高校后勤制度反腐长效机制的构建

吴慧鋆

摘 要：高校后勤的廉政风险点主要存在于大宗物资采购、工程项目管理、后勤服务合作企业选择、门面房招租等经济活动领域和后勤干部选拔任用、财务管理、资产管理等专项管理过程中。腐败形式主要有权力寻租、打“擦边球”、集体“公贿”等。体制机制改革的不彻底、制度设计缺乏科学性、执行不力、监督软弱、惩处不到位等因素是高校后勤领域制度反腐建设的主要制约瓶颈。必须進一步深化体制机制改革，通过强化制度设计，建立健全科学完备的制度体系；加强执行力度，完善责任追究机制；多管齐下，强化权力监督机制建设等措施构建高校后勤制度反腐的长效机制，保障后勤系统的规范、健康、廉洁运行。

关键词：高校后勤；制度反腐；长效机制

中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）06-0071-07

2014年10月，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会讲话中首次提出“全面推进从严治党”，发起了新时期加强党的建设的总号角。同年12月，习近平总书记在江苏调研时将“全面推进从严治党”列为“四个全面”战略布局的重要组成部分，“全面从严治党”被提升到一个全新的战略高度。全面从严治党“核心是加强党的领导，基础在全面，关键在严，要害在治”[1]。党的十九大站在新的历史起点上，将“全面从严治党”作为新时代党的建设总要求之一，从八个方面对“全面从严治党”作了部署，其中，“夺取反腐败斗争压倒性胜利”成为全面从严治党的重要内容。

高校后勤领域的反腐建设工程是高校全面从严治党建设的重要组成部分。随着高等教育办学模式、招生规模的变化，高校后勤领域以社会化改革为总方向，体制机制发生重大变革，而相应的规章制度、监督体系却没能及时跟上，致使腐败案件频发。高校后勤领域腐败案件的发生，不排除腐败人员的主观原因，但客观上与高校后勤反腐制度体系性不强、制度权威缺乏、制度保障软弱有密切关系。因此，以制度反腐为核心，构建制度反腐的长效机制，成为高校后勤反腐抓源头治本的关键。

一、高校后勤腐败发生的主要风险点与腐败形式

高校后勤是为高校的教学科研和师生生活提供保障及服务的活动、机构和人员的总称[2]，掌握着较大的人、财、物的支配权。其廉政风险点主要存在于经济活动领域与专项管理过程中，腐败形式主要有权力寻租、打“擦边球”、集体“公贿”等。

（一）高校后勤领域主要廉政风险点

高效后勤部门涉及到的经济活动主要可以分为四类①。

1.大宗物资采购（包括食堂原材料、维修消耗材料、公寓物品、劳护用品、医疗药品、文印原材料采购等）。主要风险点存在于采购领导组成员确定、招投标文件制定、招标与评审程序、合同签订、采购与交验货、监督与结算等环节中，制度的不严密很容易让别有用心者钻空子。如2009～2011年间，徐州某高校后勤服务中心膳食管理中心原副主任王孟元，在大米、酒水、肉类等食堂物资采购过程中，多次收受供应商贿赂，达5.2万余元。“拿人的手软”，王某在食堂物资招标过程中为供应商说好话打高分，在采购物资价格和质量上给供应商“行方便”。[3]

2.工程项目管理（包括校舍修缮、道路与基础设施修缮、绿化与养护工程等）。主要风险点存在于项目立项、项目招标、合同管理、跟踪审计、验收结算等环节中，特别是制度设定的不科学，致使某些岗位的权力过于集中，而权力运行过程中缺乏有效监督，造成极大隐患。如南京财经大学原副校长刘代宁因手中掌握的权力而成为绿化公司、建筑材料等供应商眼中的“香饽饽”，在2001～2004年间，他收受江苏某建筑公司等28家单位的财物，共计人民币161.7万元。为“回报”对方，刘某在承揽工程、追加工程量、结算工程款等方面为对方大开绿灯。[4]

