构建中国特色权力制约监督理论体系

刘珊 毛益民

摘 要：寻求适用于中国体制情境的分权理论，是推动权力法治化建设的关键。2018年10月14日，浙江大学中国地方政府创新研究中心举办“新三权论：功能性分权理论研讨会”，对如何构建中国特色权力制约监督理论体系展开深入研讨。立足于当前分权理论的本土化诉求，与会学者就“新三权论”，即决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的功能性分权思路，进行了理论和方法上的辨析，并着力探讨了该分权理论的体系化建设路径。分权原理是普遍的，但分权形式可以多样化。区别于西方立法、行政、司法三分的控权思路，功能性分权是植根于中国自身政治、经济、社会基础的理论探索。功能性分权理论体系的建立和完善，将有助于形成中国权力制约监督理论的本土话语。

关键词：新三权论；功能性分权；权力制约；本土化

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2018）06-0021-06

建立健全权力制约监督体系，推动公共权力的法治化进程，是实现政治文明与国家治理现代化的必然要求。浙江大学中国地方政府创新研究中心主任陈国权教授所带领的研究团队长期致力于中国权力制约监督理论体系的研究工作[1]。自2009年以来，陈国权教授团队连续三次承担国家社科基金重大项目，即《健全权力运行制约与监督研究（09ZD007）》（2009），《反腐败法治化与科学的权力结构与运行机制研究（14ZDA016）》（2014），《基于法治中国建设的党和国家监督体系研究（18VSJ052）》（2018），对此议题进行了深入而系统的研究。2018年10月14日，浙江大学中国地方政府创新研究中心举办“新三权论：功能性分权理论研讨会”，清华大学政治学系景跃进教授、浙江大学公共管理学院余逊达教授、浙江大学社会学系曹正汉教授、浙江大学政府管理系陈国权教授、浙江省委党校王国勤教授、浙江大学城市学院袁继红教授、杭州市委党校王柳教授等参与此次会议，就如何建构权力制约监督理论体系展开了研讨。

一、分权理论的本土化诉求

（一）结构转型还是体制发展：反思西方理论的中国适用性

在政治学理论中，公共权力必须受到有效的制约和监督，这是一种共识，也是一种常识。英国著名历史学家阿克顿勋爵曾说：权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。制约和监督权力的必要前提是对权力进行合理的分解。就西方政治思想史来看，亚里士多德提出国家有议事权、行政权、司法权，洛克将国家权力分为立法权、行政权和外交权，孟德斯鸠提出了立法权、行政权、司法权的分立且制衡的思想。这些分权思想深刻地影响西方政治体制与实践，比如，美国政治体制就是三权分立学说的典型体现。

余逊达教授认为，在西方分权制衡理论中，权力既有分离也有重叠，实现制衡的关键就在于权力的重叠部分。就美国而言，这种权力之间的制衡主要体现在两个方面：一是纵向上联邦的全国性政府和地方的组成体政府既对立又平衡的關系，实现了权力的结构性分权；二是横向上将国家权力分为立法权、行政权、司法权，实现了权力的体系性分权。在我国，自公元前221年秦朝建立统一的中央集权国家以来，就基本不存在体系性的分权，更多地强调权力的统一，从而在统一下分工，以实现更好的统一。至于传统中国基本不存在体系性分权的缘由，大致可以归因到传统观念中对统治者“知识最完整、道德最高尚”的假定。在当代中国，民主集中制的国家组织原则成为了体系性分权的替代。

他强调，在当前经济上资本主义、政治上自由主义占主导地位的世界体系中，中国作为一个不实行西式自由民主模式的国家，在过去几十年的发展中，跃居全球第二大经济体，而且有可能成为人类最大的经济体，这在学理研究和实践上都对西方体制提出了挑战。如今，我们正处于历史时期，对于中国政治学理论的建构，应该重新进行一些思考。

