构建科学有效的人民监督体系

洪汛

[摘  要]当前在坚持以人民为中心，发展人民当家作主的理论原则与实践状况之间出现了强烈反差，尤其体现在人民群众无法对党和政府进行有效的监督，这也是权力滥用、腐败现象层出不穷的重要原因之一。在一些党员干部眼里，人民监督几乎成为一种“形式主义”的套路，甚至被视若畏途，引发人民群众强烈不满。因此，探索构建科学有效的人民监督体系，成为新时代要求下加强执政党队伍建设的必然要求。

[关键词]以人民为中心;人民当家作主;人民监督;科学有效

[中图分类号]A81  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2018）12-0041-05

人民群众能够起来监督执政党和政府，是以人民为中心，发展人民当家作主的重要体现。毛泽东在审阅中共八大政治报告时就曾指出对共产党的监督“首先是阶级的监督，群众的监督，人民团体的监督”。[1]但纵观中国共产党对人民监督的探索历程，却经历过由制度探索到将人民监督嵌入在政治運动中进行的转变。其中，有苏维埃时期对“全民监督苏维埃”、①延安时期对巴黎公社式的普选制度以及中华人民共和国成立之后对人民代表大会制度、人民监察通讯员制度、人民信访制度、“两参一改三结合”等制度的正确探索，也有对“大民主”这种暴烈方式的错误肯定，认为是“最革命最生动最民主的群众斗争形式”，能够“充分发挥社会主义民主，在此基础上建立巩固的集中制，建立巩固的对反动派和坏人的专政”。[2]这些都是我们需要认真总结与反思的。党的十九大强调党员干部要自觉接受人民监督，这是重申对中国共产党作为马克思主义政党的根本要求。我们需要总结中国共产党依靠人民群众监督党和政府的正确思想与实践经验，借助改革开放以来所形成的良好社会经济条件，推动中国共产党依靠群众的传统政治优势与现代民主法治理念充分融合。在充分融合的基础上，通过规范科学的整体布局构建切实可行的人民监督体系，使坚持以人民为中心，发展人民当家作主在对党和政府的有力监督中得以更好地实现。通过人民监督体系的建立，完善党和国家的监督体系，推动监督合力的成型，为治理权力滥用、遏制腐败蔓延提供有力的手段支撑，推进中国特色民主政治实践的新发展。

一、进行规范科学、长效稳定的人民监督整体布局

开展人民监督是一项长期的系统工程，因此，需要顶层设计，从整体规划布局，确保人民监督的开展在一开始就能有一个好的框架作为引导，并在这种好框架的引导下实现良性运行，避免出现因为源头上布局的失误而导致整个人民监督走向群众运动监督。具体来讲，进行长期有效、规范科学的人民监督整体布局要从内部与外部两个方面入手，即不仅要考虑到人民监督内部制度的如何构建以及这种构建是否科学规范，亦要考虑到人民监督与其他监督形式能否长期有效地协作开展，相互补充与制约，形成监督合力。人民监督只有在这样内外兼修的模式下，才能更好地发挥作用。