3.后勤服务合作企业选择。主要风险点存在于拟合作企业性质与资质界定、合作模式选择、利益与风险分担机制、服务协议条款的拟定及执行监督、服务质量的考核以及退出机制等环节中，尤其是后勤管理者放弃“公家”监管角色，蛀国家和学校利益而中饱私囊。如四川大学原副校长安小予在2001～2013年间，利用兼任规划建设处处长、校长助理等职务之便，贪污受贿300余万元，大肆选择为其送贿的建筑公司、供应商为合作企业。[5]

4.门面房管理。主要风险点存在于经营项目的确定、租赁对象的选择与退出机制、协议条款的拟定、经营户服务质量与诚信度考核、经营户失信处罚等环节中，尤其表现在后勤管理者对承包户不认真监管，与合作企业沆瀣一气。如徐州某高校后勤服务公司原副经理赵修平在2010～2013年间，收受十余家承包户贿赂11.5万余元，面对承租户拖延房租，既不催缴，也不按合同从承包押金中扣除，反而为其延缴房租疏通关系，致使国有资产流失。[6]

涉及到的专项管理主要有三项：一是后勤干部选拔任用，如相关干部的推荐、班组长及相关岗位人员的选拔聘用等，其风险点主要在于制度的不严密致使跑官卖官、任人唯亲等现象发生。二是资产管理，涉及资产登记造册、运行监管、维修申报、报废申请等协助管理工作，其风险点主要在于制度的不严密致使不法分子乘机挪用、侵吞国有资产或维修资产等。三是财务管理，包括用款计划与内部的核算工作等，其风险点主要在于制度的不严密致使挪用公款、虚假账目等现象发生。如北京某大学后勤管理集团幼儿教育服务中心原财务核算员周桂兰，在2000～2003年间，利用职务便利，采用重复填写和私自涂改收据等方式，将12万余元的托补费、保育费据为己有。[7]

（二）高校后勤领域腐败的主要形式

高校后勤部门的腐败，其表现形式主要有：

1.权力寻租。后勤公职人员利用手中掌握的公共权力进行非生产性的寻利活动，凭借手中掌握的权力资源与其他相关利益者（外部主要有物资材料的供应商、工程承包者、合作企业商人，内部主要有职务晋升需求者）进行交易。前者以国家和学校利益置换个人或小集团利益，后者通过这种交易获得直接经济收益或隐形商业、人脉资源。如延安大学原校长惠延德的贪腐案即具有代表性。2000年，惠某在榆林高等师范专科学校任党委书记时，经不住诱惑，收受榆林地区建筑公司第六工程处处长冯巨高、横山县建筑个体户黄文富的贿赂15万余元，冯某、黄某则在这场交易中获得建筑项目，收获经济利益。[8]

2.打“擦边球”。主要指一些别有用心者将“政策”作为隐性腐败的“挡箭牌”。一是以政策执行为幌子，明修栈道、暗度陈仓。如在招投标过程中将特定的指标或要求写入评分条件中，形成“指向性”招标，在“程序合法、操作规范”的光鲜外衣下，构建了利益输送空间。二是钻政策的空子，利用制度的边界线，如在物资采购过程中，容易分标段将项目拆分，逃避公开招标。三是在管理的方向与制衡上不够统一的现象，如在校园稳定运行与规范管理的平衡中，一些高校对到期的门面房往往采取延租、续租和谈判的形式，在规范管理上略显不足。比较典型的如2015年，南京市江宁区某高校财务处处长史云平、基建处处长助理林忠成、审计处处长冯晓峰在工程项目招标、项目资金支付等环节中，用“化整为零”的方式逃避招标。[9]

