地方立法后评估指标体系基本问题研究

摘 要 中国特色社会主义法律体系初步建成，我国立法注重质量型立法，却缺乏完整统一的指标体系加以评估，在有关基本问题研究上更是模糊不清。在梳理全国各地立法评估实践后，提出地方立法后评估需要明晰评估概念、界定评估主体，在全面性原则、灵活性原则和可操作性原则指导下建立评估指标要素，以期为我国地方立法后评估提供借鉴意义。

关键词 行政法 地方立法评估 一级指标

作者简介：王侄晴，武汉理工大学文法学院法学专业研究生。

中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.08.176

亚里士多德说过，法治具有两层含义：一是已成立的法律获得普遍的服从；二是大家所服从的法律又应该是制定得良好的法律。“良法善治”是法治的本质，而判断何者为“良法”的标准是什么呢？2011年，我国宣布中国特色社会主义法律体系已经形成，立法重点从数量型发展向质量型发展转变。2014年，党的十八届四中全会提出，全面推进依法治国，完善立法体制，引入第三方评估。继而，修改后的《立法法》以法律条文的形式将我国国家立法的评估制度确立下来，旨在提高立法的科学合理性、可操作性，增强立法质量水准，为法治中国建设提供更多“良法”。

一、 我国地方立法后评估概况

立法评估，根据时间节点的不同，可以分为立法前评估和立法后评估；根据评估对象的不同，可以分为国家立法评估和地方立法评估。我国《立法法》第39、63条分别规定了法律案的立法前评估和法律的立法后评估。值得注意的是，我国法律体系除了法律、行政法规等国家立法外，还包括大量的地方性法规、地方政府规章等地方层级的立法，相较于国家立法而言，地方立法在立法技术、质量等各个方面均存在较大差距，是我国立法质量评估的重点。

近年来，全国各地针对地方性立法后评估展开了积极的探索，但在评估标准上各有侧重，如2009年，甘肃省以立法条件目的、法制统一、制度设计和权力配置、地方特色、可操作性、技术规范、公众参与以及法规的现实适应性为标准对《甘肃省实施<人民防空法>办法》进行评估；2010年《广东流动人口服务管理条例》以法规的贯彻执行情况、协调性、可操作性、立法技术、法规实施的成本收益为标准进行评估；2011年《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》的评估重点是法规的合法性、合理性、可行性、可操作性及立法程序、立法技術、实施效果。

二、地方立法后评估概念、评估主体

（一）地方立法后评估概念界定

地方立法后评估，我国现行的立法实践和理论中有不同的称谓，如“立法效果评估”、“法律跟踪问效评估”、“立法质量评估”、“立法回头看”等，但学界对立法后评估的内涵已经有了较统一的认识和理解。如汪全胜认为，立法后评估是在立法实施一定阶段后进行的评估，更多的从实施的效果来发现法律自身存在的问题，以判断该法律法规是否有修改、完善甚至废除的必要。候东徳指出，地方立法立法后评估是在地方性法规、地方性规章实施后，结合立法的目的、经济社会发展的要求等，以一定的标准和程序，对地方立法的质量、实施绩效、存在问题和影响因素等进行跟踪调查和分析评价。学者周旺生、陈伟斌也表达了类似观点和看法。

（二）地方立法后评估的主体

关于地方立法后评估的主体，学界中存在不同的观点。有学者认为决定、主持、负责制定和落实评估方案，组织和开展各项评估工作的即为评估的主体 ；有学者提出，地方立法后评估的主体是指由谁对已生效实施一段时间的地方性立法的价值、效果、合法性等进行评判并得出结论性报告或意见 ；另有学者认为立法后评估主体是组织、实施、参与立法后评估的组织、团体或个人。 这三种立法后评估主体概念，分别从不同的实践认知和理论视角论述评估主体的特征，各有侧重点：第一个定义强调的是评估主体的作用，从决定、制定评估方案到落实方案的实施；第二个定义突出的是评估的内容，对地方性立法的价值、实施效果等进行评估的是评估主体；第三个定义同时关注评估的主体及其作用，相对具有全面性。可见，地方立法后评估主体还没有一个清晰一致的概念，这也就进一步导致评估主体分类的差异。

目前评估主体分类有“两类型说” 、“三类型说” 、“四类型说” 等，笔者认为，以上分类仅划分范围的不同，实质上没有差异，采取内部评估主体和外部评估主体的划分较为适宜。前者包括地方立法的制定、执行机关及其内部组成机构等；后者指除国家机关系统之外的组织、团体、个人所进行的地方立法后评估活动，主要包括高校、科研机构、非营利组织、社会公众等。事实上，评估主体的确定关涉不同的价值取向，价值取向的背后隐含着不同的价值判断、利益选择，评估的侧重点、运行模式不同，从而对评估结论产生一定的影响。不可否认的是，作为地方立法的制定或执行主体，内部评估主体对地方立法的宣贯落实有着更为全面、深刻的理解，便于掌握评估所需的第一手资料，能够及时、迅速、有效地开展地方立法后评估活动。但是，“任何人不能做自己案件的法官”，这其中也承担着评估主体夹杂部门利益，夸大实施绩效，“有选择性”地评估等风险。相反，外部评估主体能做到公允客观，却可能缺乏一定的专业性、权威性。

