浅析地方政府权力清单制度的构建路径

冯禹君 秦晓圆

摘 要：地方政府同人民群众有着紧密的血肉联系，地方政府的一举一动都影响着人民群众的切身利益，要使地方政府更好的为人民群众服务，就必须将其行政权力关进制度的笼子里。我国地方各级政府推行权力清单制度，应以依宪依法为基础、职能转变为体现、服务人民为根本，把行政权力放在透明、公开的常态中运行，厘清其权力行使的边界和权限，明确其各项职权所对应的责任，受人民监督，对人民负责，为实现地方治理体系和治理能力现代化而“做加法”。

关键词： 地方政府 权力清单制度 改革 行政权力

党的十八大以来，基于国家面临新形势的需要，深化改革、简政放权成为了自中央政府到地方政府的一大改革课题，习近平总书记更是提出要“把权力关进制度的笼子里”[1]。党的十九大报告进一步提出要“不断推进国家治理体系和治理能力现代化”、“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系”。由于地方政府同人民有着直接的血肉联系，地方政府在行使行政权力过程中的点点滴滴都与人民息息相关，将行政权力置于阳光下让人民监督，使权力公开透明的运作并实现其制度化和常态化，是地方各级政府对人民群众当仁不让之责任。因此构建地方政府权力清单制度意义重大。

从严格意义上来讲，权力清单有广义层面和狭义层面之分。[2]广义层面的权力清单指所有涉及公共权力性质的职权清單，即包括立法权力清单、司法权力清单、行政权力清单、监察权力清单及其他涉及公权领域的清单。而狭义层面权力清单则专指政府行政权力清单，本文探讨的正是这一内容。

一、我国地方政府推行权力清单制度的现实困境

自中央要求地方各级政府推行权力清单制度以来，各地政府根据自身的实际情况都将权力清单制度付诸于实践探索当中，取得了一些初步的成果的同时也存在了诸多现实困境。

（一）权力清单的制定困境

首先，地方政府普遍建立权力清单制度都是遵照党的十八届三中、四中全会的重大决定和中央印发的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》之精神而为之，严格来讲这对于地方政府而言只是中央自上而下的一种政策性的要求，并没有上升为具备法律效力的规范性文件，因而部分地方政府可能并不会积极主动的遵照执行，而是被动接受，使得其在贯彻推行权力清单制度的过程中运用手中的自由裁量权视其偏好有选择性地进行清权、定权，导致权力清单的制定趋于形式化，“过分以任务为导向，以减权为目的”[3]。其次是权力清单的制定主体尚未明确。地方各级人民代表大会是地方权力机关，代表着当地人民群众的利益和意志。然而在我国当前地方政府权力清单制定的过程中，人大的职能和作用并未得到应有的发挥，权力清单本应由代表人民意志的人大来审核并制定，可事实上是，权力清单的制定者似乎成了地方政府自己，这并不符合法理，其权威性受到质疑，甚至难以在人民群众中产生公信力。此外，在权力清单对职权的划分上也缺乏统一的标准，地方政府在对其职权划分的过程中有一定的主观随意性。对于同一级别的不同地方政府来说，部分地方领导人以辖区利益为重，缺乏全局和长远规划，盲目运用手中的权力追求利益的最大化，从而滥生了许多在宪法和法律的规定里本来没有的隐形权力，导致权力清单在界定权力事项的过程中难以避免一些遗漏的法外权力，进而影响到权力清单制度所发挥的作用。