3.“公贿”现象。本质是因公违法，即借集体的名义获取小集团或个人利益。高校后勤人员为了规避权力监督或出于其他目的，或请客送礼，或以各种名目为实权人物发放劳务费、咨询费等。其危害在于一是此种现象有时带着“合理合法”的面具，具有一定的隐蔽性。有些监督部门及其相关人员误以为“公贿”是为“公”而非为“私”，是为集体发展谋利益，往往导致相关人员丧失警惕、深陷其中却后知后觉。二是接受者存在侥幸心理，认为法不责众，集体行为无法追究个人责任。如武汉大学的后勤腐败案，涉案人员多达28人，上至副厅级干部武汉大学后勤保障部原部长江建勤，下至后勤集團原维修队队长彭烈等，其涉案人员之多，利益链条之长，令人震惊。[10]

二、高校后勤制度反腐长效机制建设的制约瓶颈

目前，高校后勤领域的反腐败斗争，主要体现为纪律反腐，与真正的制度反腐还有不小差距，“无制度可用”“建制度无用”“有制度不用”的现象仍然存在，体制机制改革的不彻底、制度设计缺乏科学性、执行不力、监督软弱、惩处不到位等现象是目前制约反腐制度长效机制建设的主要瓶颈。

（一）体制机制改革不彻底

体制机制改革的不彻底是高校后勤领域腐败现象产生的重要因素。目前，高校后勤领域改革进入深水区，由于历史原因及改革中遇到的一些问题，社会化改革逐步从高潮转入了低谷，乃至在少数地区出现了停滞不前或倒退的现象。目前运行的模式主要有自办后勤与服务外包两种类型。

在自办后勤模式中，大多数高校实行的是“模拟甲乙的校内分开型”体制，双方存在职责交叉、职能范围模糊、职责定位不准的矛盾，很容易被腐败分子找到可乘之机。如在国内高校产生较大反响的武汉大学后勤腐败“窝案”，其很大部分原因在于后勤体制机制的问题。其在2000年合并重组之后，采取模拟的甲乙方方式运作，“根据制度设计，在定位上，后勤保障部与后勤集团是甲方和乙方的关系，甲方代表学校对乙方行使行政管理职责。然而，乙方的领导其实也是武大干部，而且级别相当高……这种甲乙方关系的主体地位不平等，实际上分而未离，存在定位不清、监督不明等问题”[10]。学校作为甲方可以利用手中的权力调配后勤资源；后勤实体作为乙方模拟企业化运作，但又非真正意义上的企业，其内部管理既有行政管理又有企业管理，缺乏规范性。在部分服务外包或整体外包运行模式中，外包企业的逐利性同样给后勤领域的反腐败带来一定的风险。

（二）制度设计缺乏科学性

一些高校后勤反腐制度存在分散、孤立甚至互相矛盾的地方，严重影响了制度的系统性与科学性。一是某些制度具有临时性、随意性，往往是在问题出现或是造成损失时，才被动制定，在这种被动仓促情况下制定的制度，往往是“头痛医头脚痛医脚”，只考虑解决眼前漏洞而忽视其他隐藏的问题，致使制度执行滞后，增加了制度反腐的难度。二是某些相关制度设计分散、孤立，表现在高校后勤领域的人事、财务、资产等管理制度之间缺乏有效地衔接配合，个别甚至出现相互矛盾之处，严重影响了制度的整体功效与权威性。三是制度制定存在“泛滥”与“粗糙”两个误区。前者认为制度规定得越严越好，出台制度越多越好，要求越高越好。看似滴水不漏，面面俱到，应有尽有，实际上缺乏科学依据，没有可行性，造成“红头文件”反腐。后者制度制定原则性内容较多，框架性、宏观性的规定比较多，“有的制度从定性上规定了‘不准，而定量上却界定不清，操作起来对‘度的把握往往失之偏颇”[11]，对一些具体问题的界定不清楚，量化细化办法少且难以操作。