从人民监督的内部布局上来看，要将人民监督与制度建设相结合，从内部构建长期的、稳定的、有效的、规范的人民监督机制。邓小平曾经说过：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。”[3]监督从根本上来讲，就是一种民主机制，机制的首要属性便是长久性与规范性的，这是需要靠好的制度来保障的，这种好的制度需要解决的问题既要包括阐明人民监督为何要开展的问题，也包括解决人民监督如何开展的问题，从根本上厘清人民监督的本质要义。人民监督曾经被嵌入在政治运动中进行，使得原本一个具有好的目的的人民监督偏离了初衷，丧失了本质要义，这不得不说是为当今的社会主义民主政治建设提供了惨痛的经验教训。当今社会主义民主政治建设应当是符合世界政治发展潮流，具备现代民主法制观念的，这种潮流与观念聚焦到人民监督的实践上，就应该把人民群众对执政党和政府的监督既作为一种神圣不可侵犯的职责，亦作为法制条件下公民参政的良好秩序之体现。中国特色社会主义民主政治有着自身的优势，人民代表大会作为人民行使监督权的机构，同时又具备立法权，这就自然而然地为人民监督走上法制化道路创造了良好的制度条件。要依托人民代表大会制度，将人民监督纳入权力监督与制约制度体系的建设当中，明确人民群众的监督权的来源、授权范围、执行方式、运行程序，既不能依赖群众运动来实现监督，也不能依靠刻意“运动”群众发动监督，更不能偏离监督的初衷，违背民主的本义，利用人民监督来进行党内政治斗争。制度治理的最大作用就在于其能够克服运动治理所带来的无序性与暴力性，实现治理的长效性与稳定性。所以，要一方面以法律制度的形式保障人民监督权的可行性，即顺利行使，另一方面又以法律制度的形式保证人民监督权行使的公正性，即正确行使，用制度从根本上规范监督权的使用，从而真正的起到用监督权制约公权力的作用，而不是滥用监督权。

从人民监督的外部布局上来看，要将人民监督与党内监督、党际监督相结合，从外部给予支持，形成监督合力，构建立体的权力监督与制约体系。执政党和政府机关及其工作人员的权力的制约与监督，应该是通过多个方面，多种途径来实现的，而不仅仅是依靠一种方式。中国共产党在探索人民监督的过程中，曾经过分依赖政治运动这种形式的监督作用，使人民监督的本质要义发生了改变，凌驾于其他监督形式之上，割裂了人民监督与党内监督、党际监督的联系，这种联系既然包括了互助的协作关系，也包括了对抗的制约关系，使人民监督尤其是完全运动化了的人民监督失去了其他制约，监督权力无限制被扩大，从而造成了用来制约权力的手段最终不受制约。当前在探索中国特色社会主义民主政治时应该极力避免这种悲剧的重演。我们需要深刻地认识到在探索监督党政公权力的实践中，所遇到的困境必然是多方位的，这就需要一个立体的监督体系来实现，需要其他监督形式的合作，建立起党内监督、党际监督和人民监督的三位一体监督模式。通过党内民主创造良好的监督环境，对于人民监督揭露出来的党组织或党员违纪违法行为，要及时启动党内监督程序，以党内法规为依据，严肃处理，把自上而下与自下而上的监督综合运用。依托人民政协作为连接执政党与人民群众的纽带，通过党际监督实现人民监督与党内监督的对接，坚持多党合作的民主协商制度，不断进行体制创新、机制创新与制度创新，充分发挥政协的民主监督作用，增加权力运行的透明度，切实保障法律赋予人民对国家机关和国家机关工作人员的批评、建议、控告、检举等权利。党内监督、党际监督与人民监督互为条件，相互渗透，相互补充，相互协调，具有内在的一致性，只有将三者结合起来，才能最大化地发挥三者的功效，形成科学的权力制约与监督体系。

毫无疑问，人民监督的顶层设计与整体布局需要依靠内部与外部的双管齐下才能真正做到科学规范与长效稳定，因为只有以内部制度与机制的科学规范构建作为基础，才能换取外部与其他监督形式协作的稳定长效。同时，外部与其它监督形式稳定长效的协作又为内部制度与机制的科学规范构建提供了有力的环境保证。人民监督作为中国特色社会主义民主政治建设的重要组成部分，其所展示出来的顶层设计与整体布局必然是要充分结合国情、党情与民情，符合中国民主化的总体规划与发展道路，体现社会主义民主的本质要求。

