准确把握实施乡村振兴战略的重点

摘要：准确把握推进乡村振兴的重点，对于推进乡村振兴的高质量发展至关重要。本文提出，实施乡村振兴战略的重点主要包括六个方面。即深入推进产业兴旺，培育农业农村产业发展新动能；推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平；促进乡村文化繁荣兴盛，推进乡风文明新发展；加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系；提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村；深入推进体制机制创新，优化乡村振兴的制度性供给。同时围绕为什么这六个方面是实施乡村振兴战略的重点、怎样推进这些重点进行了探讨。

关键词：乡村振兴 农业农村 体制机制创新 制度供给

作者简介：姜长云，中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所副所长、研究员、博士生导师。

本文是2017年入选文化名家暨“四个一批”人才自主选题资助项目“实施乡村振兴战略、推动农业农村经济高质量发展的重大问题和跟踪研究”的阶段性成果。 习近平总书记在党的十九大报告中首次提出实施乡村振兴战略。此后，实施乡村振兴战略逐步成为全党全社会解决“三农”问题的共同行动。在此背景下，科学探讨并准确把握实施乡村振兴战略的重点，对于推进乡村振兴的高质量发展具有重要意义。本文将重点围绕如何把握实施乡村振兴战略的重点进行探讨。

引 言

继党的十九大以来，关于实施乡村振兴战略的理论和政策研究迅速展开，一系列富有远见卓识和深刻洞察的新观点、新思想不断形成。鉴于实施乡村振兴战略在总体上仍处于起步阶段，不同观点的碰撞交流有利于深化相关理论和政策研究。但就总体而言，迄今为止，相关研究仍然可谓是“泥沙俱下”“参差不齐”，不少观点值得进一步推敲。对如何实施乡村振兴战略、怎样坚持走中国特色社会主义乡村振兴道路，有些观点把握不准、拿捏失度，甚至存在误解、曲解的现象。据此推进乡村振兴，有可能影响乡村振兴的高质量发展，不利于培育壮大乡村发展新动能，不利于提升广大农民的获得感、幸福感和安全感。比如，有人认为，要把发展乡村旅游或推进农村能源革命、攻克深度贫困作为实施乡村振兴战略的重点。笔者认为，尽管这些方面对于推进乡村振兴具有重要影响，但“重点”毕竟不等于“难点”或“影响因素”“实施路径”，将这些方面上升到实施乡村振兴战略“重点”的高度，可能有些偏颇。类似观点在特定地区可能具有适宜性和合理性，但存在明显的专业本位主义倾向。如将此类观点简单推广应用到全国，则有明显的以偏概全问题。据此指导实施乡村振兴战略的实际行动容易误导决策，甚至缺乏可持续性和全局上的可操作性。

许多研究显示，推进产业兴旺是实施乡村振兴战略的首要任务，甚至是根本（高洋洋，2018）。因此，深入推进产业兴旺，培育农业农村产业发展新动能，当属实施乡村振兴战略的重点之一。当然，这是就总体而言的，在实践中，并非每个乡村地区都要以实现产业兴旺作为实施乡村振兴战略的重点。如有些乡村临近城市，交通便捷，农民通过城乡通勤方式实现在城市工作、在乡村生活，既可以享受城市文明并获得高质量、高收入就业等福祉，又可以享受生态宜居、乡风文明、治理有效等安逸。在这些地区，城市发展特别是城市产业兴旺，可以为农民实现生活富裕提供扎实基础，也可以为实现乡村生态宜居、乡风文明、治理有效带来便利。因此，在这些地区推进乡村振兴未必需要产业兴旺，但实现乡村振兴仍然需要其他发展重点。综合而论，除深入推进产业兴旺、培育农业农村产业发展新动能外，笔者认为，实施乡村振兴战略的重点还应包括：推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平；促进乡村文化繁荣兴盛，推进乡风文明新发展；加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系；提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村；深入推进体制机制创新，优化乡村振兴的制度性供给。需要指出的是，实施乡村振兴战略是个系统工程，要按照增强协同性、关联性、整体性的要求，科学把握其重点及其相互关系，系统发力，精准施策。

