地方政府市场监督管理体制改革的困境与应对*

陈旭圆

(福建师范大学 公共管理学院， 福州 350000)

当前，地方政府市场监督管理体制大部制改革成为我国行政机构改革的热点，国内学术界和相关部门对比进行了较为广泛的理论研究和实践探索。地方政府一体化市场监管格局正在形成，与此同时，机构整合期的矛盾与问题日益凸显。在改革过程中，基层政府时常发生行为偏差问题，政策选择性执行与消极式执行交替出现，使得改革无法切实落地。那么，地方政府市场监督管理体制改革为何存在困境?基层政府执行异化是什么原因造成的?基层政府的执行模式又会对城市基层治理产生什么影响?本文将对这三个问题进行尝试性回答，并提出相应对策。

一、“大市场”监管模式的阻力：问题与研究

近年来社会上的食品、药品、特种设备安全事件频发，引发了国家对当前市场综合监管有效性的反思。党的十八届三中全会强调要“改革市场监管体系，实行统一的市场监管”，十八届四中全会再次提出要“大幅度减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法”。可见，构建“大市场”监管模式已成为国家战略和大势所趋。

本文关注的重点在于市场监管部门在机构整合之后为何未能有效提高公共服务供给能力，其执法能力也未能得到有效提高。学者们揭示了许多市场监督管理部门大部制改革之后遇到的问题。例如：有学者提出，市场监管体制改革面临着执法体系“隐性弱化”、人员划分和配置不适应的具体问题；有学者指出，地方市场监管部门大部制改革中，新的食品安全体制仍旧存在权利配置不明确问题；有学者认为，地方市场监管部门大部制改革之后，由于卫生部门与其他食品监管部门是平等的行政地位，因此由卫生部门承担协调职责无法克服分段监管的固有缺陷[1-10]。通过大量研究可以看到，中国地方政府市场监督管理体制改革为何无法切实落地引起了学界的极大关注，各个领域的经验现象都在被广泛揭示。

这些研究主要是从两个视角分析市场监督管理体制改革：第一，市场监管体制设计方面的思考；第二，地方政府市场监督管理体制改革运行中的具体问题。多数学者对地方市场监管部门大部制改革的研究主要集中于监管机构和监管职权如何整合转换，这虽然为目前改革所遇到的问题及市场监管体制改革发展的难点提供了极有启发性的视角，但却忽略了对政治生态环境变更角度的分析。本文认为，在考察地方市场监管部门大部制改革效果的过程中，需要从政治生态环境互动转换的角度，将改革置于基层治理的环境中解读其问题。因此，本文借鉴政治生态环境视角，把基层监管部门在政策执行中的行为放到基层治理体制的背景中进行分析，以理解其行为逻辑。通过考察A市市场监督管理部门，发现基层部门对于改革产生种种“不适反应”，致使改革效果不尽如人意，未能有效提高地方市场监管部门的公共服务供给能力。对于基层政府而言，影响其行为模式的两个主要因素是压力与能力。压力与能力两者是否平衡，影响着基层政府对公共政策的执行方式，如果压力与能力失衡，基层执行政策极有可能出现政策选择性执行与消极式执行两种执行模式，从而引发基层治理问题。

为了对地方政府市场监督管理体制改革的困境进行更深入详实的揭示，本文采用案例分析的方法，对A市C区市场监督管理局“三局合一”之后所面临的问题进行分析，尝试解释地方政府市场监督管理体制改革产生困境的原因。2015年6月该局正式成立，虽然改革有所成效，但是基层监管部门公共服务供给能力仍未得到有效提高，这源于机构整合后的种种矛盾与问题，甚至影响到该局的正常履职。

