基于西方新公共服务理论视角下我国建设服务型政府路径探究

彭程

摘 要：新公共服务理论的核心价值诉求在于，强调公共管理的本质是服务，政府和公职人员的根本任务是促进公民的利益表达与实现，而不是试图控制或驾驭社会，最终实现在民主对话、沟通协商基础上政府与社区、民众的合作共治。借鉴新公共服务理论，在当前我国的公共行政改革中，以民众路线为指引，坚持以民为本的价值取向与施政理念，建立广大民众广泛参与和合作对话的共同治理机制，进而在一切为了民众和依靠民众中，构建一个公民与政府之间责任共担、利益共享的现代服务型政府是不二的选择。

关键词：新公共服务 服务型政府

众所周知，从1887年美国行政学家威尔逊发表《行政学研究》，主张政治与行政分离开始，一门独立的行政学科就建立起来了。至今，行政学已有一百多年的发展历程，其中经历了多次学科研究范式的转变。当20世纪80年代新公共管理理论兴起以来，传统公共行政便受到了挑战与批评。但是，随着学科不断发展，新公共管理理论的局限性也逐渐显露出来，这推动了以美国公共行政学家登哈特夫妇为代表人物的新公共服务理论的诞生。

一、新公共服务理论产生的背景

任何一种理论的产生、发展以及衰落都有其特定的社会历史背景，是为当时的社会发展而服务的。新公共服务理论诞生于新公共管理理论之后，在市场化、个人至上的观念盛行时，美国遭受的“9·11”恐怖袭击事件引发了人们对公共服务的价值和尊严、公民权与公共利益等价值观的反思。对此，登哈特写道：“这件事情使我们感到怀疑与悲伤，与此同时，当看到那些勇敢的公务员们如何帮助着处于困境中的人们时，我们非常钦佩……这次恐怖事件产生了一个奇特的效果，它似乎使我们想起了从事公共服务事业的初衷。我们关心我们的邻里，社区，也关心我们的国家。在改进他人生活的过程中，我们每个人都出着自己的一份力。”同时，人们也已经意识到新公共管理的种种不足：它没能将公民与公共部门之间的合作和伙伴关系应用到管理之中，并且它可能导致政府责任削弱、重复与浪费以及顾客意识损害公民意识等负面问题。还有人提出新公共管理所倡导的管理主义理念及企业家精神会损害公平、民主、正义等价值。那么可以说新公共服务理论的产生是一种尝试，它在质疑的同时也超越着新公共管理理论。

二、新公共服务的理论基础与内涵

（一）新公共服务的理论基础

1.民主公民权理论。狭义的公民权指的是法律体系内的合法身份，其广义则代表着一种成员的资格，包括公民的权利和责任、对社会事务参与的热情等。对民主公民权有两种不同的解释：利己主义的公民权观和政治利他主义的公民权观。在登哈特看来，公民权的内涵是这样的：“公民会主动去管理政府，在这时候，他们在促进社会的进步的同时，也促进了他们自己的健康成长，这是一个民主政体中公民应当做的事情”。

2.社区与公民社会的理论。健康的社区生活对人们的生存与发展的重要性在这一理论中被强调。它认为公民社会是一个互动网络，并且十分强大，现代人的生活甚至民主参与都与其关系巨大，因此行政官员要为此作出贡献，也就是说，政府要为建立公民与其社区之间的紧密并良好的关系发挥一种关键性的积极作用。

3.组织人本主义与新公共行政。这一理论主要包括阿吉利斯的人本观和戈利姆比沃斯基的人本主义组织观。阿吉利斯认为，传统的管理方法对复杂组织内部个体的心理发展具有抑制作用，因此“极力主张我们要关注人们的真实性、品行，还有他们的自我实现，也要关注和企业的人性方面相关的东西”。同样地，戈利姆比沃斯基也对传统的组织理论进行了批判。他认为，传统的组织形式和管理方法对于个人的道德状况（或个人自由问题）不敏感，并極力主张管理者通过合作、建立自信、信息流通、加强员工的自我控制和自我管理而在组织中创造一种解决问题的开放氛围。这类组织人本主义观点的集合叫做新公共行政学，它强调价值在公共行政中的作用，这种价值体现为公平、公正、责任、民主等。

