我国PPP项目的融资困境及其对策研究

李家俊 张宏伟

摘 要：PPP项目作为一种较为新颖的项目建设形式，其在欧美发达资本主义国家较为流行。近几年，国内PPP项目上马数量不断增加，且PPP项目的成功建设为基础设施建设、国家环保事业发展等均做出了突出贡献。伴随PPP项目数量的不断增加，PPP项目相关融资活动的进行也受到了较多关注。我国PPP项目建设所积累的经验较少，与PPP项目建设相关的融资活动的开展也会较为困难。本文将对国内PPP项目的融资困境进行分析，并就PPP项目如何更好融资提出合理化建议。

关键词：PPP项目 融资 困境 对策

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）02（c）-033-02

PPP项目融资与一般项目融资具有较大不同，且PPP项目融资的主体在具体界定上通常较为模糊，很多PPP项目的具体承建主体与实际融资主体并不相同也是常见现象。国内金融服务体制虽然处在不断完善之中，但PPP项目融资经验上的短缺导致PPP项目融资无法对现有金融服务资源进行较好应用。PPP项目融资的困境虽然客观存在，但PPP项目融资压力逐渐的增加背景下，对具体的融资困境进行解决也十分必要。正因如此，在PPP项目建设上，如何对具体的融资困境进行有效应对和解决也是值得思考的现实问题。

1 PPP项目融资概述

1.1 PPP项目在国内的发展现状

PPP项目是公私合营模式下的具体项目类型，在PPP模式下，政府会将自身的特定责任通过特许经营权授予形式转移给企业等社会组织，项目建设与项目运营相关政府也会全程参与。尽管PPP模式传入国内的时间相对较晚，但国内PPP项目热情极大，国家以及地方政府对于PPP模式下进行的项目建设也抱有较高热情。截至2017年11月底，全国范围内公布中标的PPP项目已达到8.36万亿元，其中2017年新成交的项目已经达到3.96万亿元，PPP市场仍然呈现出较快的增长速度。但也需要看到，在PPP项目建设如火如荼进行的大背景下，很多与PPP项目建设和运营相关的问题开始显现，PPP项目融资问题便是极为显著的一种问题。国内PPP项目融资中面临较多困境，这些制约性因素也对PPP项目融资和具体建设产生了明显影响。

1.2 PPP项目融资的特点

PPP项目大多数工程量较大，且对资金的需求较高，融资需求紧迫、融资数额较大也是很多PPP项目融资的一般特点。由于PPP项目是居于特殊合作形式下开展的项目，政府以及企业都可以看作是PPP项目的运营方，国家层面也势必会对PPP项目建设以及融资活动的开展给予更多关注。PPP项目能否顺利建设与融资活动开展状况，融资需求能否得到较好满足有直接关联，这也使得PPP项目融资在一定意义上成为了PPP项目能否顺利开展的直接影响性因素之一。虽然国内金融市场服务能力在逐渐提升，但短时间内，PPP项目融资的内外部环境并不会发生明显改变，现有金融服务体制对于PPP项目融资能够提供的帮助也相对有限。

2 国内PPP项目融资的困境

2.1 项目融资相关立法并不完善

国内PPP项目融资势必会受到大环境的影响，特别是政策环境与立法环境，其对于PPP项目融资的影响不容小觑。尽管PPP项目数量逐年增加，但在立法本身需要较长周期这一客观原因影响下，国家层面与PPP项目融资直接相关的立法及政策也并未出台。即便《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》《促进民间投资健康发展若干政策措施》等规章政策陆续出台，但其对PPP项目融资困境的解决无法提供实质性帮助。由于PPP项目融资相关要求散见于各种规章和政策之中，PPP项目融资活动在开展上无法按照成文法律进行，整體融资环境也相对较差。部分地方政府和企业为了能够尽快上马PPP项目，其在项目融资上也极容易出现不合理操作，这实际上也不利于PPP项目在国内的具体建设和长远发展，存在于PPP项目融资中的问题更加无法得到根本解决。