二、压力与能力的失衡：对市场监督管理体制改革困境的一种解释

1. 压力能力：一个分析框架

在基层社会中，影响政策执行效果的两个维度是压力与能力。压力有两个层面的含义，其一是指任务压力，其二是指执行压力。所谓执行压力，“是指上级政府为执行政策配置的惩戒手段。奖惩越严厉，执行压力越大；奖惩越轻微，执行压力越小。”[1]显然，执行压力越大，对于基层的驱动力越大，基层推行政策的动力越大；反之，基层推行政策的可能性则越小。所谓能力，是指基层政府的业务承接能力，与基层工作者的业务能力和政策的适用性相关。业务能力和政策的适用性越强，政策执行的难度越低；业务能力与政策的适用性越弱，政策执行的难度越高。由此结合压力与能力两个分析维度，提出一个基层执行的分析框架，其主要模式如表1所示。

表1 基层执行分析框架

在A市市场监督管理局“三局合一”改革中可以发现，在执行压力过大与基层业务承接能力不足并存的情况下，基层政府往往会采用政策选择性执行的方式，选择“最紧急”的任务完成，在任务压力大于基层业务承接能力的情况下，基层政府的政策推行通常会处于消极状态。本文将根据以上的研究框架，分析改革后矛盾和冲突日益凸显的原因，解释城市基层市场监管部门在执行大部制改革后，市场监管效能、执法力量方面为何尚未得到有效提高。

2. 案例导入

A市C区市场监督管理局(以下简称区监管局)2015年6月正式组建，加挂“A市C区食品药品监督管理局”“A市C区工商行政管理局”“A市C区质量技术监督局”“A市C区食品安全委员会办公室”牌子。新组建的区监管局从原市质监三分局移转干部3人，区食药监局移转干部27人、事业编制9人，区工商局移转干部92人、工勤7人。该区现有各类市场主体7万余户，总量位居全市第二，其中：食品生产、经营主体7 200户，食品生产企业总量居全市第一；药品医疗器械生产、经营主体836户，占全市总量的1/3以上；特种设备总量11 482台，居全市第一。全区共有89件产品获评省名牌产品、29件产品获评A市产品质量奖；现有有效注册商标13 958件，其中驰名商标12件、省著名商标130件、市知名商标134件，三项持有量均居该地区前列。属地管理之后，三个省局分别开展了很多专项活动，据统计仅2016年就开展了132项专项行动。

压力与能力作为分析基层政府政策执行的两个维度，二者是否平衡影响着政策执行的效果。所谓的压力，其包含任务压力与执行压力双重含义，在不同的背景下，上级给下级的任务压力与执行压力是不同的。所谓的能力，是指基层政府的业务承接能力，其受到政策适用性与工作人员专业性两个主要因素的影响。从以上案例可以看出，该局自从机构整合后，三个部门的职能整合为一个“大部”执行，加上负责许多专项活动以及职业打假人举报案件，显然改革后职能迅速扩大，与基层执法力量严重不符，呈现出压力与能力失衡的特征。

3. 压力与能力失衡的表现

(1) 人员知识结构与履职要求不相匹配

改革后，C区市场监管部门执行的法律法规数量大幅增加。据不完全统计，工商部门执行的法律法规多达980部，质监部门在标准化管理、特种设备安全监察等领域，食品药品监管部门在药品管理等领域的执法依据也有200多部。而且执行食品药品监察工作的工作人员具有对应的资格门槛，特别是特种设备、药品、医疗器械、餐饮、食品等监管领域对专业知识要求高，如药品、医疗器械需取得专业资格后方可进行监管及认证工作，外资登记权需由取得注册官四级、英语四六级以上专业资质的人员行使等。显然，机构整合后基层市场监管部门对专业人才的需求量骤增，然而从该局的人员结构来看：原工商人员占71.2%，在整合之前对特种设备、药品等监管领域从未涉猎；原区食药监人员占26.6%，但由于成立时间较短且人员来自多个部门，也存在专业性不强的问题，或具有专业知识的人员并未配备在需要专业知识的岗位上；区质监局整合时仅划转3名在编干部，却要全面履行质监职能。在人员知识结构失衡的制约下，还需适应国家要求，工商局实行“双随机”落实事中事后监管，食药监在全覆盖的基础上实行“双随机”政策，执法人员面临着从单一业务转型为综合业务的现实困难，切实感受到专业知识不足、自身能力有限。

