来新一輪的发展机遇，下一步将优化完善高速公路网络，加快过江通道建设，推进省际互联互通和瓶颈路段扩容，为交通强省建设提供有力支撑。2018年，江苏省交通工程建设局计划完成投资140亿元，建设管理项目达32个，承担了全省新增高速公路、改扩建高速公路以及多座跨江大桥建设任务，规模之大、项目之多，创交建局历史新高。工程预计产生10万余卷项目档案，管理任务重、要求高、压力大，但一批重点骨干项目和集约化、一体化管理模式为提升项目档案管理水平创造了良好的外部条件。

2.创建品质工程将促进档案管理机制转型

聚焦高质量发展，创建品质工程成为必然的选择。2016年交通运输部出台《关于打造公路水运品质工程的指导意见》，2017年印发《公路水运品质工程评价标准（试行）》。“品质工程”理念，体现建设与运营维护相协调、工程与自然人文相和谐、工程实体质量与服务质量相均衡，是新时期高速公路发展的根本方向。2017年，江苏交通品质工程创建工作已经启动，确定了创建提升工程品质的6大行动和27项重点工作任务，积极开展江苏省高速公路建设管理标准体系研究，不断打造交通品质工程的江苏新样板。在新的技术与管理平台上，项目档案管理的制度约束和标准规范运行将得到进一步强化和落实，真正实现项目文件材料的全流程控制和全过程管理。而项目档案管理在意识、理念、内涵和专业储备上何以应对则是一个切实的挑战。

3.新的发展方式进一步彰显项目档案的重要性

随着新的发展方式、发展理念的全面推进，政策环境等因素的制约增强，资源节约、生态环保、民生保障等社会责任越来越重，政府和社会对安全工作的要求越来越高。这些在客观上都将成为加强项目档案管理，维护项目档案完整性、准确性与安全性的硬性约束。另一方面，项目档案的监管范围和复杂性将进一步加大，要求更高。随着集中建设管理的项目比重降低，重心下移的项目法人管理很可能导致监管职能与职责不明确、管理能力和经验欠缺的现象，项目档案的安全风险加大。谋划与推进新形势下高速公路工程项目档案管理已成当务之急。

4.高速公路档案管理呈现新的发展趋势

打造品质工程、走高质量发展之路的核心是践行现代工程管理理念。从行业管理的角度看，今后一段时期，高速公路建设管理工作将以《交通运输企业安全生产标准化建设评价管理办法》《公路水运品质工程评价标准（试行）》等为重要抓手，推进“发展理念人本化、项目管理专业化、工程施工标准化、管理手段信息化、日常管理精细化”五位一体的管理体系。同时，随着《建设项目电子文件归档和电子档案管理暂行办法》《建设项目档案监督指导工作指南》《归档文件整理规则》《纸质档案数字化规范》《录音录像档案数字化规范》等一系列新的档案行政规章和行业标准的颁布，高速公路档案的管理正在走向全流程、精细化、规范化、标准化与信息化的轨道，并逐步与“品质工程”新理念下加快推进现代工程管理的要求接轨。考虑到“品质工程”坚持示范带动、统筹实施的发展路径，新的政策环境下，高速公路档案管理呈现出新的发展趋势：档案管理的意识进一步增强，档案管理职能充分拓展，管理规范、标准进一步精细化、程序化，营运养护档案的管理成为新的热点，档案信息化管理需求更加迫切，建立与现代工程管理相匹配的高速公路全生命周期档案工作体系和信息协同机制成为新的目标方向。

三、新时代背景下高速公路档案管理的思路与对策

新时代建设交通强国的目标，从全局和战略高度指明了高速公路工程建设管理水平提升的发展方向。打造品质工程，既是推动高速公路工程质量安全水平的跃升，更是一次理念观念的转变，而工程档案是工程建设管理一切行为得以有效开展的基本手段和合法依据，其基础支撑作用在信息技术条件下得到更加充分的体现。新时代的高速公路档案工作必须立足新起点，以更加开阔的眼光和更加敏锐的意识，紧跟新一轮现代化交通基础设施建设的目标要求，顺应现代工程管理的发展趋势，在理念创新、管理创新和体制机制创新上多下功夫。具体言之，需要强化两个意识，确立三个理念，着力四个提升。

1.强化两个意识

一是强化责任意识，依法依规落实档案责任主体。明确项目法人负责制，明确项目档案工作纳入合同管理，实行“谁经办、谁归档”的原则，明确监理、施工单位做好工程原始资料的收集、整理工作的相关责任。在推行现代工程管理中，项目法人要承担起工程管理第一责任人的职责，切实履行建设管理职责，同时在制度、流程和运行机制上落实各项责任具体要求，树立合同的权威性和严肃性。

二是强化问题意识。以问题为导向，认真分析梳理项目档案工作存在的不足和隐忧，厘清哪些是外部环境变化带来的制约因素，哪些是管理不力、没有形成有效的落实机制，哪些是专业管理能力和人员素质不到位。反复发生的问题可从规律上找原因，普遍发生的问题则在体制机制上找根源，积极探索档案管理制度、管理方法和管理手段创新。

2.确立三个理念

现代工程管理已不仅是传统的以投资、进度、质量控制为主要内容的“铁三角”式管理，而是将原有的以技术管理活动为主要内容转变为经济与社会的综合管理，管理对象延伸到高速公路全生命周期，质量控制全面向ISO9000和ISO14000系列发展，项目档案也要顺应新趋势，建立项目档案管理理念新思维。