景跃进教授认为，西方分权制衡理论和中国民主集中制有着根本差异，甚至存在着理念上的冲突。这种冲突很大程度上源于中西方在权力观的差异。西方社会总体上秉承一种消极权力观，认为权力是恶的，所以必须分权制衡：在国家与社会关系中，国家的权力应当被限制；在政府与市场关系中，政府的权力应当被限制；在中央与地方关系中，中央政府的权力应当被限制。这些限制实质上是为了防止某一主体权力过大而导致专断。而中国社会秉承的更多是一种积极权力观，认为权力不一定是恶的，公权力主体会积极、妥善地行使公权力，认为过多地对公权力干预会妨碍“集中力量办大事”。这就使得权力的相对集中，体现在国家对社会的集权、政府对市场的集权、上级政府对下级政府的集权等。

他进一步指出，在政治学研究中，存在“应然”（规范）的维度，以及“实然”（经验）的维度。如果从规范理论的角度出发，当理论与现实发生冲突时，被改造的应该是社会事实而非理论；如果从经验理论的角度出发，当理论和事实发生冲突时，被改造的应该是理论而非现实，即“实践是检验真理的唯一标准”。如果从西方三权分立体制的角度出发，我们可以批判中国的政治现实，但这种批判似乎很无力，因为三权分立体制及其所蕴含的思想并非“历史的终结”。尽管中国政治实践不符合三权分立学说，但其发展绩效是显而易见的。与西方相比，中国社会对公权力主体实际上有着双重要求：一方面要让权力发挥积极作用，另一方面要防止权力腐败。基于此，当代中国权力制约监督的政治实践面临着两条可供选择的路径：一是结构转型的路径，即以西方规范政治理论和西方政治实践为样本，改革我国当前的权力结构。毋庸置疑，这一路径的风险较大，且可能会引起西方理论与中国实践的强烈冲突。二是体制发展的路径，即立足当前中国的政治现实，在维持统一集权体制的前提下，在权力结构和运行层面进一步探索，寻求可以实现权力制约的体制机制。

陈国权教授指出，从马克思主义哲学出发，经济基础决定上层建筑，西方政治体制的核心特征是三权分立，这一体制扎根于西方的私有制经济基础。在中国，长期以来以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的经济基础决定了三权分立体制很难适用于中国。西方分权制衡理论无法解释中国实践，更无法用来指导中国实践。因此，我们需要立足于中国体制现实，寻找一种本土化的、能够用来解释和指导中国实践的权力制约监督理论体系。

（二）集权体制下的权力制约机制：国际比较与历史视野

浙江大学社会学系曹正汉教授从案例比较和机制建构的角度审视了一元（集权）体制下的权力制约问题。他指出，一元体制在我们的生产生活中并不罕见，一元体制运行良好的也不在少数。在经济系统中，最基本的单位——企业——大多施行一元体制；在政治系统中，新加坡的国家权力体系接近于一元体制，且有着政治清廉、经济发展、社会繁荣的良好绩效表现；在中国历史上，几乎所有的王朝都是一元体制，汉唐盛世是其良好表现。通过比较，我们可以发现，在这些体制中不乏权力约束机制的存在，大致可以分为三种：（1）横向竞争机制；（2）纵向制约机制；（3）一元首长的内在约束机制。这三种机制互不矛盾，可以同时运行，在不同的组织内、时期中有不同的侧重。具体如表1所示：

当代中国是单一制国家，由中国共产党统一领导，与我们上述的“一元体制”有着一定程度的相似性。那么，就上述三种权力约束机制而言，经济全球化使得国家层面或中央政府层面横向竞争的力度加大，经济发展成为地区间横向竞争的重要因素；互联网技术的发展使得社会舆论、大数据等成为中央和地方政府间纵向制约的新手段以浙江温岭、村民自治为尝试的基层民主也强化了对地方政府的纵向制约；中央领导人的任期制、地方领导人的晋升制，都强化了一元首长的内在约束机制。

余逊达教授特别指出，内在约束机制不仅有静态机制，也有动态机制，在静态下无法解决的问题，可以考虑用动态的方法来思考解决。例如，在中国历史上，“谥号”制度是对皇权的动态约束；在韩国，总统任期内的刑事豁免权是对总统的动态约束，当然这种约束是否有效则另当别论。