4.新后现代公共行政。后现代公共行政批评了主流的，即实证的行政学思想，认为我们应该关注人自身的意义，而不是自然科学领域的技术。由此，后现代公共行政学家们信奉“会话”的理念，认为公共问题通过对话、协商和公民的充分参与才更有可能被解决，而非通过“客观的测量”或者“理性的分析”。

新公共服务的理论家认为，建立具有良好的反应力、能够积极回应公民的政府机构是行政工作人员的重心所在。因此，新公共服务就是这样一套关于公共管理在新的治理系统中所扮演的角色的理念，这个新的治理系统是以公民为中心的。

（二）新公共服务理论的基本内涵

1.政府的职能不是掌舵，而是服务。这就说明，公务员不是来管理或是掌舵社会，控制其发展方向的，他们应该致力于表达公民的诉求，代公民发声，并满足他们共同的利益需求。此外，行政官员应该扮演中介人或者裁判员的角色，而不是直接供给给人们他们所需要的产品和服务。

2.公共利益不是一种副产品，而是公共部门的目标。这种目标的目的不在于仅仅快速地找到解决问题的办法，而在于创造公民之间的共同责任，让共享的利益将他们联系起来。所以，这就是行政官员工作的最终意义——建立一种共享的公共利益观念。

3.公共部门需要具有战略性的思想和具有民主性的行动。此前人们认为，公共利益只是政治官员的事情，但新公共服务告诉我们，公共利益同时也是行政官员的事情。我们需要通过协作努力的过程来使满足公共需要的政策通过最有效的方式负责任地实现。同时，政治官员也需要出一份力，由他们通过鼓励的方式强化公民的责任感，只有这样社区契约才能在人们的支持下成功订立并且实现。

4.公共部门的责任并不简单。公共利益、法律条文、职业道德、政府中的其他机构、社会中的其他机构、大众传媒、公民需要、社会发展以及环境因素等方方面面的复杂要素都在制约并且影响着公共行政官员，同时他们还要对这些不同的复杂因素负责，所以说他们的责任重大。

5.公共部门不应该单纯地重视生产率，而应重视人。如果公共部门再对任何事情行动时能以尊重人为基础，这种运行方式从长远的角度来看才能获得信赖与成功。

6.新公共服务的最后一大基本内涵是公民权和公共服务才是政府工作的核心，它们在现代社会中比企业家精神更为重要。新公共服务的理论家相信，愿意对社会做出贡献的公民和了解自己工作意义所在的公务员才是真正能够促进公共利益的人，而不是那些总想将公共资金占为己有的企业家们。

从新公共服务的内涵可以看出，公共部门的根本目的在于为公民服务。这体现了其以公共利益为中心的价值取向。正如登哈特所说：“重新肯定公共利益，将其视作政府工作的中心才是这个理论的核心原则之一。”

三、西方新公共服务理论对我国建设服务型政府的启示

我国从1978年改革开放以来，进行了一场场举世瞩目的改革，也因此出现了前所未有的发展势头。政府行政效率的改进以及地方政府的强化、政府行政过程的合理化、政府组织结构的调整，这一切正在悄悄地改变着中国公共管理的面貌。在过去的这几十年间，中国已经成为了世界上经济增长速度最快的国家之一。在这个过程中，公共管理方面的研究也在不断发展进步。