也许有人说，实施乡村振兴战略的重点还应包括打好精准脱贫攻坚战，增强贫困群众获得感；创新乡村人才引进和开发利用机制，强化乡村振兴的人才支撑体系；开拓投融资渠道，强化乡村振兴的投入保障机制。这些也属于实施乡村振兴战略的重点，但笔者认为，这些方面只是实施乡村振兴战略的难点。难点与重点并非一回事，不宜混同。

一、推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平

实施乡村振兴战略，要注意激发乡村的多元功能和价值，包括经济价值、生态价值、社会价值、文化价值等。能否及能在多大程度上建设生态宜居乡村，直接决定着乡村的生态价值，却也在相当程度上影响乡村经济价值、社会价值、文化价值的实现。随着城乡居民收入和消费水平的提高，城乡居民不断增长的美好生活需要日益呈现多样化、升级化的趋势。这为推进乡村绿色发展、提升乡村生态宜居水平提出了日益强烈的要求，也為乡村新产业、新业态、新模式的蓬勃兴起提供了契机。如要求农业在提升生产功能的同时，更好地激活生活功能、生态功能和文化功能，从而推进农业的绿色转型和发展。中国台湾休闲农业和乡村旅游的发展堪称全球典范。作为其重要业态的农业公园按照公园的经营思路，融农业生产场所、农产品消费场所和休闲旅游场所于一体。休闲农业园区整合农场、农园、民宿或景点，使其由点连线及面，形成带状休闲农业园区，甚至要求用经营文化、经营社区的理念开发建设农业旅游景点，推进民俗亲情化，丰富了乡村生态宜居的内涵。近年来，许多地方政府发展的国家农业公园以原住居民生活区域为核心，融园林化的乡村景观、生态化的郊野田园、景观化的农耕文化、产业化的组织形式、现代化的农业生产于一体，成为发展休闲农业、乡村旅游的高级形态和规模化的乡村旅游综合体。参见百度百科“国家农业公园”，https：//baikebaiducom/item/国家农业公园/15453506？fr=alsddin。许多地方结合推进社会主义新农村或美丽乡村建设，培育乡村的生态涵养功能、休闲观光功能和文化体验功能，为推进乡村生态宜居积累了丰厚的底蕴。

实施乡村振兴战略，解决“人、地、钱”的问题至关重要。笔者认为，所谓解决“人”的问题，其要点：一是要增加乡村人气，带动乡村活力的提升；二是要拓展和疏通城市人才和智力“下乡”的通道，带动城市资本、技术和发展理念更好地植入乡村；三是要结合完善乡村人力资本开发和培训提能机制，引导鼓励乡土人才、新型职业农民等安心参与乡村振兴。通过这“三管齐下”，形成各类人才支持和参与乡村振兴的“大合唱”。推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平，可以显著增加乡村魅力，为通过上述“三管齐下”解决“人”的问题，提供“引力场”和“磁力棒”。在实施乡村振兴战略的过程中，解决“地”的问题，其要点是在巩固完善农村基本经营制度、保护农民农地承包和土地财产权益的前提下，通过完善农村土地产权制度和要素市场化配置，着力解决农村土地资源闲置的问题，推动乡村资源和土地资产加快增值，带动激活主体、激活要素、激活市场，并将其与增加农民财产性收入有效结合起来。推进乡村生态宜居，打造人与自然和谐共生发展新格局，可以增加对城乡资本和人才参与乡村振兴的吸引力。这不仅有利于解决农村土地资源闲置问题，对于提升乡村资源和土地资产价值也有重要的积极意义。推进乡村生态宜居，激活乡村资源和土地资产价值，也可以为在推进乡村振兴过程中更好地解决“钱”的问题拓宽思路。可见，推进乡村绿色发展，提升乡村生态宜居水平，打造人与自然和谐共生发展新格局，可以为实施乡村振兴战略提供更高的平台，有利于提升实施乡村振兴战略的“能级”。

