比较视野下国家公园最严格保护制度的特点

■ 黄德林/孙雨霖

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430070）

0 引言

自改革开放以来，我国环境保护制度逐步建立和完善，已经形成了以法律法规标准为核心的环境保护制度，包括《环境保护法》《水污染防治法》《大气污染防治法》等环保法律法规。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央针对生态文明建设开展了一系列卓有成效的工作，《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》《环境影响评价法》《环境保护税法》《核安全法》等多部法律法规完成制修订，《土壤污染防治法》进入全国人大常委会立法审议程序。尤其是新的《环境保护法》在2014年通过后，从2015年开始实施，一些新的规定、新的机制在生态文明建设法治化、制度化方面发挥了很好的作用。党的十九大提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国，其中强调“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，体现了党对生态文明建设的高度重视，也表明国家公园建设将成为日后生态文明建设的重要环节。而《建立国家公园体制总体方案》在党的十九大前夕公布，将未来中国国家公园体制建设的顶层设计和盘托出，其具体要求与十九大报告紧密相关，《总体方案》中将“实行最严格的保护”作为重要建设要求进行了规定，与十九大对生态文明建设提出的要求是一致的。

从党的十六届三中全会上提出的“实行最严格的耕地保护制度”到十八届五中全会上提出的“实行最严格的环境保护制度”，再到如今提出的“国家公园最严格保护制度”，“最严格保护制度”不断发展完善，在我国的环境保护进程中发挥着重要作用。结合相关资料，本文对耕地、水资源、大气的最严格保护制度进行探讨，并与国家公园进行比较，进而分析国家公园最严格保护制度的特点，以期为建设符合中国国情的国家公园最严格保护制度提供借鉴。

1 耕地的最严格保护制度

1.1 背景

耕地作为人类最基本的生存条件和最基本的生产要素，历来为人类社会所关注和珍视，特别是对于我国这样一个人口众多、人均耕地水平较低的发展中国家，能否保有足够数量、质量的耕地资源直接关系到粮食安全、社会稳定与生态安全等[1]。一直以来，我国对于耕地保护做出了不懈的努力。1999年1月1日起实施的新修订的《土地管理法》标志着我国最严格的耕地保护制度真正得以确立[1]。这表明国家对耕地的重视程度相较于之前大大增强。2004年的中央 1 号文件《中央关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出“各级政府要切实落实最严格的耕地保护制度”。根据这个制度，我国确定了18亿亩耕地红线，并划定了永久基本农田保护区[2]。党的十八大以来，《土壤污染防治法》进入全国人大常委会立法审议程序。我国耕地质量也越来越受到重视，耕地的最严格保护制度不断完善和发展。

然而，现实表明，我国的耕地情况依旧不容乐观，人口多、耕地少的基本国情依然没有改变。主要问题包括耕地数量不断减少，耕地总体质量差以及耕地利用不当等。为了确保国家粮食安全，顺利推进改革战略部署，必须加强对耕地的保护，实施最严格的耕地保护制度。在这样的背景下，2014年2月，国土资源部下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，进一步体现了国家对耕地保护工作的高度重视。

1.2 制度规定

2014年，为贯彻落实党中央、国务院的决策部署，国土资源部在深入研究、总结实践经验基础上，制定下发了《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》，从坚持耕地保护红线、强化土地用途管制、加强土地执法督察和建立耕地保护长效机制四个方面做出了具体规定：

(1)毫不动摇地坚持耕地保护红线。党中央、国务院的新要求，体现了对坚守耕地保护红线和粮食安全底线的战略定力，体现了深化改革创新和对子孙后代高度负责的鲜明态度。坚持耕地保护红线，是保障国家粮食安全的战略需要，是加快经济发展方式转变的根本要求，是保障改革发展战略部署顺利推进的必然选择[3]。因此，坚持耕地保护红线是现实提出的必然要求。

(2)强化土地用途管制，全面落实耕地数量和质量保护战略任务。这既是新形势下土地管理乃至建设发展理念的重大转变，也是耕地保护工作必须长期遵循的基本原则[3]。针对当今工业化、城镇化快速发展的现状，这无疑是对耕地的保护做出的更具体更有针对性的规定。通过加大土地利用规划计划管控力度，保证建设过程中对土地的合理利用；通过进一步严格建设占用耕地审批和强化占补平衡，使得现有耕地数量和质量保持稳定。

(3)加强土地执法督察，严肃查处乱占滥用耕地行为。主要是强化耕地保护执法监察，进一步加强耕地保护督察，严格落实耕地保护责任追究制度，从过程和主体形成全方位的监察体系。从后期监察做出规定，是对以上两条规定的补充和发展。

(4)落实共同责任，建立耕地保护长效机制。《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》提出：加快构建耕地保护共同责任机制，积极推动地方政府将耕地保护目标纳入经济社会发展和领导干部政绩考核评价指标体系，推动落实领导干部耕地保护离任审计。完善耕地保护约束激励机制，推进耕地保护调查监测和信息化监管，加强耕地保护法制化规范化建设。建立起新型制度，从保护主体方面进行规定，通过规范化建设明确落实了耕地保护的主体责任，使得耕地保护更加制度化。

1.3 发展和创新

2014年发布的《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》是对我国耕地保护制度的继承和发展。体现在：

(1)顺应了当今工业化、城镇化快速发展的形势。在十八届三中全会《决定》的基础上，对于严防集体土地流转“非农化”做了明确规定，切实地对农村土地流转提出严格限制。继续严守耕地保护红线，对城市扩建等占用耕地加强管制，对污染耕地情况严肃处理。这是对于目前城镇化进程加快、工业化导致耕地严重污染的现象做出的及时对策。