三、地方立法后评估指标体系的确立原则

地方立法后评估指标体系是对地方立法后立法文本质量、立法的经济影响、社会影响、文化影响等进行评估所依据的通用标准体系，是地方立法后开展评估工作的重要基础。实践中各地评估采用的标准类型多样，唯有明确评估指标的确立原则才能在众多的标准要素中选择最能科学、客观反映地方立法质量的指标。

（一） 全面性原则

地方立法后评估指标的确立遵循全面性原则。立法是一项系统性工程，牵涉经济、政治、文化、社会等的方方面面，对地方立法质量进行评估，应尽可能地反映该地方立法后对社会生活、经济文化等带来的各方面影响，这就对立法后评估指标的确立提出了全面性的要求。但值得注意的是，地方立法一般可分为经济建设类、文化与社会事务类、民主法制和人大建设类，不同类型地方立法的实施效益存在差别。 因此，全面性原则并非要求囊括所有评估指标，也不可能穷尽所有评估指标，而是要求该指标在最大限度内全面、完整地评估地方立法的实施效益。

（二）灵活性原则

地方立法后评估指标体系建设的目的之一在于构建一个能够反复适用、可操作性强，最大限度地反映地方立法质量的通用标准体系。因此该体系不应当是封闭、僵化的，评估指标并非一成不变。在标准体系设计上，一方面要确保整个评估指标体系的稳定性、实用性，另一方面要求该体系兼具灵活、开放性。在具体的地方立法后评估活动中，评估主体根据评估对象、评估内容、评估方法等因素，可以针对部分可变指标进行取舍、修正和补充，突出该地方立法及评估结论的地方特色。

（三）可操作性原则

可操作性原则是对地方立法后评估指标的确立提出了更高层次的要求，该原则与评估方法相关联，同时内含可行性。一般认为，立法评估采用定性评估与定量评估相结合的方法，地方立法后评估重在评估立法实施效益，对经济、社会、文化等产生的影响。但是，对上述事物进行定量化分析存在一定的難度，不是所有的评估指标都能量化，进行数据分析，有些指标不得不采用定性的方法进行评估。这就要求指标的选取考虑到地方立法后评估活动开展的可行性，既要有定量化评估指标，也要有定性化评估指标。

四、地方立法后评估指标体系的构造

目前，我国地方立法后评估仍处于有益探索阶段，而公共管理学领域的绩效评估理论和实践已相对成熟，倾向于采用维度、基本指标、修正指标等要素描述指标体系的层级结构。 参考公共部门绩效评估模式，我国地方立法后评估指标体系可以采用子体系、一级指标、二级指标等要素构成。

维度是评估范围的基本界定，是地方立法后评估的基础方向。笔者认为，地方立法后评估的维度主要是两个方面：地方立法自身的维度和地方立法对经济、文化、社会等影响维度，即地方立法后评估指标体系由立法质量文本评估指标子体系和立法实施效益评估指标子体系构成。

地方立法后评估指标子体系下设定一级指标、二级指标，在情况复杂时还可设定三级指标，反映立法质量文本和立法实施效益情况。具体而言，一级指标抽象概括，理论性较强，数量相对较少，一般适用于各类地方性立法，不宜发生大的变动；二级指标是对一级指标的分解与修正，反映与地方立法关联的各个具体要素，可以根据特定评估对象的特点加以改动。

五、结语

正如“实践是检验真理的唯一标准”，本文对于地方立法后评估指标体系的建设仅是提供基本问题的梳理，尚存在诸多不足之处，有待评估实践加之检验和完善。

注释：

席涛.立法评估：评估什么和如何评估（上）——以中国立法评估为例.政法论坛.2012（5）.

俞荣根.立法后评估：法律体系形成后的一项重要工作.西南政法大学学报.2011（1）.

陈伟斌.地方立法评估的立法模式与制度构建.法学杂志.2016（6）.

李沫、蒋建湘.立法后评估的实践与反思——以长沙市地方规章立法后评估为视角.中南大学学报（社会科学版）.第18卷第6期.

汪全胜认为，立法后评估主体可以从不同的角度而划分成不同的类型。从评估机构的地位上看，可以分为内部评估和外部评估。汪全胜.论立法后评估主体的建构.政法论坛.第28卷第5期.

王锡明认为，立法后评估主体根据启动机制的不同，可以分为国家或政府主导型、社会主导型以及国家与社会联动型三种模式。王锡明.地方立法后评估程序研究.人大研究.2011（10）.

姜述弢认为，当前我国各地方的立法后评估中主要存在以下几种类型的评估主体：一是由地方国家权力机关即地方人大作为地方立法后评估的主体；二是由行政机关即地方人民政府作为地方立法后评估的主体；三是由地方性法规、地方政府规章的制定机关作为地方立法后评估主体；四是由独立的第三方作为地方立法后评估的主体。姜述弢.地方立法后评估制度的法治化及对策.法学研究.2016（4）.

俞荣根.不同类型地方性法规立法后评估指标体系研究.现代法学.2013（5）.

卓越.公共部门绩效评估初探.中国行政管理.2004（2）；卓越.公共部门绩效评估.北京：中国人民大学出版社.2004.