推进乡村绿色发展、提升乡村生态宜居水平，首先，要坚持人与自然和谐共生的基本方略，牢固确立培育绿色生产方式和生活方式的自觉性。为此建立健全有效的制度保障和实施机制，将推进乡村生态美与通过加快农村人居环境综合整理等措施，为提高农村生活质量创造良好的环境条件有效结合起来，带动优化乡村产业兴旺的推进平台。其次，要注意优化乡村振兴的规划布局，并努力体现乡村特色。2015年12月召开的中央城市工作会议要求，“统筹生产、生活、生态三大布局”“把握好生产空间、生活空间、生态空间的内在联系，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”。这种理念对于优化乡村振兴的规划布局也是适用的。当然，城乡之间在生产空间、生活空间、生态空间的内在联系方式，以及实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的具体途径上，也应各有特色，并在优化乡村振兴的规划布局上得到体现。再次，要加强对乡村生态宜居的政策支持，创新绿色生态导向的农业支持保护政策体系和乡村产业政策体系。2018年中央一号文件要求，以绿色发展引领生态振兴，统筹山水林田湖草系统治理，加强农村突出环境问题综合治理，建立市场化、多元化生态补偿机制，增加农业生态产品和服务供给。要结合贯彻落实相关政策，重点支持农业绿色发展、改善乡村人居环境、乡村生态保护修复和发展生态友好型产业、环境友好型企业等，协调推进山水林田路房整体改造，支持具备条件的乡村地区集中连片建设宜居宜业的美丽乡村。

习近平总书记反复强调，“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策”。要在加强对典型经验总结、宣传和推广工作的同时，按照尊重自然、顺应自然、保护自然和有度、创新利用自然的方针，鼓励探索绿水青山向金山银山的转化机制和转化路径。结合探索农村集体经济新的实现形式和运行机制，鼓励“资源变资产”等模式创新，提升乡村生态资源、生态资产的经济价值，促进乡村生态优势更好地转化为发展生态经济、培育农业农村发展新动能的优势，带动农民增收和参与乡村振兴渠道的拓展。

二、促进乡村文化繁荣兴盛，推进乡风文明新发展

文化是一个难以精确定义的多样性、复杂性概念，兼具传承性、时代性和地域性等特点。人类经济社会活动往往程度不同地打下所处文化的深刻烙印。文化的影响往往潜移默化，体现由内而外的自然。作家梁晓声说，文化是植根于内心的修养、无需提醒的自觉、以约束为前提的自由、为别人着想的善良。梁晓声：《文化可以用四句话表达》，www.360doccom/content/15/1215/10/13975006_520531375.shtml。习近平总书记提出，“乡村振兴既要塑形，也要铸魂，要形成文明乡风、良好家风、淳朴民风，焕发文明新气象”。促进乡村文化繁荣兴盛、推进乡风文明新发展，正是实施乡村振兴战略的“铸魂”之举。

乡风文明的程度决定着推进乡村振兴的品质品位，影响着农民的精气神、竞争与合作态度和抗风险能力，对于建设富强民主文明和谐美丽新乡村的影响举足轻重。2018年中央一号文件要求，“坚持物质文明和精神文明一起抓”“不断提高乡村社会文明程度”。实施乡村振兴战略做得好不好，农民的获得感、幸福感、安全感是否得到有效提升，广大农民的积极性、主动性、创造性能否真正得到有效激发，不仅要看农民的收入状况，也要看农民的精气神是否得到改善。因此，在实施乡村振兴战略的过程中，必须把推进乡风文明作为推进乡村振兴高质量发展、提升乡村魅力的重要抓手，作为培育乡村精神、乡村价值、乡村力量和提升乡村魅力的战略举措。常言道，“一流的企业卖文化，二流的企业卖标准，三流的企业卖技术，四流的企业卖劳力，末流的企业卖资源”。在实施乡村振興战略的过程中，城乡之间、区域之间、企业之间也存在类似现象。

在实施乡村振兴战略的过程中，要促进乡村文化繁荣兴盛、推进乡风文明新发展，必须培育乡村文化自信，坚持在开放包容中提升自我，培育文化特质和核心竞争力。习近平总书记在党的十九大报告中提出，“文化自信是一个国家、一个民族发展中更基本、更深沉、更持久的力量”。将这段话移植到实施乡村振兴战略中也是成立的。促进乡村文化繁荣兴盛要注意协调处理立足本来（传承乡村传统文化）、吸收外来（汲取城市文化和国外文化的营养）、面向现代化和面向未来的关系，坚持走特色化、差异化、品质化发展道路。推进乡风文明新发展要把促进乡村文化繁荣兴盛，同培育富有创新力和竞争力的乡村文化产业、完善乡村公共文化产品和服务供给机制有机结合起来，同提升农民素质和道德水平、培育民主文明和谐的社会氛围有效结合起来，鼓励探索文化提升亲情、文化凝聚人心、文化乐民富农提能的作用。要正视农村经济社会结构转型、农户和农村人口结构分化，以及农村人口流动空间扩大对乡村传统文化的冲击，鼓励结合时代特点和发展阶段的变化，因地制宜地培育向上向善文明和谐的乡村文化；鼓励结合实施文化惠民工程，支持重振乡村文化的带头人在乡村文化振兴中发挥引领带动作用。