总体而言，对于集权国家而言，权力制约的可行性依赖于：（1）国家规模，小规模国家可能比较适用；（2）全球化的国际环境；（3）积极的社会力量。当然，还需作更细致具体的分析，比如技术的进步如何影响约束机制的变化、约束机制在何种条件下会有效或失效等。

二、新三权论：对功能性分权理论的探索

（一）新三权论：主要命题与理论逻辑

分权原理是普遍的，但分权形式却并不是唯一的。西方立法、行政、司法三分的控权制度，只是分权制衡的一种特定方式。当前分权理论研究的思路，就是要立足当下中国现实，找到一种分权方式，既能超越西方式的“三权分立”，又能实现权力制约的功能目标。陈国权教授经过长期的理论探索，逐渐形成了基于决策权、执行权和监督权三分的控权思路。为了便于表达，清华大学景跃进教授将这种分权思想称之为“新三权论”。

通过系统梳理近些年陈国权教授团队在此领域上的研究成果，景跃进教授将新三权论概括为十个主要命题[2]：（1）反腐败的治本之策在于制约权力；（2）权力制约必须从权力结构入手；（3）只有分权制衡才能实现权力制约；（4）西方的三权分立不适合中国；（5）寻找新的分权形式，超越西方的三权分立；（6）“新三权论”的逻辑论证是三事分工、三职分定、三责分置、三权分立；（7）在分工基础上重构分权制衡理论；（8）“新三权论”为中国的权力制约提供了出路；（9）通过“新三权论”实现从集权体制向制约（分权）体制的转型；（10）社会经济发展是推动权力结构转型的关键力量。

作为回应，陈国权教授阐述了自身对新三权论的认识。他指出，立法权、行政权、司法权的分立，是分权制衡思想在西方社会、经济、文化基础上的具体呈现。这种西方式的分权制衡体制，我们可以称其为“政治性分权”。如果中国并不适合这种分权模式，那么就需要寻求其他的方式以替代之。决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，是一种新的分权思路，更加适配于当前中国政治现实。党的十七大报告首次指出，“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。”党的十八大报告再次强调，“确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调。”党的十九大报告进一步提出“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制。”这种分权模式，也即景教授所称“新三权论”，本质上是一种功能性分权的思想，其形成逻辑是由决策、执行、监督的三事分工到决策职能、执行职能、监督职能的三职分定，再到决策责任、执行责任、监督责任的三责分置，形成决策权力、执行权力、监督权力的三权分立。

（二）对功能性分权理论的已有探索

对于功能性分权，陈国权教授概述了团队已经展开的研究，并阐述了其中的核心观点：

（1）资本是经济生活中的权力，权力是政治生活中的资本。资本和权力分别是经济生活和政治生活中最核心的资源。权力是政治生活中的“细胞”，通过观察权力在政治生活中的运作可以区分不同的政治形态。

（2）只有权力才能保障权利。公民权利是国家权力的基础，国家权力是公民权利的保障。在法治国家，人民群众的利益只有通过法律的认可才能转化为权利，才能得到国家强制力量的保障。保护弱势群体的最好途径不是给予其利益，而是给予其权力。

（3）政治权力与经济权力具有对称性，经济资源的集聚必然导致政治资源的集聚，经济资源集聚于国家必然导致政治集权。当代中国的公有制经济将生产资料集中于国家，这就需要集权的政治体制予以保护、運作，以实现经济资源的高效率使用，从而形成了当代中国的集权体制。

（4）只有分权才能有效制衡。孟德斯鸠提出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。”阿克顿勋爵提出“绝对的权力导致绝对的腐败”，这是西方政治学的普遍认同。为了防止权力的滥用，唯一的途径就是分权，分权才能制衡。

（5）政治性分权基于利益的制约，功能性分权基于善政的制约。西方的三权分立起源于英国的政治实践，国王与新兴资产阶级、封建贵族多次签订“大宪章”以实现利益均衡。但是中国的广义政府的利益是一致的，不存在利益分割，探索功能性分权是为了提升效率、保证公平。