二、完善执行有据、执行有力的人民监督运行过程

任何一种权力都必须有一个健康的运行过程，这是权力运行的最终结果能够符合社会预期的前提条件。人民群众手中所掌握的监督权，也必须满足这样的前提条件，才能让人民监督真正发挥监督与制约党政公权力的作用。打造良性的人民监督运行过程，主要体现在两个方面，一是人民监督过程的执行有据，即依法监督、依例监督;二是人民监督过程的执行有力，即鼓励监督，规范监督。只有同时做到这两点，才能构成人民监督的健康发展，而不至于出现像依赖群众运动实现人民监督而造成破坏法制依据的“野蛮监督”，避免只强调鼓励发动人民监督，而不防止监督行为失范的情况出现。

人民监督过程的执行有据，首先包括人民监督法律制度的制定与完善。从现在看来，对于党内监督、权力机关监督以及新闻舆论监督，执政党和政府都相应地出台了有关法律法规，给予了法制层面的保障，而对于人民监督却至今没有出台任何具体的法律法规，还仅仅是停留在宪法与党章的几句空洞的原则论述上，以及零散分布在党政机关有关规章与文件中，缺少成系统性和强有力的法制保障，阻滞了人民监督作用的发挥。所以，要解决这一问题，必须依靠法律制度的完善来实现，这既包括国家法律的出台，亦包括党内法规的制定。在国家层面，可以适时考虑出台专门针对人民监督的《人民监督法》，抑或专门针对国家权力监督与制约的《监督法》，将人民监督作为其中的组成部分;在执政党层面，可以适时考虑制定专门的《党内群众监督条例》，抑或在现行的《中国共产党党内监督条例》中增加有关“党员群众监督领导干部”的具体章节。无论是《人民监督法》，还是《监督法》，以及《党内群众监督条例》，它们所要解决的问题只有一个，就是给予人民监督的开展以充分的执行依据，其中所涉及的有关内容都应当包含有这样几个方面，即对人民群众的监督权作出具体阐释，规定人民群众无论是作为个人，还是依托社会群团组织以集体形态的面貌出现，都应该依法享有监督权，依法行使监督权，这是社会主义国家本质所决定的。同时，对人民群众监督权的授权来源，人民监督的实现途径、政策保障以及物力财力的支持，上述法律或条例都应该做出详细的阐释与规定，保证人民监督在运行过程中可以得到足够的法律法规支撑，既要促进人民监督的顺利开展，也要保证人民监督不被滥用。

在形成了相应完善的执行依据的条件下，还需要依靠打造全方位的监督平台来实现人民监督过程的执行有力，这里面主要包含三个方面的内容。一是继续充分发挥传统平台诸如人民代表大会、人民政协、新闻媒体以及各种社会群众团体组织的作用，二是要拓展与规范数字化媒体诸如网络、微信、QQ等即时通讯工具的作用，三是可以适时考虑在借鉴历史以及现有基础上建立专门的人民监督组织。所谓“兼听则明，偏听则暗”，从保证人民监督执行有力的角度来看，只有實现形式与实现平台的多样化，才能全面地吸纳各方意见，在保证人民监督的力度的同时保证其规范性。