2.2 融资受外部因素影响明显

PPP项目融资会受到较多外部因素影响，这也是PPP项目融资在新时期面临的困境之一。一般类型项目在融资上也会受到较多外部因素影响，但PPP项目融资受到的外部影响更多。首先，政府参与会导致PPP项目融资和建设受到广泛的社会关注。其次，PPP项目融资金额往往十分巨大，单纯通过一种融资形式和途径也很难对融资需求进行完全满足。一般来说，PPP项目建成后的收益通常要进行一定融资债务偿还，但国家层面明确规定，PPP项目资本金不能是债务融资，这不仅将很多资质较低的企业拒之PPP项目建设门外，更加导致PPP项目融资的现实难度较大。但在PPP项目具体建设实践中，能够借助自由资本完成PPP项目建设的企业少之又少，企业与政府进行PPP项目建设也会对外部资本进行积极利用，这一情形下，PPP项目融资实际上便会出现融资悖论。

2.3 项目融资形式过于单一

PPP项目在融资的形式上较为单一，这也是PPP项目融资中面临的困境和具体问题。融资方法选择是否恰当，会对PPP项目融资结果产生直接影响，且不同融资方法对于融资活动开展状况也会产生不同影响。尽管国家鼓励社会资本及各类型投资结构参与到PPP项目投资之中，但在PPP项目融资上，PPP项目融资方更加倾向于在商业银行等传统金融机构处进行的贷款申请，从而对自身的融资需求进行满足。由于对传统金融机构的融资依赖性较大，PPP项目融资在形式上的单一性便越发显著。商业银行等传统融资机构与PPP项目融资方在融资上的关系较为稳定，这也使得社会资本很难参与到PPP项目建设之中。从PPP项目融资的健康性以及PPP项目建设的长远发展角度来看，单一的融资形式并不可取。而在社会资本无法较好参与到PPP项目建设中后，PPP项目融资方一旦出现项目建设问题时，其融资的连续性和安全性都会受到影响。

2.4 项目融资风险长期存在

PPP项目融资中也存在着很多风险，内外部融资影响因素也极容易诱发具体融资风险的产生。近几年，国内很多地区均上马了一定数量的PPP项目，这也导致PPP项目融资需求在短时间内急速上升。大多数商业银行对PPP项目相关融资申请报以较为开放的姿态，由于PPP项目大多会有政府参与，此类型项目在传统商业银行处进行融资也会较为顺利。但也需要看出，商业银行信贷资金对于PPP项目融资需求的满足程度相对有限，部分地方政府的财政资金或多或少也会为具体的PPP项目提供资金支持。尽管国家层面并不倡导这一做法，且这种财政资金计划外使用也并不合理。但在PPP项目融资的实际操作中财政资金也能够扮演融资杠杆的角色。也有部分PPP项目融资并未对融资成本进行有效管控，这也导致PPP项目融资压力逐渐上升，能否对融资资金进行按时偿还实际上也会成为具体的融资风险诱发因素。

3 国内PPP项目融资困境的解决策略

3.1 完善PPP项目融资立法

国内PPP项目融资走出融资困境首先要从融资外部环境的优化上入手，国家也应当逐步完善PPP项目融资相关立法，并通过具体的法律规制以及相关政策引导，使得PPP项目融资相关活动的开展能够在既定框架内进行。PPP项目融资困境的解决不能单纯依托市场调节，更加不能将这一重担全部交给PPP项目融资主体自行解决。国家层面需要结合当前PPP项目建设现状，PPP项目融资现状进行PPP融资相关立法，并将促进PPP项目的更好建设作为立法的基本目标。而在PPP项目融资直接相关法律尚未出台下，PPP项目相关的地方政府以及企业等组织需要在融资前期对PPP项目融资的各种政策法规进行研读，并在法务部的融资建议下进行具体融资。在PPP项目融资的外部环境优化上，政府也需要继续强化进行市场改革，从而使得各级金融服务市场更好地对PPP项目融资给予更多支持。