（三）制度执行不力

制度执行不力主要表现为制度布置时“雷声大”，落实时“雨点小”。一是制度本身可操作性不够强。如全程审计制度、投诉举报制度等，制定时用心良苦，但缺乏落实、细化措施，难以一以贯之地坚持下去。二是制度执行过程中受人为干扰较多，“特事特批”、“特事特办”仍不少见，减弱了制度执行的客观性、公正性，造成制度的执行效果大打折扣。

同时，高校后勤的责任追究与惩处机制也没有得到有效落实。一是责任追究不严格，当分管工作中的一个风险点演变成腐败时，有的领导干部往往会用“疏于管理”来轻松搪塞，当一个属下蜕变成腐败分子时，有的领导干部往往会用“用人失察”来抽身而退。二是惩处强度与力度不够，“以风代罚”“以罚代刑”现象较为常见，“所谓‘以风代罚，是指把一些腐败行为视为不正之风，以党纪政纪处分了结；‘以罚代刑是指对应当依法追究刑事责任的腐败分子，以罚了事”[12]。惩处不到位导致后勤反腐制度对相关人员的震慑作用得不到发挥，阻碍了反腐制度效能的发挥。

（四）制度监督软弱

在高校实际反腐过程中，监督软弱的问题比较突出。一是监督形式有待创新。高校普遍设有纪检部门，但在管理体制上受校党政的领导，其业绩考核由校党政认定，这种“被管理者”监督“管理者”的模式，阻碍了监督效率的发挥。二是监督缺乏制度规范，对监督介入的时间点及方式、方法缺乏指导。比如，“一项招投标工作，环节众多，监督从什么时候、从哪个环节开始？如果从招标工作的源头开始参与监督，有包办一切、代替行政工作之嫌；如果监督是从评标开始，监督工作只履行了表面性的工作，而不能起到真正的监督作用”[13]。三是监督方式比较单一，难以深入。司法监督、党内监督、群众监督的作用发挥不明显。校内审计主要是传统而简单的“事后”审查，忽视了对决策权的“事前监督”“事中监督”，致使监督往往流于形式。

三、高校后勤制度反腐长效机制建设的实施路径

高校后勤制度反腐的长效机制建设应进一步深化后勤领域社会化改革，使得高校后勤体制机制与市场经济、学校办学规模、社會发展变化的形势相适应。对已经成熟的独立法人企业，应注重规范剥离与引导同步。对服务外包类，高校应强化对引进企业的资质选拔，定期对后勤实体进行财务考核及服务质量测评，加强契约管理。

高校应从宏观管理角度，将后勤反腐制度建设作为现代大学制度的重要组成部分，在“高校管理体制、机制问题……高校后勤的教育属性、改革区域性、后勤改革理论支撑、人事制度、高校资产管理等系列问题”[14]给予全局设计，注重制度设计的整体性与联动性，使得后勤反腐制度与学校相关人事、财务、资产管理等宏观制度相匹配。

从微观层面看，高校后勤制度反腐长效机制建设包括制度体系、执行机制、监督机制三个主要环节。其中，完备的制度体系是制度反腐长效机制建设的基础，不打折扣的执行机制是制度反腐长效机制建设的关键，强有力的监督机制是制度反腐长效机制建设的保障。

（一）强化制度设计，建立健全科学完备的制度体系

通过细化过程管理与专项管理制度，建立健全完备的制度体系，打牢制度反腐的基础，使得制度反腐有法可依，有章可循。

第一，健全过程管理的制度体系。

（1）健全决策制度。坚持民主决策，坚决贯彻执行民主决策强制性机制，凡与“三重一大”相关的事项（指重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金使用）都要经过严格的民主程序讨论决策，不能让民主流于形式，成为隐性腐败的挡箭牌。

（2）规范招投标行为。一是依据招投标法对大宗物资采购、工程项目管理中的关键环节制定详细的对策性制度；二是严把资质审查关、招投标程序关、投标文件编制关、执行监督关；物资采购等重点环节应当公示公开；三是对串通投标、破坏招标的行为制定明确的性质界定与罚则，通过严格的操作规范，细化、落实招投标法，让投机钻营者无处遁形。

