联合国维和警察的授权

尚洪强

根据联合国宪章规定，联合国安理会负有维护世界和平与安全的首要责任，且是唯一有权采取军事行动的联合国机构。任何联合国维和任务区的开辟、延期、缩减、关闭等关键程序都必须经安理会通过，并形成相关具体的决议（Resolution）。任何有关维和行动的联合国决议中最重要、最核心的部分就是授权（Mandate）。授权主要包括联合国维和行动任务区首要目标、工作方式、任务区期限、维和人员数量以及军警民部门在任务区的具体职能。具体到联合国维和警察授权，需要根据每个维和行动任务区具体安全形势和需求设定，从维和警察参与联合国维和行动的历史来看，联合国警察的授权主要有以下三种形式。

一、传统型授权

在传统维和行动中，联合国规定维和警察不能携带武器，其工作职责是向饱受战争创伤的民众提供基本的安全保证，监督当地警察执法，并报告任何违反人权的情况等。在传统授权中，维和警察首要职责是监督，在当地警察单独值勤和执法时，联合国警察的监督是特别必要的，有效地将冲突后的“安全真空”降到最低。在实施监督时，联合国警察既要保持积极的态度，同时还要尽可能较少地介入当地警察的实际工作。在早期维和行动中，维和警察并不直接提供咨询、建议和指导等帮助，而是观察、记录和报告当地同行的活动。同时，传统型授权还包括维和警察的巡逻职能，定点巡逻和随机巡逻的结合是维和警察巡逻授权的主要形式。任务区当地民众看到联合国警察巡逻，立刻感受到联合国的存在。这能够起到震慑不法分子的作用，随之在民众中产生安全感，进而使其对和平进程充满信心。

从理论上讲，为了最有效地监督当地警察的工作，联合国警察应将执行任务的时间覆盖一天24小时、一周七天。然而，如此全面的覆盖不仅不可行，也是不可能的。为弥补这个不足，联合国警察必须与当地警察共同工作。“共同工作”本身不是目的，而是为了更好地开展监督工作，同时增进相互信任和良好沟通，进而促进社区警务理论与实践的发展。与此同时，联合国警察也需要有自己的警察局，其作用是让当地居民更多地了解他们，以便获得有关社会进展和当地警务的基本信息。因此，传统授权的做法是将联合国警察基地设置在人口中心。

在传统型授权中，维和警察的监督职能逐渐扩展为观察当地警察和司法机构在执行逮捕、拘留与讯问刑事嫌疑人、处置囚犯和搜查住所的行为和表现；陪同当地警察巡逻；查看犯罪现场；观察当地警察到岗或缺勤情况；观察和监督难民和流离失所人员的返乡；观察和监督战俘交换以及在冲突中死亡人员遗体的交换；观察集结、集会和示威；走访监狱并查看犯人的待遇；跟踪对少数民族的调查；协助人道主义援助机构和联合国民事部门；帮助缓解内部紧张；记录和报告事故；确保选民登记办公室和投票地点附近的安静、安全；确保以登记或投票为目的的任何人员自由进出上述地点等。在这一过程中，联合国警察必须遵守东道国的法律，也应该遵守公认的国际人权标准、刑事司法标准以及民主警务和社区警务的基本要求。

与此同时，传统授权中的维和警察必须通过建立起来的指挥系统进行日报、周报和月度报告。无论什么时候，他们观察或直接参与的事件，都必须写出书面报告。事件报告必须包括详细的报案人、涉案的受害人、嫌疑人以及时间、地点和事件本身等。如果联合国警察目击或是获得当地警察违反民主警务和社区警务标准或践踏人权，他们必须写出一份详细的报告以说明具体情况。此外，如果当地警察拒绝合作，联合国警察也要提交“不遵守报告”。如果几份“不遵守报告”都是针对同一名警察，那么联合国警察部门可以发出取消该警察资格的警告或直接取消其警察资格。