（二）权力清单制度对应的责任困境

推行权力清单制度就是为了把政府权力放在“无霾”的阳光环境下受到社会各界尤其是人民群众的监督，防止权力的滥用。然而，当权力清单制度发挥作用并且在其进行监督的过程中发现部分地方政府的权力运行出现问题时该如何追责？这同样是目前我国地方政府建立这一制度时所遇到的困境之一。例如，天津市政府在2015年3月中旬就部署实施了关于政府工作部门的权力清单制度，这一制度运行还不到半年，天津港“8.12”特别重大爆炸事故就发生了，酿成了极其惨重的伤亡和损失，责任涉及交通运输、海关、安全监管、环保、规划和国土资源管理等多个政府部门。[4]惨痛的教训表明，在权力清单制度的实施过程当中，仅仅依靠权力清单而缺乏与之对应的责任清单制约政府权力时，这一制度也会失灵。就此来讲，如果单强调权力清单中的权力公开而不强调对应的责任，那么地方政府以及工作部门在行使权力的过程中很容易忽视自己的责任，缺乏因为行使权力不当而可能造成不良后果的忧患意识，从而难以真正使权力清单产生对行政职权的约束力。因此地方在制定权力清单的同时应考虑到按照权责一致的原则配备相应的责任清单，真正确保权力清单的实施能够落实到位。

（三）权力清单制度的参与困境

地方政府公开权力清单只是推行权力清单制度的第一步，权力清单制度真正发挥作用还需要社会尤其是人民群众的参与，以达到监督和制权的目的。在当前，人民群众参与到地方政府权力清单制度的运行中的这一客观要求也面临着现实困境。近年来，随着我国互联网技术的高速发展和电子政府与电子政务的推行，网络已经成为人民群众监督和制约政府权力的有效工具和途径。但是，部分地方政府利用互联网进行政务公开的专业技术程度不高，从而影响了人民群众的知情和监督。例如，绝大部分地方政府都建立了自己的“官方微博”或是“微信公众平台”，可是没有对其进行充分利用。宁夏中卫市政府建立了名为“微中卫”的微信公众平台，如果进入其公众号点击“政务公开”栏就会发现，进入的界面仍是通过链接而生成的电脑版的中卫市政府网页，而不是通过转码后的手机版网页，这给公众的浏览带来了不便，也说明该政府利用信息技术进行权力公开的专业技术水平有待提高。同样打开陕西渭南市政府的名为“渭南发布”的微信公众平台，便可以发现其发布的政务信息有时隔一周才会更新，这也表明其信息公开没有进入常态化，给公众参与带来不便。此外，人民群众中的部分群体对互联网技术陌生，如大部分老年群体根本不会或是不熟悉上网，这也为他们能参与到权力清单制度的运行中来带来一定程度的困难。

（四）权力清单制度的法律困境

首先，权力清单制度面临法律效力地位不高的困境。自权力清单制度在地方各级政府推行以来，始终没有法律法规对其进行界定，所以使得权力清单的效力备受争议。例如，在公众舆论的报道中经常可以听到“清单之外无权力”之类的话，但是如果严格地推敲，行政权力是宪法和法律所赋予的，如果“清单之外无权力”的话，将宪法和法律置于何等境地？这表明权力清单的权威性和实效性需要国家为地方政府进一步权威界定和说明。其次是权力清单制度的运行缺乏与之配套并行之有效的法律法规来支撑和保障。例如相对于目前已有的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《行政诉讼法》《行政许可法》来说，还需要有关行政程序、罢免、问责追责等方面的立法为权力清单制度保驾护航。此外，地方政府权力清单制度的运行必须要有专门的法律法规对权力清单的制定主体及程序、权力划分依据和标准、权力分类、遵循原则等进行详细规定，这需要国家进行相关的立法。总之，目前大部分地方政府的权力清单制度尚处于初步探索阶段，缺乏系统的相关法律提供支撑和保障，尤其是部分相关法律亟需国家层面进行出台和完善，单靠地方政府是无法完成的。

二、我国地方政府构建权力清单制度的路径建议

建立和实施权力清单制度是我国地方政府推进政府体制改革的主要举措，任重道远。立足于当前我国地方政府构建并实施权力清单制度的普遍实际，并针对推行这一制度的过程中所遇到的现实困境问题，提出以下相应的路径建议作为参考。

