构建共建共享法治诚信的社会生态环境

赵相君

南京市浦口区与江南主城区隔江相望，总面积700平方公里，下辖五个街道，常住人口45万。近年来，在苏南自主创新示范区、江北新区等多个国家级战略引领带动下，浦口区经济社会发展水平与南京主城区的差距逐步缩小，但由于社会发展过程中欠账较多，特别是在大开发大建设进程中，随着社会和人口结构的变化，衍生了一些社会治理难题。面对区域社会治理面临的新常态，浦口区委就如何建设法治诚信的社会生态做了深入思考，并在多个领域开展了一系列富有特色的探索与创新。

一、当前社会治理面临的新常态

当前浦口区城乡布局、人口总量与结构、社会组织管理体系发生了重大变化，社会治理面临新老矛盾交织、新旧城乡二元结构叠加、社会融合度不高等常态化问题。

居民收入水平与生活幸福指数不成正比。近年来浦口区城乡居民收入水平普遍提高，从2014年到2017年，浦口区城镇居民人均可支配收入由38734元增至51609元，农村居民人均可支配收入由17874元增至23512元，农村居民收入增幅已连续8年高于城镇居民。但生活环境的宜居程度还不理想，生态环境质量有所下降，交通拥堵、停车难等“城市病”日益凸显，部分群体的个性化需求难以得到保障，居民获得感没有相应提升。

公共服务供给与居民满意度不成正比。2017年，浦口区民生支出占一般公共预算支出比重达78%，求雨山文创园、浦口区文化馆新馆、桥林新城医院、书人实验学校等一批公共服务设施正在加快建设。随着长江隧道、扬子江隧道、地铁10号线、S3号线等过江通道陆续开通，浦口区城乡交通条件不断改善，居民出行更加便捷，但公共服务不丰富、不便捷、不均衡的问题仍然比较突出，影响了群众满意度。

城乡人口集聚度与居民归属感不成正比。随着跨江交通条件的改善，浦口区承接主城人口疏散的功能加快显现，近年来区委、区政府所在的江浦街道常住人口年均净增近10%，现已达到20.7万人，但在人口空间转型和重组过程中，社会和人口结构变化加快，呈现出新旧城乡二元结构并存的状况，特别是同一居民小区的不同群体之间理念、文化、生活习惯等差异明显，社会群体融合问题突出，居民的归属感、认同感不强。

居民文化程度与法治诚信意识不成正比。随着城乡一体化发展的深入实施，居民通过职业教育、义务教育、高等教育、社区教育等途径，获得高学历的机会越来越多，但与之不匹配的是，虚假购房、占道经营、刑事诈骗、违法抢栽抢建等问题还比较突出，乱闯红灯、乱扔垃圾、乱停乱放等不文明行为时有发生。

二、社会治理难题产生的主要原因

浦口区社会治理之所以面临一系列难题，既有社会发展带来的新问题、新挑战，更多的还是未能从传统的社会管理转向新时代发展要求的社会治理，基层治理力量、社会协同力量还不足，没有形成政府治理和社会自我调节、居民自治的良性互动。

条块治理格局与实际需要不相适应。承担社会治理职能的各部门之间，尤其是职能部门与属地之间既没有形成工作合力，又缺乏相应的纠错机制，在一定程度上影响了社会运行秩序的维护。一方面，职能部门承担的任务日益繁重，一线工作力量相对薄弱，监管重心下移、向基层延伸缺乏组织基础；同时，部门履行职责处于传统的内部循环状态，权责交叉地带往往成为监管真空地带。另一方面，基层监管缺乏必要的授权，总体上未能形成社会治理的工作合力。

基层治理力量与工作负担不相适应。社区是开展社会治理的主要力量，但普遍存在解决问题手段有限、资源缺乏、责任无限、力量严重不足等问题，导致基层公共服务水平不高。城市社区承担的经济任务虽然逐步取消，但在开展社会治理过程中，对业委会、物业公司等缺乏必要的约束机制和手段，在居民、物业公司和社会组织之间疲于应付。农村社区面临土地换社保、农民集中安置后生活成本增加、就业困难等问题，开展社区治理的工作精力不集中。同时，受基层干部来源渠道、薪酬保障的制约，社工队伍能力素质还难以适应工作需要，专业社工缺口大，目前全区935名社区工作者中，持证社工只有196人。