一是价值理念。对项目档案及项目档案工作的理解，长期以来被看作工程琐碎的末端，档案的价值往往指向历史的、静态的、潜在的。事实上，档案的价值是现代性最根本的体现，任何个人或组织，其主体性的界定——身份、资质、资产、权益等等均依赖于档案，其社会交往的媒介是档案，社会契约的存在是档案，档案构成了现代社会的管理工具。显而易见，对于高速公路而言，项目档案体现多重价值。法定证据价值：现代工程管理理念下的工程质量，是一系列精确的评价体系，指符合国家法律、法规、技术规范标准、设计文件及合同规定的特性综合。核心资产价值：涉及其生命周期的项目成立注册、投资者关系、资产管理等证明，科学技术创新、自主知识产权及“品质工程”认证等。知识资源价值：知识保障和文化软实力的重要资源，信息协同与共享必不可少的要素。

二是法规遵从理念。“法规遵从”要求组织每一个流程都经得起法律检验和追溯，并且能提供最佳證据——档案。项目档案管理确立法规遵从理念，意味着从源头上确认了项目本身及过程的合法性。履行法规遵从，项目档案具有双重功能：一是保存证据，依法管理项目档案，保证其真实完整；二是展示合法性，证明项目行为、过程合法。法规遵从理念缘起美国“萨班斯法案”（上市公司责任法案），2008年财政部、证监会、审计署、银监会、保监会印发《企业内部控制基本规范》，被称为中国的“萨班斯法案”，由此法规遵从理念列入国家标准《企业档案工作规范》。

标准一致性是法规遵从理念的延伸，是工程建设参与国际竞争的利器。《关于打造公路水运品质工程的指导意见》提出：鼓励应用质量健康安全环境四位一体管理体系（QHSE管理体系），推进管理标准化。这是现代工程管理发展的必然趋势，从工程档案的角度看，是项目档案纳入全流程管理的国际技术标准依据，QEHS管理标准对档案管理的要求同时也是标准实施的凭证，与工程生命周期相关联。

三是管理融合理念。传统的项目档案管理即便建立了全过程管理机制，档案管理控制也常常成为应景的橡皮图章。在工程项目档案管理中话语权不足，除了对施工技术资料内容缺乏判断力的个人因素外，也表明对项目档案工作的定位、职能、目标认识上的模糊。项目档案管理既是业务性工作，也是综合管理性工作，既有服务性内容，也有控制流程节点的管理行为。尤其是工程质量控制，档案管理占有关键的一席之地。推行现代工程管理，管理的精细化、流程化、规范化、标准化、信息化意味着档案业务活动与综合管理行为深度融合，项目档案成为管理流程控制和管理目标实现的基本要素。

3.着力四个提升

一是着力提升项目档案管理人员的专业素养和管理能力。任何管理行为人都居于核心位置。发展理念人本化就是要将调动人的积极性、突出人的创造性作为项目档案管理的核心理念，要强化全员档案意识，全员参与的优劣决定了管理体系的成效。项目管理专业化意味着项目法人及其团队作为工程项目的组织者、协调者和集成者，对项目档案的认识和理解，决定着项目档案的管理水平。对项目法人应加大宣传力度，提升其档案责任意识和价值理念；对施工、监理技术负责人及档案管理人员应强化档案业务培训，同时加大管理力度，如在招标文件中设立专项条款，专职档案人员须通过相应培训取得上岗资格，并保持项目建设期间档案工作状态的稳定，制约施工单位人员调动频繁的现象。

二是着力提升项目档案管理规范标准的科学性与执行力。项目档案的管理路径首先是对项目文件材料的价值判定，进而形成基于价值判定之上的项目档案管理标准，一个科学、适用、精准的管理标准是项目档案管理的核心。在高速公路建设管理新的发展阶段，要及时跟进行业管理新规定新要求，完善落实到工程项目档案形成与编制的全过程。2018年，已经批准执行6年的《江苏省高速公路建设项目档案管理标准（修订稿）》，再次申报国家档案局行业管理标准修订。要兼顾基础管理与发展导向，适当拓展项目档案的管理视野和管理职能，着眼于参与国际工程建设和“品质工程”创建，对标国际管理标准有关项目档案管理要求的相关条文。

三是着力提升项目档案信息化管理水平。信息网络技术的推广运用是现代工程管理发展的核心动力，已经不可避免地波及项目档案管理。大数据时代，提升项目档案信息化管理水平必须着眼于项目档案信息资源的整合和信息协同共享，通过档案信息化优化管理流程，提高管理效率。项目档案信息管理系统的建设目标，是集成质量安全、计划进度、合同管理、远程监控等重要经营管理数据资源，实现管理智能化，提供网络信息共享服务的信息系统平台，并逐步向前期工作、征地拆迁、纪检监察等方面拓展功能，为建设区域高速公路建设管理信息平台奠定基础。

对于BIM技术（建筑信息模型技术）越来越多运用到高速公路设计与施工也应予以关注，苏锡常南部高速公路是我省BIM技术应用示范项目及“品质工程”示范创建项目，省交建局已明确要求，BIM模型数据要无缝无损移交运营单位。

四是着力提升营运养护档案规范化管理水平。现代化的高速公路网络和服务体系是江苏交通基础设施发展的突出亮点。但是，相对于项目档案较为完备的管理体系，营运养护档案管理目前仍是显见的短板，大部分高速公路营运养护管理部门对营运养护档案管理的要求和业务规范疏于了解，档案管理专业水平参差不齐，缺乏有效的监管。“十三五”江苏高速公路营运管理提出了切实加强养护、营运行业管理和服务，加快实施科技创新与智慧绿色发展，不断强化基础能力建设等五项任务，营运养护档案亟待全面提升管理水平，打通营运养护档案与工程项目档案的管理壁垒，建立跟踪联系。