（3）严格合同管理制度。根据自身发展特点建立系列合同管理制度，以严格的合同管理制度规范大宗物资采购、工程项目管理、合作企业选择、门面房管理等经济活动。设置专门的合同管理岗位，聘用有专业素质的人员，“将合同管理人员的责任细化到每一个合同签订步骤，使每一级合同管理人员都能严格按照合同管理”[16]。

（4）建立诚信档案制度。对合作企业进行师生满意度调查，对其服务质量、合同履行情况、资质等级进行分类考核，利用数据平台建立诚信档案，并在一定范围内实现资源共享，真正起到优胜劣汰的作用。

（5）严格实施政务公开制度。严格实行校务公开和公示制度，“重点项目借助审计、监察实施外力监控，做到财务管理、资金使用的规范化、透明化和公开化”[17]，主动接受群众监督，规范权力的运行程序，防止出现幕后腐败现象。

第二，健全专项管理的制度体系。

（1）严格执行干部选任制度。一是公开选拔、竞争上岗，选拔程序科学化、法制化；强化干部任前公示，保证全校教职工有参与权、知晓权、监督权；二是建立用人失察失误责任追究机制，加强对领导干部选人用人的监督，实现从“领导点兵”向“制度选人”的转变；三是全面推行重要岗位轮岗制度，在物资采购、维修工程管理、财务管理等要害部位的领导或非领导职务的干部应定期交流，根据需要，可提前轮换。避免因“熟”致“漏”，形成腐败链条，从“人”的因素上杜绝腐败隐患。

（2）严格执行相关资产管理制度。首先，加强国有资产产权的规范管理，联合财务、国资、后勤等部门，发挥财务、国资等部门的专业性，按照《国有资产评估管理办法》，进行后勤国有资产评估，形成管理合力。其次，厘清责、权、利关系，对非经营性资产向经营性资产转移制定具体政策。无论是托管还是外包，独立法人企业在经营活动中必须担负保值或增值责任，对资产流失的情况，需追究法律责任。

（3）严格执行财务管理制度。主要是针对财务运行的环节和涉及财务运行的人员加强管控。一是增强资金决策使用的针对性、科学性和可操作性，财务开支必须有详细的预算方案与计划，经专题会议讨论通过方可实施；二是把好经费管理关，重点项目的资金支付严格依照合同规定的数额、时间与方式进行；三是经费报销须有原始凭证，必须有经办人、证明人与科室领导签字、财务审核、分管领导审批等完整环节，坚持“谁签字谁负责”原则，严厉查处转嫁开支、发票作假等行为；四是对后勤采购人员进行合理的权力分解，明确职责范围，定期进行财与物核对，杜绝虚假账目、挪用公款等贪腐行为。

（二）加强执行力度，完善责任追究机制

反腐制度的效能发挥，关键在于执行，必须将制度执行放在更加突出和关键的位置。一是落实党风廉政责任制，形成后勤部门负责人、分管处长、各科室负责人、具体项目负责人职责明确的廉政责任制网络，严格执行责任分解、考核、追究制度。二是将制度反腐的具体条款融入到后勤领域权力运行与具体的工作环节中，细化管理流程，增强制度的可操性与执行效能，确保政令畅通。三是定期对后勤部门的制度反腐工作进行阶段性检查和督促，实现监督检查的常态化，切实落实限时办结制度，做到快速反应，及时纠正。