群眾参与程度与社区自治不相适应。居民归属感、认同感不强，主要在于对基层社会治理的参与度不够，知情权、参与权、决策权、监督权的行使没有得到有效保证。居委会组织法、村委会组织法没有得到有效贯彻，居民自治制度化、规范化、程序化建设还不到位，缺乏以居民会议、议事协商、民主听证为主要形式的民主决策实践，缺乏以自我管理、自我教育、自我服务为主要目的的民主治理实践，缺乏以村务公开、居务公开、民主评议为主要内容的民主监督实践。特别是基层协商民主推进不快，时常出现为群众办实事却得不到认同和支持的情况。

社会组织发展与居民需求不相适应。非基本公共服务领域市场化改革步伐不快，社会组织等参与较少，难以满足群众多样化需求。社会组织结构不合理、专业水平不高，承接政府公共服务能力不足；规模上存在“小、弱、散”等问题，筹资渠道主要是政府财政补贴，自身造血能力不足；组织定位不清，近一半为“官办社团组织”；志愿服务、公益慈善等事业推进力度不大，激励惩罚机制还不够健全。

三、建设良好社会生态的初步探索

浦口区围绕建设法治诚信的社会生态，坚持遵循规律、遵守规则、遵照民意，探索开展了一系列社会治理创新，着力营造自助互助、共建共享的氛围。总体思路包括：一是以公平为追求，优化公共服务供给。坚持问题导向，对民生基本公共服务对标找差、加大投入，促进公共服务基本面达标、非基本面提升。同时发挥市场作用，鼓励社会资本参与，增强服务供给能力，提升居民满意度。二是以秩序为核心，创新治理工作机制。围绕建立安全、稳定的社会秩序，建立街道与部门“条块”协作的纠错机制。同时建立法治诚信的信息平台和应用机制，提高失范行为的代价。三是以社区为阵地，促进社会组织发展。在社区提供基本公共服务的基础上，通过购买服务的方式，嵌入贴近居民需求的公益慈善类、社区服务类等社会组织，有效满足居民多样化实际需求。同时通过建立枢纽型社会组织，带动适应区域实际和居民需求的特色化、品牌化社会组织发展。在上述思路指导下，制定了如下具体举措：

以“大联勤”实现群防群治。为实现政府治理与社会调节、居民自治的良性互动，浦口区按照“联勤联动、群防群治、自助互助、共建共享”的思路，于2013年在南京市率先启动“大联勤”工作试点。一是以“三级平台+网格”组建工作架构。成立浦口区联勤指挥中心、街道指挥分中心和联勤大队、村（社区）联勤工作站，将全区划分为456个网格，配备“一长四员”，形成权责明晰、上下联动的工作格局。二是强化问题发现。推广“巡更”“巡夜”工作机制，“巡更”就是依托网格巡查智能系统，将网格要素、GPS定位、巡防人员等信息无缝衔接，让网格员对照标准查找问题；“巡夜”就是将有劳动能力的困难党员、低收入群体、物业管理人员等人群组织起来，建立“联勤巡夜队”，加强夜间网格巡防，推动问题发现精准到位。三是引导群众参与。针对“群众看得见管不了、政府管得了看不见”的问题，开发大联勤手机APP，接受群众对各类问题的反映曝光，拓宽群众参与的有效路径，目前已注册用户25.7万多人，通过大联勤APP上报问题线索比例同比大幅提升。截至目前，全区通过大联勤处置各类事件已达86万多件，街面、居民小区违法犯罪案件大幅下降，社会秩序明显好转，2017年刑事案件同比下降11.9%。2017年12月，《社会治理联勤工作规范》已通过江苏省质监局审批，正式成为省级地方标准予以推广，将为标准化推进大联勤工作提供有效指导。