（一）完善清单制定程序，充分发挥人大作用

地方各级政权在制定本级政府权力清单之前，必须制定并形成一整套关于对政府及其工作部门进行清权、定权、授权、晒权、制权的具体程序和与之配套的准则办法，防止地方政府利用手中的自由裁量权随意性地左右权力清单的制定，确保权力清单制度规范平稳地运行。在清权过程中，要明确依据哪部法律清理哪些权力、由哪个机关来申请清理、由哪一级机关审核并决定清理结果、清理掉的权力取消还是下放及下放给谁等；在确权过程中，应确认地方各级政府及其工作部门应分别保留各自对应的多少项权力，保留多少项权力才是最科学的，怎样论证等，同时还应考虑哪些权力应新形势发展需要列入清单但未在国家法律体系中包含的，应向有关权力机关提请立法；在授权过程中，要充分体现“一切权力属于人民”之原则，将确定好被列入清单的权力由地方各级人民代表大会分别授予本级地方政府；在晒权过程中，应考虑通过怎样的方式将制定好的权力清单公之于众，是通过网络媒介、书面公告还是社会听证，并且公开到什么程度什么范围等；在制权环节，一方面应充分发挥地方各级人民代表大会和监察委员会的监督和监察作用，对违背法律和清单的越权行为及权力行使的主体进行问责和追责，另一方面也要建立人民群众对行政权力的评议机制，督促政府权力在阳光下运行。

需要强调的是，权力清单制度不是政府一方的“独角戏”，在各级地方党委的统一领导下，地方政府权力清单的所有制定程序都应由本级人民代表大会来主导而不能由政府本身来主导。至于有些例如清权或确权的程序需要政府参与进来的，应由本级地方政府向本级地方人大提出申请经审核批准后即可。

（二）同步制定责任清单，实行权力责任对等

如果权力清单是规定政府不能做什么，那么责任清单便是规定政府该做的不做或是没做到位坚决不行。权力清单为政府权力划定边框，政府不可行使宪法法律规定和清单之外的权力。权力清单制度虽然一定程度上禁止了政府的权力的滥用行为，但如果因为这一制度又使得部分政府部门及工作人员庸政、懒政不作为，是否又有可能将权力清单制度带入一个误区？所以，在地方各级政府在推行权力清单制度的同时也应制定相应的责任清单，保证地方政府在“法无授權不可为”的情况下，也要做到“法定职责必须为”。

地方各级人民代表大会要根据政府权力清单为本级地方政府制定相应的责任清单，使地方政府按照权责一致的原则在行使权力的同时要履行对应的责任，做到有权必有责。在制定责任清单的过程中，应注意逐项明确哪级政府或是哪个部门负责这项权力的行使、权力行使范围内应承担哪些责任、权力行使不当造成了不良后果应受到怎样的处罚等。在责任清单制度实施的过程中，如果地方政府出现履责不到位、权力行使错位、权力行为失误酿成不良后患时，本级地方人大应严格按照权力清单和责任清单对其进行严肃的行政问责和责任追究，并视情况向人民群众公开，促使地方政府在行使权力时戒字当头、心存敬畏、心中有责。在这方面的实践中，安徽省在建立实施政府权力清单制度的过程中已经成立了责任清单公关小组，并初步建立了政府权力、法定责任、追责情况“三位一体”的权力责任体系，将法定责任事项和追责的情况详细列出且公之于众，其运行取得了良好的效果[5]。

（三） 培育群众参与意识，优化权力公开平台

习近平总书记多次强调要“坚持以人民为中心”。权力清单制度的建立最终是为了实现和维护人民群众的根本利益，同时权力清单制度的实施也同样要依靠人民群众的支持和参与。地方政府推行权力清单制度，就是要将权力晒给人民群众看，让人民群众对其进行知情、质询和监督，以达到权力制衡的目的。故不仅要培育群众的参与意识，也要优化权力公开的平台，为人民群众的监督创造条件。