传统型维和授权的典型代表性任务区有“联合国纳米比亚过渡时期援助团”“联合国西撒哈拉全民投票特派团”“联合国莫桑比克行动”等。虽然传统的维和行动增加了維和警察的存在，有效地补充了维和部队在执法方面的不足，但其受制于授权终究有限，任务区的现实情况凸显传统警务授权的功能不足，维和警察大多数情况下被看做是维和部队的补充力量。例如，当任务区距离维和部队较远的地域出现严重践踏人权现象，维和部队无法及时干预制止时，虽然该地部署了维和警察，但却无权采取强制行动，仅能向国家警察事务委员会提交报告，该委员会再将投诉转给内政部，这一过程繁杂、低效，结果往往令人失望，某种程度上甚至直接导致当地居民对联合国维和警察信任度降低。

二、任务区转型授权

任务区转型授权主要指联合国维和行动传统任务区的维和警察通过“改革、重组和重建”等工作达到任务区转型的目的。其目标有以下三点：一是依据民主警务原则，改革当地警察体制机制，增加执法透明度。联合国警察主要关注当地警察的行为举止，寻求在相关立法、政策和程序上的变化，提供有关人权和社区关系的培训。如果当地警察在保护公民利益方面缺乏责任感，仅仅接受几堂国际人权培训是不能改变他们的行为举止的。联合国在柬埔寨、萨尔瓦多和海地等任务区的人员对此深有体会。二是重组警察队伍并促使当地警察非政治化。这主要包括将违反人权者从警察队伍中清除出

去，招募新警察以及建立有效的民主权力和监督系统。例如，利比里亚任务区成立之初，约四分之一的当地旧警察经审查发现有践踏人权的情况，并因此被清除出警察队伍。通过这种方式纯洁了警察队伍，使民众看到了警务改革的实效，从而提高了公众对警察的信任。此外，具体工作还包括裁减因战争原因而临时招募的警察队伍。例如，在波黑和科索沃任务区，把少数民族人员招募到当地警察队伍中就是改革的一个重要目标。三是重建执法能力。一个尊重人权、仁慈的警察队伍，没有专业的案件调查和威慑犯罪能力，也无法履行警察职能。因此，向当地警察提供技术、设备和后勤保障使其有效运转，已经被当做转型性警务授权的关键组成部分。

在20世纪90年代，联合国在海地和巴尔干开辟了几个转型性警务授权任务区。在海地，旧警察成了推翻总统和制造践踏人权、有罪不罚以及腐败环境的工具。因此，安理会授权900名联合国警察与美国司法部门密切合作，协助招募、审查和培训一支全新的警察队伍。随后，特派团的目标是使海地警察专业化，主要集中培训、指导海地警察的管理人员和专业部门，同时也提供技术咨询。

在2003年以后设立的维和行动中，联合国警察都在不同程度上拥有转型授权，最新的进展是联合国警察被授权直接参与行动，如协助当地警察维护秩序等。例如，2004年，安理会授权“联合国海地稳定特派团”不仅支持当地警察的改革，也要提供行动支持，如协助海地警察恢复和维护法治、公共安全和社会秩序。尽管在维和任务区没有完全的执法授权，但联合国警察在执行任务时开始携带武器。这种情况表明，转型警务授权中增加了有限的执法责任，这是联合国未来警务发展的重要趋向。与此同时，联合国警察也在海地司法系统投入资源，目的是减少未决羁押，增加通过正常程序判案的数量。

维和警察的转型授权一定程度上提高了当地警察的执法能力，有利于帮助纠正当地警察不合作、不负责的态度，有效规避了传统型授权的弊端，在任务区警察能力建设、重建法治、提高民众安全感等方面具有重要的现实意义。

三、执法授权

20世纪末，安理会授权维和警察在相关任务区临时担负起维护社会治安、处理各种刑事案件的执法权力，但前提条件是冲突行动停止后，当地执法队伍不存在或无力执法。由此，联合国警察可以在任务区从事一般性警务工作，并拥有逮捕权和拘留权，这是联合国警察获得执法权的一个明显标志。其中，“聯合国科索沃临时行政当局特派团（以下简称‘联科团）”和“联合国东帝汉过渡行政当局（以下简称‘联东团）”是两个典型的警务执法授权任务区。在以上两个地区，维和警察亲自执法，并携带武器，通过模范执法维护当地法治，以支持联合国过渡管理权力机构。