以“居民消费合作社”助推共建共享。为打破新城区“二元结构”，浦口区在全市首推居民消费合作社建设，打造由社区组织引导，居民自愿参与，实行民主管理、自我服务、共享收益的基层互助合作经济组织。一是创新思路确立办社宗旨。充分借鉴欧美、日本的成功经验，由居民自愿入社、联合建立合作经济组织，一方面提高福利、方便消费，加强与电商平台合作，为群众省钱、省时、省力；另一方面通过民主管理、自我服务、共享收益的形式，为居民提供交流沟通的平台，激励群众勤勉、自助、合作，将关系松散的居民团结到组织中来。二是全区布点提供载体支撑。自2013年在全区推广至今，已成立居民消费合作社29家，覆盖全区所有街道，经营服务场所面积近3200平方米，拥有社员3620人，服务居民近8万人，累计为社员提供日用消费品5000余万元。三是延伸内涵放大社会效应。建立综合缴费、劳务输出、志愿帮扶等综合平台，拓展物业、家政、维修、咨询等各类项目，已为近28万人次提供各类便民服务。

以“乡贤会”促进民主自治。为弘扬爱国爱乡、崇德向善的道德力量，进一步提升基层自我管理和服务的能力，2014年起，浦口区深入推进乡贤会试点，探索创新乡村治理模式、推进乡村治理现代化。一是突出道德引领、民风教化。挖掘提炼张孝祥、林散之等浦口区古今乡贤生平事迹，整理桥林张氏、原石桥狄氏等乡贤家规家训，结合“立家规、正家风”系列活动，弘扬浦口乡贤文化，培育全民道德素养。全区已成立乡贤会74家，吸收乡贤510余名。二是突出创新治理、基层自治。积极动员离退休老干部、老党员等新时期乡贤，发挥人缘、地缘、亲缘的优势，参与排查矛盾纠纷2000余件，化解重大矛盾纠纷138件，协助参与特殊人群管理125人次，助力社会和谐稳定。利用“贤爱堂”“乡贤之家”“乡贤驿站”等阵地，发动乡贤参与民事民议、民情反馈等工作，切实推动了基层民主法制建设。三是突出典型带动、助推富民。把各村（社区）的创业能人、致富带头人等群体纳入到乡贤队伍，一方面发挥他们的典型作用，激励身边群众自力更生、自助互助；另一方面通过创业指导、技能培训等形式，依托农民专业合作社等载体，带动群众致富。

以“诚信体系”倡导良好风尚。为营造诚实、自律、守信、互信的社會信用环境，作为全市唯一的省级试点区，浦口区于2012年着手建立全区社会诚信体系。主要是针对搭便车、钻空子、占便宜等机会主义行为，从提高失信代价入手建立联动惩戒措施，在全社会树立“敬畏信用”的鲜明导向。一是推进信用信息数据归集。把企业法人、公民自然人信用数据纳入综合信息平台，建立诚信信息数据库，目前归集各类信用数据60万条，在低保发放、慈善救助、政府工程招投标等领域已开展应用查询1.4万余人次。二是推进重点领域联合奖惩。探索建立针对信用A级纳税人、青年志愿者等重点对象联合奖励，以及安全生产、环境保护、建筑工程等重点领域失信联合惩戒机制，同时鼓励调动社会力量广泛参与、共同推进，形成联合奖惩合力，营造好“守信者处处受益、失信者寸步难行”的良好社会氛围。

以“社会组织”完善治理格局。为加快构建覆盖城乡的优质公共服务网络，浦口区于2013年4月在全市范围内首次尝试通过政府购买服务方式，转移政府在社会组织综合服务方面的职能。主要依托南京益民社会服务中心专业团队，组建社会组织服务与发展中心，通过发展社会组织、开发服务项目、培训专业人才、塑造服务品牌等方式，帮助草根型社会组织成长，推动专业化社会组织发展，同时支持和引导本土社会组织成功申报省市公益创投项目。2017年创新出台社会治理“五个一”文件，每个街道选取两个试点社区开展“五个一”机制试点，即“一个网格、一个乡贤、一个社工、一个社会组织和一个以上的公益事业项目”为主要内容，通过机制改革、试点探索、经验总结和逐步推广，促进社区服务效率的提高和居民满意度提升。截至2017年年底，全区登记注册的社会组织共有631家，每万人拥有的社会组织数量已达14个，超额完成省市和谐社区、幸福都市的年度考核指标。

（作者单位：中共南京市浦口区委办公室）

责任编辑：刘志刚