有效的惩处，能加大腐败分子的犯罪成本，使得腐败分子在经济与政治上付出双重代价，增加其政治、经济、心理压力，从而震慑犯罪遏制腐败。因此，应进一步完善依法惩治和责任追究制度，做到有章可循、违章必究，对违纪违法案件责任人要进行严肃的责任追究。一是坚持制度面前人人平等原则，坚持执纪必严，违纪必纠，实现腐败行为“零容忍”与后勤干部选拔任用“一票否决”制。二是健全问责机制，包括首问负责制、决策失误问责、用人失察问责等，对“窜出笼子”的权力，严肃处理。三是加大打击力度，对涉及刑事犯罪的案件坚决移送司法机关处理，切断腐败分子逃脱法律处罚的通道，对违反领导干部廉洁自律相关规定的，坚决按照《中国共产党纪律处分条例》进行处理。

（三）多管齐下，完善权力监督机制

监督权力如何行使，直接影响制度反腐的效率与效果。完善权力监督机制建设，一是植根高校行政管理生态，建立后勤系统与纪检职能部门的联动关系，正确理解监督与被监督、领导与被领导的关系，将目标统一到反腐斗争全局与学校事业发展大局上来。二是规范监督方式方法与过程。对重点环节，特别对“三重一大”的执行要加强监督，“针对决策环节，进行过程细分，保证决策全面、优化、严谨，通过风险前置审查和决策备案，注重痕迹管理的应用，将风险防控因子提前或同步植入重大改革或涉及师生切身利益的决策事项”[18]。三是加强对重点环节、重点岗位的监督，将后勤人、财、物权力集中的岗位和关键环节纳入重点监控管理范畴。在经济活动上，重点抓好项目立项与招标验收、核算等校内审计过程；在专项管理上，建立和完善廉政风险信访举报初核制度，开展中层干部的离任审计。四是构建立体监督网络。建立司法、行业、党内、审计与舆论 “五位一体”的立体监督网络。

总之，要通过党政共同负责及联席会议制度实现党内监督；通过对采购、项目管理、招投标等经济行为与干部选拔任用等动态管理进行行政监督；通过党务、政务公开及重大事项报告制，落实民主监督，从而“充分发挥检查机关的法律监督职能优势和教育系统以及相关行业的部门优势，多管齐下，惩防并举”[19]，形成党内党外、自上而下和自下而上的监督合力，杜绝滥用权力的腐败现象发生。

全面从严治党对高校后勤反腐败斗争提出了新的要求。从高校后勤发展实际来看，制度反腐将发挥越来越重要的作用。只有进一步加快后勤领域的体制机制改革，建立健全科学完备的制度体系，加强制度的执行力度，完善权力监督体系，构建制度反腐的长效机制，才能夯实“不能腐”的篱笆，催生“不敢腐”“不想腐”的联动效应，以规范、健康、廉洁、高效的运行实现后勤事业的可持续發展，为高等教育事业的发展提供强有力的后勤保障。

参考文献：

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责任编校 王学青

Construction of a Long-Term Anti-Corruption Mechanism in the Logistics Department in Higher Education Institutes

WU Huiyun （Party Committee of Department of Logistics， Nantong University， Nantong 226019， Jiangsu， China）

Abstract： Integrity risk points in the logistics department of higher education institutes are mainly found in large-scale procurement of materials， management of construction projects， the choice of cooperation enterprises in the department， renting of commercial houses and similar economic activities and in the choice and assignment of cadres， financial management， asset management and other processes of special management. Corruption comes in forms of renting of power， haggling over regulations， and collective bribery， etc. The bottleneck restricting the construction of anti-corruption in this area is formed with the incomplete reform of the system and mechanism， the lack of scientific quality in the design of the system， feeble execution， fragile supervision， absence of punishment， etc. Reforms with the system and mechanism must be further deepened， a scientific and holistic system of regulations to be established by means of a strengthened system of regulations； Execution is to be further enforced with a consummate accountability mechanism； Multiple measures are to be taken to strengthen the construction of power-supervision mechanism. A long-term mechanism for anti-corruption in the area is to be constructed in the application of such measures to guarantee the regulated， sound and honest operation of the logistics department.

Key words： logistics department in higher education institutes； anti-corruption by means of the system； long-term mechanism