(2) 基层监管强度与其业务承接能力不相适应

机构整合后，区监管局承担了全区146平方公里、6万余户经济主体的监管任务，其中食品生产、经营主体7 200户。机构整合后，省、市局还授予下属部门大量行政审批权，如注册登记、监管执法权等，目前该局已承接行政审批及公共服务类事项121项。同时，该区会展业务的发展也给该局带来了繁重的业务，每次举行展会或大型活动，该局都要从局机关和监管所抽调20人负责场内消费维权、餐饮安全监管、知识产权保护、不正当竞争监管、特种设备监管等工作，除此之外，还需要抽调监管所人员负责展馆周边接待酒店的驻场监管工作，常年高强度的工作使基层工作者不堪重负。

随着“大市场”监管模式的建立，许多政策也相应颁布，但是有些政策的适用性较低，与基层的承受能力不符。在基层工作者不足及专业人员短缺的情况下，“双随机”政策的要求远超过基层的业务能力。属地管理之后，基层还需承担本职工作范围之外的任务，承接许多上级下达的专项任务。可见改革后，该局承受了巨大的业务压力。此外，为了提升基层监管部门的工作动力，A市采取了目标管理责任制，于是执行压力便体现在目标管理责任制的运行过程中。为了完成上级交办的目标任务，基层市场监管部门将优先处理与绩效奖惩相关的工作，由于此类工作已让监管人员应接不暇，导致其无法有效开展日常监管工作。这些都导致基层监管工作者在业务承接上存在局限性，监管部门迅速扩大的职能范围与其业务能力之间的矛盾已经严重影响到其他职能工作的正常展开。

(3) 基层政府的精简与缺员不相适配

2013年，李克强指出，要严控地方政府机构编制总量，确保财政供养人员只减不增。在中央严控编制的大背景下，区监管局在机构整合初期行政编制121名，“三定”方案核定行政编制116名。机构整合至今，该局共有13名行政人员退休，6名行政人员调出，消化超编5人后，现行政人员实有编制仅102名，空编14名，9名行政人员被借调，实际在岗行政人员仅93名，缺岗23名。由于空编职数受全区公务员招录名额限制，无法招录该局监管亟需的专业人员，进一步加剧了人员不足的情况。同时，市场监管部门的基层在编人员常常被借调到其他区直部门，以完成上级政府所下达的工作，造成基层市场监管部门的实际在岗工作人员严重不足。由此可见，该局借编与空编现象共存，加之市场监管部门还面临着在编人员老龄化问题，而退休和调出的编制又因为受地方编制统筹限制无法及时招录新人，缺员情况明显，已严重影响到该局的正常履职。

三、失衡状态引发的基层治理问题

通过对A市市场监督管理部门的实地调查发现，政策选择性执行、消极式执行是基层政府政治生态环境变更过程中形成的行为逻辑。这两种行为逻辑反映在中国城市治理中影响基层政府行为逻辑的双重维度——压力与能力。在中国城市治理中，很多政策规定不适用于基层，极易造成压力与能力的失衡，使基层政府政策执行行为异化。同样，A市市场监管部门在业务压力远超过自身业务承接能力时，出现了政策选择性执行、消极式执行两种异化政策执行模式交替出现的现象，严重阻碍了改革的切实落地。

1. 两种执行模式：政策选择性执行与消极式执行

(1) 政策选择性执行：优先处理最紧急任务。上级政府为了完成中央下达的各项任务指标而采取目标管理责任制的工作方法，“其特征为上级政府以量化考核的方式为下级负责人下任务、定目标，并依据量化考核的标准进行问责”[11-12]。目标管理责任制往往体现在压力制的运作中，绩效成为评判政绩的主要标准，对于政策执行主体来说，他们会进行各种利益权衡，作出最有利的选择。那么，基层监管人员在面对如此高强度的业务量，而其自身的业务承接能力并不足以完成任务的情况下，他们是如何完成任务的?在绩效导向的管理体制下，他们往往会选择性执行政策，优先处理“最紧急”的工作。对于A市基层市场监管部门的工作人员来说，“最紧急”的工作更多的是落实影响绩效的行政工作，或者完成上级政府下达的有时间限制的专项任务。由于此类工作通常与绩效挂钩，执行压力大，对基层工作人员的驱动性强，他们便会将此类工作排于优先完成的行列。并且基层市场监管人员反映这类工作往往数量众多，于是落实这类工作便会占用执法人员大部分工作时间，使其无法有效开展日常监管工作，为食药安全监管留下极大的安全隐患。