首先，国家应通过各种形式的官方媒介向人民群众广泛宣传、阐述在地方政府推行权力清单制度的作用和意义，让群众认识到这是政府在向他们公开权力并受其监督，进而产生一种参与权力监督的意识，同时地方各级政府也应根据自身权力清单制度实施的实际情况向当地群众作出同样的宣传工作，甚至宣传工作要更加具体到位，鼓励民众监督政府行为。其次，要充分考虑到人民群众中的不同群体的实际情况，运用多种形式的信息平台让群众知情和监督。如目前大部分地方政府都开始运用网络平台进行权力信息的公开，但是相当一部分上了年龄的老年群体以及偏远落后地区的群众无法利用互联网工具来了解政府信息，更不用说监督政府权力。对于这部分群体，地方政府应在人口密集的地方如广场、社区、主要街道设立LED大屏幕，或是设立专门的调频广播，用于政府信息公开，充分保证每个群体都能够对政府权力知情和监督。[6]此外，地方政府还应提高政务公开的信息技术水平，比如将互联网技术的最新成果云计算、大数据引入权力清单制度的运行中，同时使信息公开实现常态化，以助于群众更加便利的参与。[2]

（四）健全配套法律体系，护航权力清单常态

当前，我国地方各级政府推行的权力清单制度尚未具备法律效力，与之相关的都是一些“指导意见”、“通知”之类的政策性文件，这样就将权力清单制度置于一个定位模糊的境地，权力清单制度法律效力不足，权威性也就不足，那么实施起来就会有困难。遂要建立和完善与之配套的法律体系，使其成为保障权力清单制度常态化运行的“定海神针”。

首先，当务之急应由全国人大进行相关立法，出台一部能够保障行政权力清单制度常态化运行的法律，提高权力清单制度的法律地位，对权力清单制度的组织架构、运行程序、保障机制、权责分配、追责问责办法做出明文规定，并在不违背宪法和其他法律的前提下对各级政府及其各个部门权力的类别、适用情节、规范程序及其它权力要素进行完整界定，以使得地方各级政府在建立并实施权力清单制度的过程中有法可依、有据可循，例如2018年3月《中华人民共和国监察法》的颁布就是与之相关性的一大进步。其次是地方各级政府要处理好权力清单制度与《行政许可法》《行政诉讼法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《政府信息公开条例》等事关行政权力和政务公开的法律之间的关系，不能在权力清单制度运行的过程中与相关法律产生冲突，这就要求地方各级人大要视情况进行相关法规立法，对本级或下级地方政府的自由裁量权作出不违背宪法及其相关他法律的规定和约束。此外，国家层面也应该对不顺应新时代行政体制改革形势、不符合科学发展规律的法律法规进行修改或废除，为地方各级政府权力清单制度的运行扫清障碍。

三、结语

我国地方政府权力清单制度的构建是一项庞大而又复杂的系统工程，完成它既要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，又需要地方层面务实高效的执行力去探索实践，同时还需要人民群众的积极关注和参与。大道之行，积于跬步；百尺竿头，更进一步。对此，把握好清单制定主体、权责对等、群众参与、配套法律四个方面十分重要。

参考文献：

[1] 国务院新闻办公厅，中共中央文献研究室，中央外文局.习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014（9）：385-389.

[2] 牛宝民.政府职能转变视角下的权力清单制度研究[D].河北：河北师范大学，2015.

[3] 郑俊田，郜媛莹，顾清.地方政府权力清单制度体系建设的实践与完善[J].中国行政管理，2016，（2）：6-9.

[4] 姜诚.天津港事故——谁该被问责[J].环境教育，2015，（10）：5.

[5] 袁维海.有权必有责，晒权必晒责[J].安徽行政学院学报，2015，（1）：27.

[6] 李慧艷.我国“权力清单”制度运行路径—以义乌市为例[J].天水行政学院学报，2014（3）：64.