从国内外经验看，乡村特色文化的开发，可以为提升乡村价值和区域品牌注入动力，也可以为实现乡村产业振兴提供“制胜法宝”，带动区域特色产业、文化关联产业和衍生产业的发展。近年来，国内外许多地方在发展休闲农业、乡村旅游的过程中，注意将改善产品质量、增加产品和服务供给、拓展关联服务，同赋予其文化内涵有机结合起来，通过吸引游客深度参与休闲农业开发并融入当地文化，或将文化植入农业农村产业发展、生态宜居环境和乡村治理建设，营造良好的消费体验。如将水果等农产品卖成“奢侈品”、高档礼品或文化产品，不仅显著拓展了农产品和乡村旅游的市场空间，带动了农民增收；还促进了农民向农村文化传承者和涉农服务从业者的转型，提升了乡村价值和魅力。在中国实施乡村振兴战略的过程中，这些经验值得借鉴。

三、加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系

近年来，随着城乡特别是农村经济社会结构转型的深入推进，随着农村青壮年劳动力的大量进城，农户之间、农民之间、乡村地区之间的分化进程明显加快，对工农、城乡关系的影响持续加深，导致农村不同群体的利益诉求、利益矛盾和冲突日益多元化、复杂化。与此同时，农村经济农业化、农业副业化、农村人口老龄化、农业劳动力老弱化迅速推进，留守儿童、留守妇女、留守老人问题日趋凸显，为在推进乡村振兴过程中坚持农民主体地位增加了障碍。在发展规律和政府推动等因素的综合作用下，农村人口和经济布局集中化进程提速，少数中心村、中心镇迅速崛起与更多村庄的萎缩甚至被兼并并存，村庄空心化迅速深化。加之，随着农村经济社会的迅速分化和农民流动半径的明显增大，随着农民对外交通、信息联系的多元化、便捷化，以及以“80后”“90后”甚至“00后”为主要代表的农民（工）追求社会参与和平等意识的迅速强化，农民评价自我发展状况的参照系迅速扩大，农民（工）在发展状况、发展机会、发展环境和享受公共服务等方面相对不足的状况更容易显现出来。在此背景下，农村经济社会的自生能力和自我保护能力很容易迅速弱化，城乡之间、区域之间在相关能力方面的差距也容易扩大。传统的血缘、亲缘、地缘关系和家庭伦理调节机制对农村经济社会的整合能力很容易遭遇严峻挑战，导致农村经济、政治、文化、社会、生态建设等方面的整合协调难度明显加大，出现失衡的可能性显著增加。如果继续沿用传统的农村经济社会整合协调机制，很可能导致在传统的农村经济社会结构之下容易被吸收和熨平的经济社会矛盾与冲突被迅速放大或扩大（姜长云，2001）。因此，创新乡村治理体系，提升“治理有效”水平，越来越成为新时代解决“三农”问题的迫切要求。

推进乡村振兴，促进治理有效是基础，有利于降低实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、生活富裕的成本与风险，营造充满活力、富有魅力、积极向上、和谐有序的“三农”发展格局；有利于更好地统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略布局，实现農村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设的全面协调可持续发展。这也有利于更好地坚持乡村全面振兴，化解突出矛盾，“抓重点、补短板、强弱项、防风险”，增进乡村振兴的协同性、关联性和整体性、协调性。习近平新时代中国特色社会主义思想明确：全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在实施乡村振兴战略的过程中，将“治理有效”作为总要求之一，是推进国家治理体系和治理能力现代化在“三农”工作中的具体化。加强农村基层基础工作，推动乡村治理重心向基层下移，有利于将创新乡村治理新体系更好地落到实处，协力提升乡村活力、凝聚力和农民的向心力。因此，加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系，自然应该成为实施乡村振兴战略的重点之一。

