政府部门预算绩效考核存在的问题及对策

黄鹏浩　葛磊　姜爱华

摘 要：预算不仅是财务范畴内的工作，而是一个结合政治、经济、管理等于一体的综合性事务。随着我国政府部门改革的深入，随着经济体管理模式的不断转型，财政预算体制的改革也不断更深推进，预算方法推陈出新、预算标准与时俱进、预算管理模式更是在不断探讨中愈加贴合国家财政对资金监管的要求。在这样的大背景下，根据预算绩效管理的基本理论，研究国家发布的预算相关规定，实际分析研究了MM政府部门预算绩效管理中存在的问题，在此基础上，依据PDCA法，引入全新的绩效预算理念，架构处组织结构与流程，希望能在实际应用上给我国其他地区政府部门的预算绩效考核管理提出一些可操作的参考。

关键词：政府部门；PDCA；预算绩效考核管理

引言

政府部门预算是指国家机关、团体和政府部门等对于未来一段时期内的收入和支出资金所编制的计划。预算绩效管理是将绩效理念融入预算管理的全过程，即将预算编制、预算执行、预算考核每个环节都与绩效挂钩，建立起“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。政府部门的预算绩效管理与内部控制密切相关，内部控制是规避预算风险的重要保证，而预算绩效管理是内部控制的重要手段之一。预算编制、预算执行和预算考核三个主要环节均存在一定风险，健全的内部控制制度是预算绩效管理的基础和保障。将预算绩效管理纳入内部控制体系建设之中，能够推动内部控制建设，提高内部控制执行力。构建政府部门内部控制框架时，应当以绩效管理为导向，在绩效管理的过程中加强各个环节的内部控制，将二者有机结合，才能将政府部门内部管理落到实处，才能使其管理活动达到预期的经济效益和社会效益。

一、相关理论介绍

（一）预算绩效管理的内容

所谓预算绩效考核管理是指将预算资金的预算支出同实际支出达到相符的状态。预算绩效管理是一种以支出结果为导向的预算管理模式，“是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统，是政府绩效管理的重要组成部分”。預算绩效考核所强调的是在预算过程中的支出需要给予指标，要求政府部门在预算编制过程中，始终坚持以人为本、为民服务的理念，在预算的过程中需要不断提升服务水平和专业知识，尽量做到花最少的钱，办最多的事。

（二）行政政府部门预算绩效管理的特殊性

1.绩效预算将直接决定我国预算管理改革方向

绩效预算是对传统预算理念的革命，由注重投入转向注重产出和结果，强调责任和效率。实施绩效预算，要求进一步深化改革，提高预算管理水平，更加重视资金使用效益和资源配置效率。为适应这一要求，需要转变理念，在继续深化部门预算、国库集中收付、政府采购等改革的基础上，引入中期预算框架，实施政府会计改革，扩大绩效评价范围和力度，加强预算绩效管理，逐步推进绩效预算。

2.绩效预算将深刻影响政府管理行为模式

绩效预算管理是政府绩效管理的重要组成部分，它强调受纳税人委托、对社会公众负责的意识，有利于提高公共产品和服务的质量，促使政府部门提高管理效率，改善决策水平，增进服务意识，并将其立足于公共产品的供给角度，进一步推进政府职能转变，促进高效、责任、透明政府的建设。

3.绩效预算将不断推进社会主义政治文明进程

实施绩效预算，强调“问效问责”，促使公众关注政府支出效率，有利于公众参与到预算过程中，强化民主意识，保障公民的参与权、表达权。同时，将绩效评价结果公开，可以有效缓解公众对政府支出的质疑，保障公民知情权和监督权，增强政府透明度，促进和谐社会和社会主义政治文明建设。

（三）文献综述

马文.B.曼德尔（Marvin.B.Mandell）（2011）提出，政府预算开支必须从政府部门的实际角度出发，预算管理部门的相关人员需要不仅有着专业的知识，同时要有良好的职业道德。

美国通用公司前CEO杰克.韦尔奇（Jack.Welch）提出，政府预算考核体系的完善，需要结合企业绩效考核体系，如运用360度考核管理办法，全方位对政府预算进行考核与管理，才能最大限度的降低政府因预算不完善而造成的损失。

贾康、苏明（2016）提出，近年来，随着我国政府部门对预算管理的重视，越来越多的政府部门对预算管理进行了深入研究。但是由于政府部门在预算管理方面还存在许多不足，如预算管理人员综合素质不高、预算考核体系不完善、预算评价体系不健全等，这些都成为制约政府部门预算管理的重要内容。

