PPP领域立法的成效与思考

钟晓亮

PPP领域立法工作是确定PPP项目操作流程，推动PPP项目规范运作的基石。PPP模式在我国运作了三年，还在不断发展的、不断成熟的过程中，需政策法规进行引导，纠正和规范。关于PPP领域立法的成效总结及思考如下。

萌芽、发展

财政部在2014年9月23日发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，提出推广运用PPP模式，拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，PPP模式开始进入公众视野。2014年到2017年初，财政部发布了PPP领域相关政策通知20余个，通过这些政策明确了PPP模式操作方式、推进示范项目实施并规范合同管理及采购程序。同时，财政部和国务院、发改委、住建部鼓励推进PPP模式进入收费公路、水污染防治、重大水利工程、养老、特色小镇、地下管廊及海绵城市等领域，PPP模式进入了快速发展期。

纠正、规范

2017年，是PPP项目规范实施年。PPP模式进入了成熟期，急需相关政策引导实施，纠正不规范行为。2017年初，财政部设立了政府与社会资本合作（PPP）综合信息平台，设立项目库、专家库及机构库，严格审核，公开信息。PPP项目库的设立，意味着所有PPP项目的执行前都需要由省及国家进行审核，需严格遵守国家及地方的相关规定，约束了地方政府及社会资本的行为，推动了PPP项目的规范运作。截至2017年12月末， PPP综合信息平台收录管理库和储备清单PPP项目共14424个，总投资额18.2万亿元。

为进一步纠正PPP泛化滥用现象，防止PPP异化为新的融资平台，财政部起草了《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》（财办金〔2017〕92号），该通知明确不具有公共服务属性的项目、无运营内容的项目、本级政府财政承受能力已超过10%等情况需集中清理，不得入库。据统计，截止2018年4月1日退库项目总量2179个，总投资金额达到2.13万亿。目前绝大部分地区已经完成PPP項目清库及对不合规项目的整改。尽管从入库的情况来看，项目数量大幅下降，但是整体PPP的落地率却有所提高。随着PPP清库的完成，PPP将逐渐由此前的粗放式发展走向了规范化运营。

PPP综合信息平台的设立及相关政策的出台，从项目设计运作的角度进行了预防规范。财政部2017年出台的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》、《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》及《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》分别从地方融资平台、土地一级开发融资及政府购买服务三个方面进行了梳理，明确禁止并列举了政府举债、使用土地融资及使用政府购买服务进行实施中的违规行为，也为政府举债、土地储备债券及政府购买服务的实施运作指明了正确的方向，从根本上有助于社会资本方和金融机构对PPP模式树立正确观念，精准定位，长期推动PPP项目的健康运行。

针对PPP项目的另一位重要的参与者——社会资本，国务院国有资产监督管理委员会于2017年11月发布《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》，严格准入条件，实现风险共担。PPP大力推广以来，国企、央企是PPP市场最主要的参与方，尤其是央企，占据了大部分的PPP市场。PPP项目的规模较大，对央企的投融资决策、负债率及公司管理等方面形成了较大的挑战。通知的发布，会使央企更加规范挑选、运作和实施PPP项目，在社会资本方中可起到带头的作用。为项目公司提供贷款的金融机构也将依据财政部发布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》所明确的四条底线、两大原则进行融资操作，同时避免负面清单中的行为，不得“名股实债”，坚持“穿透原则”，PPP项目的运作。

思考、建议

PPP模式已经进入到了冷静期，一方面要对已入库的瑕疵项目完成退库或整改，另一方面政府和社会资本也应积极挖掘适用PPP模式进行运作的项目，合法合规的推进。对于后续的PPP项目的实施及现阶段的问题，建议如下：

（1）加强立法宣传。一方面要加强政策宣传，一方面参与主体也要主动的学习理解相关政策，树立规范的PPP项目观。尤其是咨询单位，作为政府智囊团的角色，应站在公平公正的角度，正确的引导参与主体，合法合规的促成政府与社会资本的合作。

（2）加强项目的监管和法律保障。对不规范的项目应持续监管检查，不规范项目较多地区的相关负责人进行必要的问责；对优秀的项目也应进行奖励及宣传，为行业树立标杆，引导发展方向。目前PPP模式缺少法律保障，已出台的一些政策通知也缺乏长期性。PPP模式涉及较多领域及个行政部门，也需要协调相关部门，适应相关领域办法，减少法律冲突。

（3）鼓励创新。目前因出台相关规范政策及负面清单，PPP市场急速冷却，投资人大都处于观望状态。为推动PPP项目持续规范发展，应鼓励创新。在PPP项目设计阶段中，要建立健全收益调整机制，创新长期动态调价模式，多方位考虑项目收益来源，合法合规的挖掘政府支出来源，多途径分散项目风险，降低项目成本，实现帕累托最优。

（4）保证PPP项目的可持续发展。构建健康发展的PPP运作机制，要保障政府与社会资本合作共赢，风险共担。既保障政府方的利益，不兜底，不承诺；也要保障社会资本有合理的利润，顺利融资，推进项目的运作。新项目及正在设计的项目应依据目前的资金市场及项目行业情况，综合考虑回报机制及回报条件，不应一味的压低项目公司的利润。经过PPP综合信息平台清理工作已被清理出库的PPP项目，应及时整改不符合规定的内容，达到合规后再次入库，整改后仍不合规的项目可寻求其他合规方式进行解决。有关部门应尽快研究出合适的处理方式进行规范引导，加强制度建设和制度完善。

PPP模式的目的是真正物有所值，降低项目全生命周期成本，实现风险共担，激励相容，达到政府职能转变及资源利用效率的提升。我国的PPP模式还有待继续认识深化，需要法律约束政策引导，逐步实现规范、成熟、发展的PPP行业。