习近平总书记在党的十九大报告要求，“打造共建共治共享的社会治理格局……提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”；在“实施乡村振兴战略”部分提出，“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农工作队伍”。2017年12月召开的中央农村工作会议要求“走乡村善治之路”。2018年中央一号文件要求，“必须把夯实基层基础作为固本之策，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的现代乡村社会治理体制，坚持自治、法治、德治相结合，确保乡村社会充满活力、和谐有序”。这为创新乡村治理新体系指明了方向。创新乡村治理新体系，要注意发挥自治的基础支撑作用、法治的引领规范作用、德治的润滑和提升作用。要把培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍，作为推进乡村善治的战略工程。结合完善制度和法律法规，引导、鼓励、督促农村基层组织和基层干部成为提升乡村法治和德治水平的先锋，带动乡村法治和德治水平的提升，促进乡村自治能力升级和平安乡村建设。要把加强对农村黑恶势力的制度化、法治化惩治机制建设，作为提升乡村法治水平的重要措施。统筹防治少数人侵犯多数人合法权益和多数人侵犯少数人合法权益的问题。

加强农村基层基础工作，创新乡村治理新体系，要注意加强农村党组织建设，及时总结推广农村基层党组织在新农村建设或乡村振兴实践中发挥战斗堡垒作用的先进经验；要及时总结典型经验，鼓励农村基层组织增强利用新媒体等手段创新乡村治理的能力，推进乡村移风易俗、平安乡村建设高质量发展。采取有效措施，以贫困村和农村基层组织软弱涣散村、集体经济薄弱村为重点，加强对农村基层党组织建设“补短板”的支持。结合实施农村基层组织带头人提升工程，以加强农村党组织建设为龙头，带动农村基层组织提升引领、带动和凝聚人心的能力。要大力培育服务性、公益性、互助性的农村社会组织，鼓励其成为农村社会的“抗震带”和“减压剂”，在增强村民自治能力方面发挥骨干带动作用，更好地支撑和带动乡村便民利民服务体系建设。

四、提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村

推进乡村振兴，实现生活富裕是目标，也是实施乡村振兴战略不可动摇的根本。实施乡村振兴战略要提升农民的获得感、幸福感、安全感，要让改革发展成果更多更公平地惠及全体农民，离开了实现农民生活富裕就会成为空谈。因此，“按照抓重点、补短板、强弱项”的要求，以“坚守底线、突出重点、完善制度、引导预期”为导向，以“农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题”为主要切入点，着力提高保障和改善民生水平，打造农民生活富裕、安居乐业新乡村，是实施乡村振兴战略的出发点和落脚点，自然也是实施乡村振兴战略的重点之一。

提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村，首先要注意增加农民收入，引导和鼓励农民在实施乡村振兴战略的过程中提升增收致富能力。近年来，世界经济复苏乏力、国内经济下行压力长期持续，对农民增收的制约作用迅速凸显，农民增收面临的挑战日趋严峻和复杂。加之，由于农产品价格形成机制改革的推进，由于国内外农产品市场波动问题的凸显，特别是国际贸易摩擦对部分农产品主产区影响的深化，农民收入增速放缓的趋势不断强化，农村区域性、群体性减收问题日趋突出，对此应该给予高度重视。2014、2015、2016和2017年，在全國居民特别是城镇居民人均可支配收入增速放缓的同时，扣除价格因素，全国农村居民人均可支配收入分别较上年同比增长112%、89%、82%和73%。与此同时，虽然从2010年开始中国城乡居民收入差距由之前的连年扩大转入缩小轨道，2010、2011年城市居民人均可支配收入相当于农民人均纯收入的倍数分别较上年缩小01倍，但近年来城乡收入差距缩小的步伐已明显放缓。从2013年开始，国家统计局将农民收入的统计指标由农民人均纯收入调整为农村居民人均可支配收入。2014年城镇居民人均可支配收入相当于农村居民人均可支配收入的倍数较上年减少0056，2015、2016和2017年分别较上年减少0019、0012和0009。可见，缩小城乡收入差距仍然任重道远。促进农民增收应多方发力、系统用力。