其一，人民代表大会与人民政协不仅是我国基本政治制度的重要载体，也是实现人民监督的重要形式与途径，能够最直接有效地将人民群众的意见与建议传达到国家高层。以新闻媒体为依托的舆论监督则是帮助人民群众了解政府事务、社会事务和一切涉及公共利益事务最为有效的方式之一，人民群众可以依靠新闻媒体等宣传工具对社会行政管理机构以及执政党进行监督与批评。工商联、青联、学联、工会以及妇联等社会群众团体组织，既是人民群众自己的组织，又是执政党与政府联系人民群众的纽带与桥梁，其广泛的组织构成决定了它们同样具有广泛的监督性。我们必须要重视与继续发挥这样一些传统的人民监督平台的作用。其二，网络平台与即时通讯工具的飞速发展，使得人民群众对执政党与政府活动的了解更加快捷、便利，同时也为人民群众提供了较为宽松的监督环境。网络平台包括贴吧、微博以及门户网站，甚至是专门的监督网站（如中央纪委监察部网站），主要依托网络媒体;即时通讯工具包括了微信、移动QQ、飞信等，它们不必依托网络平台的存在，主要依托手机媒体，可以与网络媒体形成互动。各种网络媒体与手机媒体的并存与互动，让以网络媒体与手机媒体为主的数字化媒体在人民监督中的作用日益凸显。数字化媒体所具有的参与普遍性与不受控制性，可以轻易地使人民监督无处不在，无时不有。我们必须努力发掘与拓展人民群众依靠数字化媒体进行监督这样一种新途径，同时，也要引导与规范它们的走向，避免“网络暴民”的出现。其三，我们可以适时考虑建立专门的人民监督组织。在中国共产党执政历史上，有过这种尝试。诸如苏维埃时期的突击队、轻骑队以及巡视员队伍，都是群众性或者半群众性组织，它们在当时开展的人民监督过程中起到了良好的作用。当前，一些地方在党政机关以及企事业单位中成立了由退休干部与职工所组成的“督导团”或“纠察队”，加强对党政机关以及企事业单位日常事务的监督，这种形式得到了好评并逐步推广。这也为成立专门的人民监督组织提供了借鉴。我们可以将这种形式进一步推广与规范，组织队伍构成不再局限于社会退休成员，而是面向整个社会成员进行招募，成立结构更为合理的专业性、半专业性人民监督组织。

三、落实及时有效、公正严明的人民监督反馈机制

除去要给予人民监督一个科学的整体布局与一个健康的开展过程，同时还要设计与落实人民监督结果的反馈机制。历史经验不止一次告诉我们，即便锁定好的目的，遵循好的原则，手段的错误采用依然会导致实践结果的失效。所以，当今继续坚持开展人民监督，必须要有一个好的结果反馈机制，以便在开展过程中不断发现问题，纠正问题，保证人民监督朝着正确的方向行进。一个好的人民监督结果反馈机制，主要包括两个方面，一是能够及时有效地将人民监督的结果向社会公布并且反映到相关部门，以便社会公众可以对人民监督的结果及时进行监督，同时相关部门也能及时接收反馈作出决策。二是对人民监督的结果必须公正严明地对待，对于其反映的问题不能束之高阁，更不能包庇护短，只有这样才能真正发挥人民监督的作用。

“及时有效”是人民监督反馈机制建立与完善所需要的基本前提。任何一种没有反馈的实践，都不能称之为一次完整的成功实践。人民监督注重的是监督的效果，也就是能够反映出问题，同时为解决问题提供依据。这种依据不仅是提供给执政党和政府的相关部门，更是要向全社会公开。纵观近几年的贪污腐败案的告破，许多都与人民群众发掘线索、举报线索有着密切的关系，这体现的就是人民监督结果反馈的及时性与有效性。我们不得不承认，偌大一个政党与国家的治理，许多事情执政党与政府都不能亲力亲为，尤其在监督公共权力方面，需要更多社会力量的参与。人民监督在构建权力监督与制约体系的过程中，所具备的最大效用就是能够为执政党和政府提供一些它们无法接触到的来自社会基层的声音，这些声音有赞许，亦有批评，促成了人民群众与执政党和政府的互动。这种互动的实现，同时也是建立在及时有效的人民监督反馈机制基础上的表现。那么，如何才能建立这样一种反馈机制？首先，要建立畅通的信息流动渠道，即一方面包括人民群众在不违反宪法法律的情况下，能够自由地表达对执政党和政府的看法。这种看法不应该是一致的赞许或批评，而是应该在遵循客观事实上的理性表达。二是人民监督结果所反映出的有关信息能够顺利地公之于众，而不是刻意隐瞒或是敷衍搪塞，确保社会公众对人民监督结果的知情权。其次，要完善配套的咨询服务体系。人民监督既是为人民群众自身的利益服务，亦是为国家的民主政治建设服务，政府应该为它的开展提供咨询服务，即监督结果中哪些问题构成了违法违规，在这些违法违规的问题当中，又是哪些问题违犯了国家宪法法律，哪些问题违反了党纪党规，该向什么部门反映，反映的程序又是如何，以及反馈者反馈之后的人身保障，等等。只有这样，才能彻底地解决人民群众参与监督的后顾之忧。