（6）监督与制约是两种不同控权逻辑。西方的政治研究往往监督与制约不分，但团队研究认为，监督以事权的完整、集中为前提，与效率导向的体制相适应；制约以事权的分离为前提，权力分属多个主体，强调程序和过程的合理性。在监督模式下，监督者的权力大小取决于决策者和执行者的作恶意图和能力。

（7）政企统合型政府是集权化的组织形态。第三区域区别于传统的城乡二元区域，是指以政企统合为组织治理载体的区域。政企统合型政府在决策权上，掌握着较高的行政审批权和融资企业的经营权；在执行权上，拥有高度的资源整合、分配的自由裁量权；在监督权上，监督机构的缺失或虚置削弱了对决策权、执行权的制约与监督。

（8）建立第三区域是土地公有制下政府追求GDP增速的有效途径，也是导致腐败的重大原因。第三区域中党政企高度统合，形成关联事权的一体化和重决策执行、轻监督的权力配置关系。决策权、执行权和监督权的权力失衡最终表现为在国情层面上呈现出高经济增长同高政治腐败并存，在政情层面上表现为高执政能力同高廉政风险并存的“双高现象”。

（9）非竞选政治下政治问责制是民主的一种重要形态。许多学者认为“没有竞选，就没有民主”，在非竞选政治下，通过社会舆论和集权体制的互动形成政治问责，是中国当代实现民主的重要方式，社会舆论甚至会导致“情绪性问责”。西方官员主要承担竞选压力，而中国官员主要承担问责压力。

（10）网络社会的权力转移与集权化。网络社会日渐繁荣，线上权力突破了线下基于信息控制的管理体系中对权力的配置和约束，实现了权力的隐身。线下的权力掌握在广义政府手中，线上的权力却掌握在互联网寡头手中，权力在线上比线下更容易集中。

三、功能性分权理论的体系化建设

就我国揭露出的严重腐败现象及其导致的社会问题来看，对公共权力进行有效的制约监督无疑是一个极有意义的研究议题。陈国权教授表示，探索具有中国特色的权力制约监督理论是团队的长期学术努力，团队未来将立足已有研究，探索如何建立功能性分权的理论体系。

景跃进教授认为，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，包括近年来“互联网+”、大数据技术等发展，中央政府对地方政府的制约和监督得到加强，但是中央政府的权力制约监督问题没有得到解决。功能性分权的作用，就是要解决中央政府的权力制约监督问题。在权力的结构和权力的运行两个问题上，功能性分权关注的是权力的运行方面，功能性分权提出了一种转变机制的可能性，即通过改善权力运行的方式和功能，逐渐对权力结构本身提出改革的要求。功能性分权既能解决中国的问题，也能解决西方的问题，要将功能性分权体系化、理论化，以形成中国特色的权力制约监督理论体系，并为世界的权力制衡理论发展“提供中国方案”。

曹正汉教授提出，社会科学的不同学科，虽然解释制度的理论不尽相同，但是在方法论上都遵循两项原则：（1）揭示制度背后具有普遍意义的一般化因素，以此解释特殊的、具体的制度现象；（2）在“具有普遍意义的一般化因素”与特殊的制度现象之间，建立逻辑联系，即说清楚这样的一般化因素通过什么机制、在什么约束条件下，引导着社会形成此种制度。“具有普遍意义的一般化因素”可以归纳为两类，一类与制度的功能有关，简称“功能的因素”；一类与制度深层的结构有关，简称“深层结构的因素”。若从机制的角度来看功能性分权，可以讨论的问题有：（1）若要有效地运行功能性分权，需要依赖哪些机制；（2）有哪些机制可以帮助一元化的体制来平稳地运行功能性分权。这些都将是建构功能性分权理论所必须考虑的问题。