提高农村民生保障水平，不仅要注意促进农民增收，还要同引导鼓励农民就业创业、促进农村基础设施提档升级、加强农村社会保障体系、推进健康乡村建设和农村人居环境综合整治有机结合起来，提升乡村宜居宜业、去危化困能力，提升农村生活品质。习近平总书记在党的十九大报告提出，“增进民生福祉是发展的根本目的。必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板、促进社会公平正义，在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展”。可见，提高农村民生保障水平，打造生活富裕新乡村，还要按照“坚持在发展中保障和改善民生”的要求，加强面向“三农”的基本公共服务。上述分析已经揭示，随着工业化、信息化和城镇化的深入推进，部分农村地区经济社会的自生能力和自我保护能力出现迅速弱化，传统的农村社会秩序和自组织机制正在面临弱化日益为甚的挑战。在此背景下，加强面向“三农”的基本公共服务，包括增强农村防灾、抗灾、减灾能力，其重要性和紧迫性还更加突出。加强面向贫困人口和留守儿童、留守妇女、留守老人的基本公共服务能力建设，更应成为加强农村基本公共服务的当务之急和攻坚任务。鉴于近年来全国人口老龄化步伐明显加快，农村人口老龄化问题更为突出，提高农村民生保障水平，应把加强面向老龄人口的养老和去危化困服务能力建设，作为一个攻坚任务。

五、深入推进体制机制创新，优化乡村振兴的制度性供给

习近平总书记在党的十九大报告中，将加快完善社会主义市场经济体制作为建设现代化经济体系的六项主要任务之一，明确提出，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。2018年1月30日，习近平总书记在主持中央政治局第三次集体学习时强调，“要建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”。在实施乡村振兴战略的过程中，也要贯彻这些要求，深化体制机制改革和政策创新，着力推进乡村振兴的高质量发展，更好地促进农业农村优先发展和城乡融合发展，加快农业农村现代化进程。

2018年中央一号文件提出，“实施乡村振兴战略，必须把制度建设贯穿其中。要以完善产权制度和要素市场化配置为重点，激活主体、激活要素、激活市场，着力增强改革的系统性、整体性、协同性”。在实施乡村振兴战略的过程中，推进前述5个重点，都必须建立在推进体制机制改革和政策创新的基础上，将优化乡村振兴的制度性供给贯穿其中。因此，推进体制机制创新，优化乡村振兴的制度性供给，也宜成为实施乡村振兴战略的重点。但这个重点实际上也是支撑前述重点落地的保障。

在实施乡村振兴战略的过程中，要通过推进体制机制改革和政策创新。第一，以促进市场在资源配置中起决定性作用为导向，以激发参与主体活力和人才潜能为依托，激活农业农村发展活力和农村资源、要素、新产业新业态新模式的发展潜能，培育“三农”发展的兴奋点和新增长点。第二，以更好发挥政府作用为导向，优先改变“三农”发展环境的相对不平等状况，优先加强“三农”政策的兜底和“保基本”公共服务功能，优化国民收入分配格局和公共资源配置格局，优先加强对农业农村发展的支持和促进，推进公共政策导向和公共资源配置向农业农村适度倾斜；并在优先改变乡村规划“短板效应”的基础上，加强城乡一体化发展规划，推进城乡产业布局、基础设施建设、公共服务一体化。第三，以建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系为导向，将使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用有机结合起来，矫正发展机会、发展权利过分向城市倾斜的问题，促进城乡发展权利、发展机会的均衡配置。为此，要破除妨碍城市产业、企业、人才和要素进入农业农村的体制机制障碍，防范市场失灵导致农民权利被边缘化的风险，并完善相关引导、激励和约束机制，实现由对“三农”发展的消极保护向积极促进转型，由主要关注城乡差距向更多关注“三农”实现有活力的成长转型。有人认为，实施乡村振兴战略，要围绕强化“人、地、钱”等要素供给，推进城乡要素自由流动、平等交换。这是重要的，但必须同促进公共资源城乡均衡配置结合起来，同强化“三农”政策的“兜底”和保基本公共服务功能结合起来，同设置必要的负面清单等矫正发展权利、发展机会向城市过度倾斜的问题结合起来。