“公正严明”，指的是对人民监督结果的处理不偏私，不包庇，是人民监督反馈机制所必须达到的预期效果。对于人民监督所反映出来的问题，必须在认真落实的基础上，依据国家宪法法律以及党内法例法规进行处理，并对全社会公布审查与处理的结果。人民监督有直接监督与间接监督之分，依托人民代表大会，人民政协等的人民监督只是一种间接监督，需要繁琐的程序。而直接的人民监督又多为体制外的监督，更多地是依靠社会成员的直接参与，与执政党和政府的互动还存在着一定体制隔阂，很多问题处理的程序、结果信息实际上都不能直接地在两者之间进行传递。这样在对于人民监督结果的处理上就可能存在着人为操作，偏私隐瞒的情况，甚至出现重罪轻罚，轻罪不罚的包庇护短现象。例如，在过去反腐败过程中，出现过群众举报的线索被积压不办的例子，对群众举报的腐败问题在内部进行“冷”处理的现象也屡见不鲜。要破除这样的弊端，从现在看来，只有通过扩大执政党和政府对人民监督结果处理的公开程度来实现，使之置于社会视野之下，才有可能避免大事化小，小事化了，确保人民监督反馈的问题能够得到足够的重视，对它们的处理能足够的公正有效。

从某种意义上来说，人民监督主体同样需要监督，监督者与被监督者的地位是相对的，即人民监督权利的运用也需要接受执政党和政府以及其他社会力量的引导与监督。实际上，提高对人民监督结果处理的公开性，一方面可以认为是让人民从对监督结果的处理态度中看出执政党和政府对政党与国家治理的方式与理念是否正确，另一方面也可以加强执政党和政府对人民监督的引导以及其他社会力量对人民监督的监督，这包括了人民监督有没有真正地反映社会存在的问题，有没有真正实现对执政党和政府的监督，是真心实意的维护人民群众切身利益，还是走走过场，摆摆形式;有没有达到社会成员的预期目的还是暗含其他目的，有没有刻意夸大其词或是回避问题，等等。历史的经验教训告诉我们，人民监督的实践若是缺乏监督，同样有可能成走向不好的结果，甚至有可能成为一种宣扬民粹主义的工具，我们至今仍需谨记这一点。

依靠人民群众治党治政是中国共产党的传统政治优势，无论是在革命战争年代，还是在和平建设年代，这个传统优势都不能丢。新时代要求下，我们仍需要不断推进加强社会主义民主政治教育，提高人民群众的民主监督意识，增强他们的国家主人翁责任感;要增加党政权力运行的透明度，推行党务政务公开，使权力在阳光下运行，确保群众对权力运行过程及结果的知情权。要创新监督形式;完善已有的诸如信访等人民监督途径，开辟网络监督等有效的新型人民监督模式;要强化人民监督的法制意识，把人民监督纳入法制化轨道，以避免自发、无序的民粹主义监督行为发生。总而言之，我们要遵循现代政治发展的理性要求，在深刻认识到坚持与完善人民监督制度是建設中国社会主义民主政治重要环节的同时，寻求人民监督的有序化、制度化与规范化，避免将发动群众与运动群众、群众路线与民粹主义混为一谈。

参考文献：

[1]毛泽东年谱（1949-1976）（2）[M].北京：中央文献出版社，2013：598.

[2]建国以来毛泽东文稿（6）[M].北京：中央文献出版社，1992：592.

[3]邓小平文选（2）[M].北京：人民出版社，199：332.

责任编辑  彭  坤