(2) 政策消极式执行，即象征性执行任务。面对骤增的工作量，A市监管部门的工作人员经常感觉应接不暇、疲于应付，因此他们有时会对政策执行采取另一种异化执行模式——消极式执行。“所谓的消极式执行，是指基层没有明确违背政策，但执行力度很小，只是象征性执行，没有完成核心目标，从而形成消极的局面。”[3]改革后由于任务量激增以及专业人员缺口大等问题实际工作已远超出该局基层人员的业务承接能力。例如食药监在全覆盖的基础上实行“双随机”政策，落实事中事后监管，实际上意味着任务压力大大增加。由于该区基层监管部门的实际在岗人数严重不足，且缺乏食药监察工作专业知识的工商人员占多数，面对这项难以完成的任务，基层执法人员明显感到力不从心，因此会选择消极执行政策，敷衍或弱化政策实施，这就极易造成监管上的漏洞。

2. 市场监管部门的治理问题：食药安全监管存在隐患

市场监督管理局是由原工商局、原食药监局、原质监局合并而成，原工商部门的监管更多地是综合性执法，而原食药监、原质监等部门更多地是法律层面的执法，专业要求高。不同的部门管理重点不一样，工商部门负责市场主体的准入，食药监负责食品药品的安全，质监部门重点考虑产品是否符合标准[2]。这就造成了“三局合一”之后，人员结构不合理、专业人才缺口大、基层实际在岗人员不足与业务范围扩大相冲突，种种矛盾激化，最终引发基层市场监管的治理问题。

在“三局合一”改革中，以投诉举报电话整合到12345市民热线为例，处理的案件数量骤增。其一源于原先由三个部门处理的案件整合为一个“大部”需处理的案件；其二由于投诉成本低，而举报成功的赔偿金额多，职业打假人举报量迅速增加，致使执法人员花费大量时间处理，减少了开展监管职能工作的时间。同时，现阶段食药安全监管在全覆盖的基础上实行“双随机”政策，专业性的工作需要大量具备专业素养的执法人员参与。然而，实际上基层市场监管部门的专业人才不足，执法人员的专业知识有限，履行监管职能的执法人员很有可能缺乏足够的专业知识，造成监管上的缺位，产生食药安全监管的漏洞，带来公共安全隐患。

显然，对基层社会而言，在压力与能力失衡状态下，极易造成基层政府采取两种异化的执行模式，即政策选择性执行与消极式执行，以应对上级政府下达的任务。由此，基层市场监管问题得不到解决，演变为基层监管的治理问题，这一过程如图1所示。

四、优化市场监督管理大部制改革的路径探索

随着市场监督管理体制改革的开展，A市基层政府所承受的任务和工作压力猛增，压力与能力二者的矛盾愈发凸显。在此情况下基层选择了选择性执行与消极式执行两种执行模式，而这两种异化的政策执行行为极有可能为A市市场监管部门带来治理问题，为食药安全监管留下安全隐患。可见，市场监督管理的大部制改革不能停留在机构合并与理顺关系上，A市需要从推进转变政府职能的角度深化“大市场”监管模式改革，提高市场监督管理水平。

1. 严格执行机构的部门编制纪律

改革后，面对骤增的工作压力，基层政府精简与缺员矛盾日益凸显。因此，在改革过程中应注意以下两点：首先，确保市场监管部门编制到位。市场监督管理部门专业性要求高、压力大、责任重，同时也是社会关注的焦点领域之一，不宜成为编制灵活挪用的领域，须保证该部门的可用编制达到“三定”方案的基本要求，并且各编办和各级市场监督管理部门不仅要统计规划编制数量，还应精确掌握该职能部门的实际到岗人数。其次，善用编制资源以优化人员结构。机构整合后，市场监督管理部门的编制人员与骤增的履职压力冲突愈加明显，在此情况下，还可以在档案整理、窗口服务、法律支撑、办公设备维护等方面尝试服务外包，减少部门内部相关岗位人员，将节省的人员力量投入执法一线，充分利用有限的人力资源。