刘尚希、史兴旺（2017）提出，在完善政府预算管理方面，除了需要建立完善的预算编制制度以外，预算绩效考核体系显得尤为重要。在建立预算绩效考核的体系中，可以从以下几个方面：第一，完善预算绩效的上报体制；第二，每月进行预算考核，月末需要综合评价；第三，考核结束以后，需要进行考核评估，将预算绩效考核效果最大化。

二、政府部门预算绩效考核现状——以MM政府部门为例

（一）“组织机构及人员配备现状

绩效预算必须具备一个能平衡协调各团队工作的机构，即预算管理委员会。此机构独立于组织中任一职能或权力部门。绩效预算管理委员会通过对资金的分配、资金的拨付、资金的使用效益进行定量或定性分析，从支出活动中的成本、投入和效果入手来决定支出项目是否必要以及对申请预算资金的多少进行客观评价，从而使财政资源的配置与使用效益达到最佳。

MM政府部门具有17个职能部门来完成公共对外产品的提供。在预算管理过程中，应从流程入手，抽调所需相关职能部门的人员组成独立机构——预算管理委员会。委员会在组织结构上横跨各职能部门之上，在权力上高于各职能部门，接受团队报告，对高层管理者报告工作。

（二）制度建设、基础工作、评价结果的应用

MM政府部门应合理确定预算管理委员会的职责。MM政府部门要根据自身特点来确定预算管理委员会的职责。预算管理委员会按照组织总体目标制定具体预算管理办法，并对资金运营实施管理和监督，其主要职能包括：一、平衡协调各团队预算目标。二、审批各团队提交的预算草案。三、绩效评价和考核，预算管理委员会负责牵头制定绩效评价的指标、方法、标准，以此作为奖惩机制，作为该团队所负责流程下一年度预算调整的依据。

组织是两个及两个以上的人为了实现共同的目标而形成的有机整体。而组织结构将组织的一切活动都至于控制之下，是一切管理工作的起点。绩效预算管理是组织管理系统中的一部分，第一步要解决的问题就是组织架构问题，设立预算机构、挑选预算管理人员、设置管理岗位是预算管理的起点，架构不清晰，职责不明晰，预算管理无从谈起。

鉴于MM政府部门原部门预算体制下缺少评价这一环节的缺陷，绩效预算组织架构的目标应以“结果”为导向指导组织结构的架设。

三、MM政府部门预算考核存在的问题分析

（一）MM政府部门预算主要编制部门定位错误

谈起预算，多数人最先想到的是财务，认为大小经济事项均属财务范畴，从基础数据的收集到资金平衡，再到报表编制，财务扮演主力角色。然而，预算是集业务、资金、管理等于一体的综合性事务，需要深入至最末级的业务单元根据业务流程编制数据，应秉承“谁花钱谁编制”的原则由每一个业务单元提供相关基础资料及数据，财务则应扮演配合者、指导者、协调资金的角色。

（二）预算定额无法获取或不科学，导致基础数据缺乏可操作性

每一业务单元收集的基础数据一般以工作量或发生经济业务乘以预算定额得出，但针对行业针对特定经济主体且适合当下经济环境的定额却难以获取。目前，MM政府部门很多定额套用别的行业规范或沿用上世纪七、八十年代的定额标准，在经济如此飞速发展的今天，显然是不科学的，只会造成预算与实际发生不配比，不能适应单位经济发展的需要。

执行与预算的偏差除了上述编制预算时定额不科学、不合理导致的因素之外，另一个主要原因即为编制方法不科学，传统的基数按比例增长没有考虑以来年工作入手反映经济活动的资金诉求，等实际开展工作时发现预算并不能满足当前需要，其结果无非可能出现三种情况：1、出现预算与执行“两张皮”现象，脱节严重；2、预算调整随意性大；3、出现财政资金违规行为，无论哪种情形，都是对预算刚性的挑战及对财政资金使用不当的表现，在预算管理中时当杜绝的现象。

（三）缺乏评价考核环节

在部门预算制度下，缺乏预算评价部门，同时也缺乏科学的评价体系。对财政资金使用效益无评价考核的意识。部门预算编制之后究竟是否符合单位自身经济活动需求，执行过程中是否能够按预算执行；经济行为的合法、合理性；资金使用产生的效果、带来的收益等问题都是应该引起全面重视的，却在当前的部门预算中缺少这样的体系，使得预算编制没有目标，脱离实际，不能统筹兼顾编制预算时预算基础数据收集所需要的結构配置、权力分配、有机沟通；不能监督预算执行中的安全性、合规性、有效性及产生的效益情况；不能通过测评资金使用效益，把握决策和政策效应，判断资金配置的合理性，找出资源配置缺陷，及时调整支出方向和规模，防范和控制风险。