3.2 科学进行融资规划

为了降低各种因素对PPP项目融资活动开展的影响，使得PPP项目融资可以走出困境，PPP项目融资方在进行融资时需要进行科学规划，并对于融资活动开展中可能面临的问题和难点进行预测。具体来说，PPP项目融资方可以首先对项目融资金额进行初步确立，在此基础上进行具体融资方案的制定。值得注意的是，PPP项目由于有政府的介入，政府信用可以成为一种实际意义上的融资“筹码”，特别是在与传统金融机构进行融资洽谈时，政府信用背书往往能够增加融资的顺利程度。但在PPP项目融资活动正常开展过程中，融资主体需要对政府信用背书进行谨慎运用。企业等组织的基本融资原则依然要在PPP融资时被较好坚持，并结合实际融资需求，按照既定融资规划進行融资尝试。只有不断提升自身在PPP融资上的规范化程度，PPP项目融资才能杜绝各种因素的干扰与影响。

3.3 拓展多元化项目融资形式

PPP项目融资也需要走出融资形式单一的困境，而在具体融资中，PPP项目融资方应当将融资形式的多样化这一理念贯穿始终。值得注意的是，多元化PPP项目融资形式并非不在传统金融机构处进行融资，在商业银行等传统金融机构能够为PPP项目融资需求进行较好满足下，其依然可以成为具体的融资选择。但也需要看到，多元化融资形式，逐渐拓宽融资渠道的意义十分深远，PPP项目融资也需要寻找到更为有效的融资渠道。很多投资机构对于投资PPP项目具有较高热情，PPP项目在融资时可以对各种社会资本进行较好利用，将社会资本作为PPP项目资金也能逐渐对现有融资渠道进行不断拓宽。信用贷款和项目贷款本身融资成本较大，借助PPP项目融资渠道的不断拓宽，PPP项目融资方也能在融资上有更多选择，其更加能够进行融资成本的有效管控。

3.4 确立基本的风险防范和均摊机制

PPP项目融资需要摆脱高融资风险的影响，并逐渐走出融资风险的困境。PPP项目融资方需要在融资前期确立出基本的风险防范机制，并将风险管控意识贯穿于融资活动开展始终。融资风险本身不可能被完全消除，对于融资风险最好的应对办法便是进行防范和一定程度均摊。例如，PPP项目融资方可以对所面临的各种融资风险进行一定预测，并根据融资风险可能爆发的时间点，融资风险爆发后带来的影响进行一中的风险应对预案制定。由于PPP项目是政府与企业共同参与下的项目类型，单一企业要避免过度程度融资风险，借助其他企业的有效参与，PPP项目直接融资方数量能够得到有效增加，这不仅能够使得PPP项目的启动资金规模得到丰盈，更加能够对融资风险进行一定分摊。可以说，很多企业的融资经验已经十分丰富，PPP项目融资时其也务必要对融资风险因素进行较好排查并根据融资风险应对方案对可能爆发的融资风险进行有效应对。

4 结语

国内PPP项目融资困境的出现是多种因素共同作用下的一种结果，对具体融资困境的应对和解决也视国内金融服务体系及具体项目建设状况而定。但从总体上来看，PPP项目融资主体选择何种方法进行融资对具体融资结果的影响较为明显，在能够较好满足实际融资需求下，现存的PPP项目融资困境的实际负面影响也能得到较好冲淡。但也需要看到，政府参与下的PPP项目建设在融资上会受到很多行政因素以及其他因素的影响。在对于PPP项目融资困境进行解决时也要“具体问题，具体分析”，结合项目实际进行融资问题的解决也是一种有效选择。

参考文献

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