在改革发展的过程中我们必然也会迎来各种挑战，这些挑战在许多方面是独一无二的。但是，从更广泛的角度来说，我国与一些西方国家在所面临的问题上也有着许多共同的主题，在所涉及问题的种类上也有一定的相似性。例如，怎样使我们的行政机构更加高效、民主、公正、有代表性又负责任？我们的政府应该促进什么样的价值观？我国的行政官员与公共管理学者所面临的问题与西方在很多方面都有差别，但是我们希望可以通过相互交流和学习，丰富我们对将要解决的问题的本质性认识，获得更多有益的经验与方法。

（一） 建立公民广泛参与和合作对话的治理机制

今天，面对日益复杂的社会环境和因价值多元而引起的价值冲突，政府部门在行动上一定要体现民主，把民众的广泛参与视为民主政府制定政策中必要的程序和环节。为此，在服务型政府建设中，首先，应努力培育广大民众的民主参与意识，并努力拓宽民主参与的领域和渠道，创新公民参与的方式、方法。在决策民主、科学的基础上，不断推进政策执行和监督领域的公民参与，提高政策执行的效率。其次，应建立良好的官民对话沟通机制。公共行政官员一开始就应该认识到，一种参与并且开明的公民权对于民主治理是至关重要的，公共利益超越了自身利益的聚集，应通过广泛的对话和公民参与来追求共同的价值观和共同利益。这是公共利益观念形成和公共利益最终实现所必备的治理平台。

我国公共服务的问题存在于教育、交通、卫生、住房、环境、文化等许多领域当中，因此想要满足各种公共产品的供给需要，不能只依靠政府。为了实现公共产品的供给主体多元化，公共部门应该充分调动公民的主动性与积极性，形成了这样的多中心治理模式后，不但能够提高公共产品供给的效率和质量，这种沟通与协商的过程还可以提高公民的参与感，使政府和公民之间的联系大大加强，这为提高公民对政府的信任感、树立政府的良好形象、创造和谐社会奠定了基础。

（二）转变政府角色定位，以公民本位为核心价值

新公共服务理论的核心观点是：公民不仅是国家的主人也应是公共管理行为的主体。因此政府需要知道，主宰者并不是其合理的身份，它应该是公共服务的协调者、公共政策的服务者，为公民服务才是其最本质的工作。在公民和各社区团体的利益之间进行协商和协调，为创建共同的价值观而努力，这是一个现代政府应该学会做的。

登哈特曾强调，当我们成为舵手时，千万不要忘记是谁让我们掌舵，掌舵为了谁，谁才是船的主人。建设服务型政府，必须坚持以民为本的施政理念。祛除政府公职人员官本位、社稷次之、民为轻的封建特权思想，培育公仆意识和全心全意为人民服务的观念。

总的来说，我们可以从新公共服务理论中汲取公正与民主的营养来处理政府与社会、社区的关系，培养人们的公民意识、民主精神。在具体措施上我们可以完善人民代表大会制度、政治协商和多党合作制度；着力培养公民社会；创建社区文化，加强社区参与；政府提高自身的回应性，更加透明化；鼓勵并扶持第三部门的建立与发展；利用大众媒体等不同文化形式来帮助人们树立民主公民精神等。

登哈特在《新公共服务：服务，而不是掌舵》一书中发出了这样的疑问：“公共服务的理想怎么啦？我们什么时候开始听不到它们的？管理哲学和管理理论对于政府之适当角色与身份的看法变化是如何改变公务员的思维方式和行为方式的？在这个过程中公共服务的那些价值观被丢失了吗？特别是那些可以为公共服务领域提供尊严、勇气和承诺的价值观在这一过程中丢失了吗？我们怎样才能重新发现并肯定这些价值观？”我们知道，在他的理论中，他已经为这些问题提供了答案。也许这个理论中的答案和价值观并不都正确，但他已经做到让人们重新开始谈论这些价值观，把这些观念重新带回人们的视野之中。新公共服务的理论家们想要帮助公务员重新发现其行为的精髓和意义以及他们这样做的理由——这种积极的行政伦理精神也许才是新公共服务理论最值得借鉴的地方。

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