在科索沃任务区，大多数塞尔维亚族警察在冲突开始后离开了该地。针对警力奇缺的现状，联科团建立了4700人的维和警察队伍，授权维护法治。毫无疑问，执法授权对联合国警察而言面临诸多挑战。一是维和警察在当地执法的法律依据，除了联合国决议，并没有相应的执法规范。二是面临当地阿尔巴尼亚族人对当地的塞尔维亚族人的暴力侵犯时有发生。在这种背景下，联合国警察在一个完全陌生的环境，从零开始，建立了独立警察局，主要职能包括上街巡逻、维护社会治安、开展暴力犯罪调查等，同时，与欧盟合作组建了科索沃警察，建立警察培训学院，制定教学大纲和招生程序等。经过几年的努力，联合国警察最终在当地建立了一支合格的警察队伍，并逐渐将执法权力移交。

在东帝汉任务区，联东团部署约1600人的联合国警察队伍，在东帝汶全境执行维护社会治安任务。警察职能与科索沃相似，东帝汶警察也是从零开始，经过几年的努力，建立起一支2800人的当地警察队伍，并在2004年将执法权移交给东帝汶政府，联合国东帝汶行动也于2005年基本撤出。但是，2006年东帝汶局势发生突变，联合国又重新开设任务区。在这种情况下，联合国警察仍旧拥有执法权，直到当地警察队伍重组完成时为止。

履行执法权要求联合国警察在数量上最大限度地与当地警察和居民相匹配。但是，联合国警察的执法权是一种权宜之计，他们不能永远留在任务区，最终要将执法权移交给当地警察部门。因此，有计划地将执法权从联合国警察向当地警察过渡是执法任务区的主要工作目标。在执法任务区，联合国警察有可能只有在联合国维和部队在一定时间内首先执行维持治安任务后才开始承担这样的职责。因此，在大多数情况下，在联合国警察执法行动开始之前，往往先实现执法权从维和部队到联合国警察的过渡。此后，再将执法权从联合国警察手中移交给当地警察。执法权过渡是一个漫长的过程，也是必须认真管理落实的过程。

联合国警察培训和监督当地警察项目是管理过渡的重要步骤。维和警察开展的主要培训课程内容包括危机管理、警民关系和公共关系、司法机构和警察机构的关系、人事管理、预算、采购、后勤、设施保障和设备维修、财产管理和信息技术，等等。警察培训的受众主要包括新招募警察、在职警察、高中层管理人员和当地警察培训教官。培训的目标必须与当地警察机构协商后确立，培训的重点是确保执法机构获得警务技能，并使他们自己具备培训能力，以便保障警察项目的可持续发展。当然，增强当地警察的工作能力，虽然并不依赖联合国警察是否被赋予执法权，但是当联合国警察拥有这一权力时，培训的效果就会更直接、更明显。联合国警察不能将执法培训局限于警察个人的专业技术能力上，还必须推动当地警察机构的整体发展。

如前所述，联合国警察赋予执法权的最终目标是尽早结束安全真空，并使当地警察能够履行执法任务。当联合国警察被赋予执法权时，认真分析当地警察的执法能力，并在此基础上开展系统性的培训是关键，联合国警察必须准确评估当地警察的接受能力和培训效果，并使培训强度与接受程度相适应。

综上所述，从维和警察传统的授权到转型授权再到执法型授权，在不同的历史时期，联合国维和警察的授权只是缓解任务区安全形势的权宜之计。现代维和行动的维和警察授权应根据任务区的实际开展，将提高当地警察的执法能力作为首要任务，建立合法有序的执法体系、开展高效合理的能力建设培训是维和警察授权的核心内容。