（四）缺乏内部反馈机制

预算的执行时一系列经济活动过程，把控过程的重点在于反馈。在一个闭环流程中反馈机制促使信息的沟通更加及时，适于事中控制。但MM政府部门缺乏与预算流程相关的反馈机制，执行过程由于信息不对称得不到控制，这也是造成预算与执行“两张皮”现象的管理缺失所在。

四、基于PDCA思想完善政府部门预算绩效考核的措施

（一）建立绩效评价结果数据管理制度

将绩效考核数据信息输入到部门预算管理系统中，使财务部门与政府部门共享数据信息资源，为政府部门和部门预算管理提供服务。对预算部门提交的重点绩效评估结果，各级财政部门必须向同级人民政府报送决策和部署。 绩效考核完成后，财务部门和财政预算部门将评估结果以文件形式反馈给项目主管部门，并及时告知其评估过程中发现的问题，并督促其拿出纠正意见。

（二）实现绩效评价结果和预算安排的有效衔接

对于绩效考评中得分较高、资金利用效果较好的部门加大支持力度，绩效被评定为“最佳”的，财政部门和预算部门可以考虑按项目安排资金的一定比例给予专项奖励；评价结果被评定为“中等”的则根据谨慎性原则安排接下来的预算；对于绩效评价中得分较低、资金利用效果较差的项目，可予以通报批评，并责令其限期整改。不进行整改或整改不到位的，应当根据情况调整项目或相应调减项目预算，直至取消该项财政支出，将节余调整的资金转而用在绩效评价效果较好的其他项目上。这样就做到了政策上的“进退自如、增减得当”，使绩效评价结果真正影响到实际预算安排，减少盲目、无效投资，合理配置财政资源，提高投资的效益性和安全性。

（三）推进绩效信息公开

要充分借助政府门户网站、主流财经网络平台、纸质财经报刊等媒介渠道向社会公众公开绩效评价的结果，尤其是社会关注度较高、密切关系民生的重点支出项目更应当如此，从而切实提高财政资金使用的公开度和透明度，自觉接受社会各利益相关方的监督制约；与此同时还要加强和完善绩效信息的公开透明，逐步拓宽预算绩效目标、绩效报告、评价结果等绩效管理信息在本部门内部的公开范围，并最终实现在本部门内部的全透明。

（四）完善绩效激励与问责

通过适度放宽对资金投入的控制，强调在预算决策中使用绩效信息，部门将逐步增加部门资金使用的平衡，并将项目绩效与绩效评估挂钩公务员和发放奖金补贴以促进资源绩效信息。配置和资金使用在剧中扮演的角色。要尽快建立涉及各级政府职能部门使用资金的绩效问责机制，让社会各方参与。我们必须篡改有意隐瞒，虚报和未报告绩效评估资料等行为，当绩效评估结果严重偏离既定绩效目标时，应实行行政问责制，对预算执行形成强有力的威慑作用管理。建立绩效管理工作考核和结果通知和面试制度。在预算绩效管理中取得显着成绩的预算单位应得到赞扬和鼓励，反之亦然。绩效考核结果真正纳入各级党委和组织部门对职能部门负责人的业绩考核。在具体业务方面，各级人大可以率先把重点放在重点支出（项目）上。根据所有单位的自我评估，年度项目绩效问责会将以特定目标举行。详细和公开的声明是关于项目执行的具体条件。

五、结束语

绩效预算管理是一种现代的管理手段和方法，是政府部门财务管理的核心。预算的编制、执行、考核评价贯穿于政府部门财务管理工作的始终。它能使政府部门全部业务活动处于事前的计划中，具有前瞻性和导向性；它使得政府部门在业务开战前合理配置资源，在预算的总目标下强调效率、效果、效益；它使得政府部门的预算执行中通过时时监控，达到预算的总目标；它也是政府部门财务工作考核的重要依据，加强事后评价和监督，提高财政资金使用的效益和效果。绩效预算能充分发掘各部门人员的积极参与意识、调动主观能动性、集思广益、创造性的开展工作、提高工作效率。

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作者简介：

黄鹏浩，葛磊，姜爱华（教授），中央财经大学。