2. 建立上下级协调机制：省级部门的联动机制

现阶段我国市场监管管理体制改革采取省以上不并、省以下合并的模式，导致行政管理关系上下不对应，造成市县两级部门随时面临着两个省级部门的指导和意见[13-17]，大大增加了基层部门的工作量。在省级三个部门合并条件不成熟的情况下，可以考虑建立省级三个部门的上下协调机制，即三个省级部门的联动机制：一是党务工作由地方政府统一安排，避免重复作业；二是可依托工商管理局的OA系统构建部门间信息共享平台，降低三个部门的信息化壁垒；三是精简临时专项任务，通过省级部门联动机制形成常态化会议机制，对于内容相似可以合并和精简的临时专项任务进行清理，使基层力量集中于自身的职能工作，加大食药安全监管的督查力量，有效保障常规监管工作的进行。

3. 提高监管队伍专业性，提高履职能力

在改革重压下，基层干部队伍面临着更高监管要求、更大的工作挑战，因此要把业务知识更新培训作为主抓手。应按照先入门、后应用、再求精的思路，加大食品、药品、特种设备监管执法业务的培训力度，建立专业培训体系，提高培训的针对性与实效性，着眼于提升实战水平。可选拔部分办案骨干组建课题组，针对案件查处中的疑点难点问题集中攻关，提出攻克难点的方法途径，有效指导执法实践，提升基层执法人员的专业素养。同时，针对归并整合后职能更多、专业性更强、要求更高，而市场监管专业执法力量相对匮乏的难题，坚持输血与造血并举，加快专业性人才招录工作，为基层输送新鲜血液，不断提升监管执法队伍履职的能力和水平。同时，在食品快速检测、档案整理、窗口服务、法律支撑、办公设备维护等领域探索技术监管+服务外包的全新模式，以政府购买服务的方式弥补监管力量的不足，进一步提升监管工作的专业性、纵深性。

五、总 结

通过A市市场监管部门大部制改革的案例可以看出，压力与能力是影响基层政府执行行为的两个维度，当二者矛盾冲突激化且无法获得有效调节时，将会影响基层政府政策执行的有效性。压力与能力的失衡是地方政府市场监督管理体制改革存在困境的重要原因，其导致基层市场监管部门政策选择性执行与消极式执行两种执行模式交替出现，而这两种执行模式都是在压力骤增、能力有限的情况下，基层部门选择的执行方式。从本质上讲，这两种执行方式都偏离了公共政策的核心目标，弱化了公共政策的执行力。因此在基层监管部门采取政策选择性执行与消极式执行的阶段中积累大量矛盾，极有可能就此产生基层市场监管的治理问题。

从案例来看，地方政府市场监督管理体制改革所遇到的困难不仅仅是市场监管机构和监管职能整合单方面的问题，还应在基层政府所嵌入的政治生态环境互动变化中予以考察。在压力与能力两者失衡、矛盾无法解决时，基层部门的政策执行极易偏离核心目标，引发基层食药安全监管的问题。对政治生态环境变化的关注和研究，能让我们更全面地分析基层政府在政策执行中的行为逻辑，推动政府职能转变，而不是简单地认为改革仅停留在机构合并与关系理顺上。

当然，本文还有许多需要讨论的问题。在分析框架层面，本文只是概要地从社会环境的角度提出压力与能力两个维度，这是从经验事实得出的一个观察框架，对这两个维度的详细解析还有待进一步的具体研究。在经验事实层面，作为一个案例研究，本文所提出的分析框架和主要观点是否对当前地方政府市场监督管理体制改革中所遇到的问题具有普遍解释力，还需要更多的经验积累。