2018年中央一号文件围绕巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、深入推进农村集体产权制度改革、完善农业支持保护制度等，做出了一系列重要决策部署。其中许多地方创新点很多，可谓亮点纷呈。如“衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年的政策”“在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下，平等保护土地经营权”“系统总结农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点”“对利用收储农村闲置建设用地发展农村新产业新业态的，给予新增建设用地指标奖励”“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益”。这些政策创新，对于推进乡村振兴都是重要的政策“利好”。当务之急是深刻领会这些政策创新的背景和动机，扎实稳健地推进其落地“生根发芽”。

有些新的制度供给和政策创新，如果关联、配套改革能够及时跟进，其后续的积极效应还会在更大空间、更可持续地释放。这些新政的出台，实际上为深化关联、配套改革提出了新的课题。如2018年中央一号文件提出，“农村承包土地经营权可以依法向金融机构融资担保、入股从事农业产业化经营”“推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，探索农村集体经济新的实现形式和运行机制”。这些都对完善农村产权和要素流转市场提出了更高层次的要求。比如有些地方推进承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款试点，探索开展大型农机具、农业生产设施抵押贷款业务。如果抵押后农户、新型农业经营主体的贷款还不了，能否把抵押资产变现，这直接关系到相关改革能否持续推进，必然对推进农村产权市场和要素市场建设提出迫切要求。如果不考虑深化农村产权市场和要素市场建设，相关改革很容易“虎头蛇尾”，几年后很可能“半途而废”。

还有一些新政的出台，不仅自身“含金量”很高，其可贵之处还在于为深化后续改革打开了“缺口”，甚至“扣动”了后续连锁改革的“扳机”，其可能带来的一连串积极影响更加值得关注和期待。如2018年中央一号文件要求，“完善农民闲置宅基地和闲置农房政策，探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权”。可以预期，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，不仅为农村宅基地闲置和低效利用问题提供了破解之道，有利于促进农村宅基地的集中节约和高效利用；还将为吸引城市资本、人才和要素下乡参与乡村振兴提供新的路徑。又比如，2018年中央一号文件关于“深入推进农村集体产权制度改革”的诸多部署，不仅可以直接带动农村集体经济发展，对于完善乡村治理也有重要的“旁侧效应”。因为从实践经验来看，乡村集体经济实力强，往往有利于支撑乡村治理能力的改善。

当然，推进体制机制改革和政策创新，优化乡村振兴的制度性供给，还要顺应乡村振兴的实践需求和战略需要，不断进行动态充实和完善。如应按照推进农村一二三产业融合发展的要求，以营造有利的产业生态为重点，将深化体制机制改革的重点放在鼓励创新农村产业融合的区域合作、部门合作和部门协同监管机制，深化相关公共平台和公共服务机构运行机制的改革，培育农村土地、资本、人才等要素市场和产权流转市场，探索商会、行业协会、产业联盟等运行机制改革；推进政策实施机制的创新，促进科技创新、信息化发展与推进乡村振兴有机衔接等等。

参考文献：

1.陈锡文：《实施乡村振兴战略 推进农业农村现代化》，《中国农业大学学报·社会科学版》2018年第1期。

2.党国英：《振兴乡村 推进农业农村现代化》，《理论探讨》2018年第1期。

3.高洋洋：《乡村振兴：产业兴旺是根本》，《中国建设报》2018年3月16日。

4.郭晓鸣等：《乡村振兴战略的若干维度观察》，《改革》2018年第3期。

5.姜长云：《促进小农户和现代农业发展有机衔接是篇大文章》，《中国发展观察》2018年第4期。

6.姜长云：《转型发展：中国“三农”新主题》，安徽人民出版社2011年版。

7.韩俊：《关于实施乡村振兴战略的八个关键性问题》，中国农业规划设计网，2018年4月24日。

8.宋洪远：《大力实施乡村振兴战略——学习贯彻2018年中央一号文件精神》，宣讲家网，2018年3月22日。

9.魏后凯：《如何走好新时代乡村振兴之路》，《人民论坛·学术前沿》2018年第3期。

10.叶兴庆：《新时代中国乡村振兴战略论纲》，《改革》2018年第1期。

11.张晓山：《如何打造社会主义新农村建设升级版》，《光明日报》2018年1月12日。

责任编辑：谷 岳