余逊达教授指出，权力分立可分为结构性分权、体系性分权、功能性分权，“新三权论”试图从功能性分权的角度来解决体系性分权的问题，换言之，功能性分权不仅要解决权力的功能性问题，还要试图从国家的结构层面来探讨权力的体系性问题。基于此，余教授认为，功能性分权理论体系的建构需要首先厘清以下三个基本问题：第一，“新三权论”的理论前提是什么？即对中国公权力的组织形态和基本假设是什么？第二，功能性分权理论在整个分权学说的理论谱系处于何种位置？第三，一个成熟的理论体系需要具备哪些基本要素？

他认为，西方三权分立的理论体系有其特定的理论前提，洛克、孟德斯鸠等的理论是在其理论前提之下来探讨权力制约监督问题的。西方三权分立的政治体制与政府及市场不无关系，从亚当·斯密探讨何为“好”的社会以及建立与之相匹配的经济、政治组织形式，到洛克探讨国家权力中立法与行政的分离构成了西方自由主义理论的主要框架。随着经济社会的发展，格林、密尔、凯恩斯等提出应当在对社会发展加以干预、对经济发展加以调节两个方面加强政府的作用。换言之，对于“好社会”的标准实质上正在发生变化，表现为自由主义对凯恩斯主义提出批判，认为民众过度依赖政府，是对自由主义的解构，不利于“好的”社会的发展，出现了自由主义向新自由主义的转型。目前，随着全球化和中国的崛起，新自由主义又面临着关于“好的”社会的现实挑战。那么，“新三权论”作为一个理论体系，其理论前提是什么，换言之，对于中国社会的基本假定是什么？这需要进一步探讨。

而且，一个成熟的理论体系需要在逻辑上呈现实证性知识、解释性知识、评价性知识、预测性知识和对策性知识这五类知识的递进或层次关系。实证性知识是通过经验观察、调查、试验等方法获得的客观的知识；解释性知識是对事物发生、发展或变化的因果关系及其内在规律的揭示、阐释或说明；评价性知识是主体对客体对自身效用的价值判断；预测性知识是依据经验、逻辑、数据或科学方法对未来可能发生的事情在概率上的预想或测定；对策性知识是为解决我们面对的问题而对方法、路径、手段、政策、制度等所做的选择或安排。

余逊达教授指出，西方目前关于功能性分权的研究，主要是在总统制、半总统制和议会制条件之下，即在不同的政府组织之中探讨政府功能的行使情况。中国虽然没有形成现代的、规范意义上的政治学理论体系，但是中国却有着非常丰富的治国理政的政治思想和实践。功能性分权理论要以中国2000多年来的中央集权体制为基础，在西方的政治话语体系之外，建构逻辑自洽的权力制约监督体系。具体而言，可以从以下两个方面进行深化：第一，探讨如何在集权体制下开展功能性分权，如如何赋权、如何分权、如何运行等；第二，从功能性分权的角度入手，探讨如何从下而上地构建体系性分权。

責任编校 王学青

Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics

——The New Theory of the Three Powers： a Synthesis of the Conference of Functional Separation of Powers

LIU Shan1， MAO Yimin2 （1.School of Public Administration， Zhejiang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China； 2.School of Public Administion， Zhejiang Gongshang University， Hangzhou 310058， Zhejiang， China）

Abstract： A theory for the separation of power suitable for the Chinese environment is of key importance for the promotion of administering power with legal means. The “New Three Powers： Functional Theories for the Separation of Power Conference” was held by the Research Center for the Innovation of Local Governments of China of Zhejiang University， delving deep into the Construction of a Theoretical System Restricting and Supervising the Power with Chinese Characteristics. Based on the requirements of localization of theories for power separation， participants probed theoretically and methodologically into the “Theories of the New Three Powers”， namely the deciding power， the executive power and the supervising power， focusing in particular on the systemization of the theory. Principles are universal while the forms may be varied. Different from the western separation of the powers of legislation， administration and justice， functional separation is a theoretical exploration based on the politics， economy and social foundation. The establishment and perfection of the functional theory for the separation of powers will be of help in the formation of a local discourse for the restriction and supervision of powers in China.

Key words： new theory of the three powers； functional division of powers； power restriction； localization