(2)完善了保护过程。制订了最严格督察体制，除严格限制土地用途、保证耕地占补平衡外，对于审批之后的建设等活动也进行严格检查，同时加强对保护主体的监督，相较于之前只注重过程的政策，从后续的监管入手，形成了全面的耕地保护监察体系。

(3)法制化建设不断完善。耕地保护各方面的制度陆续建立，在原有制度和实施情况的基础上不断完善改进，更重要的是将其上升到了法律层面。

(4)创新了保护机制。在此之前耕地保护重点放在保护过程上，而《通知》则对保护方式和保护主体加以重视。通过信息化监管形成数据库，将先进技术运用于保护管理中；重视地方政府的责任承担和追究，用体制的创新推动保护效率的提高。相较于之前的制度更加全面。

2 水资源的最严格保护制度

2.1 背景

中国作为水资源短缺的国家，因经济社会规模过大、生产布局不合理和环境保护措施不得力等引起的水环境问题日益突出，水资源已成为区域可持续发展的制约因素[4]。首先，我国水资源严重短缺。我国水资源总量大但人均水资源量很少，仅为世界平均水平的1/4，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。其次，水资源分布不均。降水量从东南沿海向西北内陆递减，且全国水土资源不平衡，不利于农业发展。再者，水污染十分严重。地下水作为我国重要的水资源来源之一，受到的污染十分严重。据2016年《中国水资源公报》，2104个测站监测数据地下水质量综合评价结果显示：水质优良的测站比例为2.9%，良好的测站比例为21.1%，无较好测站，较差的测站比例为56.2%，极差的测站比例为19.8%。同时，随着工业化、城镇化的快速发展，以及全球气候变暖的影响，我国水资源短缺、水污染等现象愈加严重。

2.2 制度规定

针对我国一直以来严峻的水资源形势，为了解决水资源短缺问题，加快生态文明建设，国家出台了一系列有关水资源保护的政策。自20世纪80年代后，我国政府开始了依法治水、依法管水的努力，开始了水资源立法的尝试。全国人大先后通过了《中华人民共和国环境保护法》（1989年通过）、《中华人民共和国水法》（2002年）、《中华人民共和国水土保持法》（1991年通过，2010年最新修订）、《中华人民共和国水污染防治法》（2008年修订）、《中华人民共和国防洪法》（1997年通过）等[5]。然而，我国水资源现状仍未得到实质的改善，水资源形势依然严峻。针对这种情况，2012年1月，国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度做出了全面部署和具体安排，充分体现了中央对水资源管理的高度重视和坚定决心，标志着实行最严格水资源管理制度已经上升为国家战略[6]。2013年1月2日，国务院办公厅发布《实行最严格水资源管理制度考核办法》并实施。2015年10月29日，中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》明确提出，“实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会”。体现了党和国家对水资源保护高度重视，我国最严格水资源管理制度不断完善。

最严格水资源管理制度设立了以下三条红线：一是确立水资源开发利用控制红线，并严格实行用水总量控制；二是确立用水效率控制红线，全面推进节水型社会建设；三是确立水功能区限制纳污红线，严格控制入河湖排污总量。形成了用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任和考核制度四项制度。从而对于水资源的利用、水量的节约和水质的保护提出全面的要求，在水资源管理过程中进行了全方位的规定。

2.3 发展和创新

相较于之前不成体系的水资源保护制度，当前最严格水资源管理制度和相关政策的提出有着重大意义：

(1)使水资源的管理目标更明晰、更有层次。明确了高效利用、节约用水、控制污染三个方向，通过三个方面的规定使得管理的定位更加明确，管理的条理性、准确性。

(2)在已有的水资源管理制度框架下，丰富了各项制度的具体内容，形成了严密的制度管理体系。过去的水资源管理并未形成完整体系，而最严格水资源管理制度，不仅强调了“最严格”的意义，也从管理内容和管理过程形成了全方面管理体系。

(3)相较于之前的各项规定，其确定的规范和管理措施更加严格。比如考核制度中具体考核办法十分严谨，要求健全社会监督机制，用公众的力量监督政府的管理行为。

(4)明确了责任主体，强调分工与协作机制，通过考核落实主体责任，促进用水户、人民政府和社会共同管理，全面提高水资源管理效能。

3 大气的最严格保护制度

3.1 背景

大气污染是世界各国面临的最严峻环境问题。我国大气污染主要呈现为煤烟型污染特征，城市大气环境中总悬浮颗粒物浓度普遍超标，全国形成华中、西南、华东、华南多个酸雨区。随着我国工业化建设推进，大气污染越来越严重，尤其是近年来备受关注的雾霾天气。《中华人民共和国国家环境分析》报告称，在中国最大的500个城市中，只有不到 1%的城市达到世界卫生组织推荐的空气质量标准。特别是京津冀地区，受工业污染和天气等因素影响，雾霾问题最为突出。近年来，大气污染越来越受到重视，大气污染治理也迫在眉睫。

3.2 制度规定

对于大气污染防治，我国出台了一些相关政策。2002年1月30日发布《燃煤二氧化硫排放污染防治技术政策》，从能源合理利用、煤炭生产加工和供应、煤炭燃烧、烟气脱硫、二次污染防治等方面进行了详细的规定。2012年8月，我国发布了《节能减排“十二五”规划》，对电力与非电力行业脱硫脱硝效率提出了具体的发展目标。但这些都是仅对其中的某一项做出了具体规定，并没有系统的规定。2015年8月，中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过了《中华人民共和国大气污染防治法》，针对新时代社会经济的发展形势下如何防治大气污染做出了新的规定。

3.3 发展和创新

相较于旧的防治法来说，新法有了以下几方面的改进：

(1)强化地方政府的责任。制订了详细的地方政府考核办法，加强了对地方政府的监督和责任追究。要求地方政府在大气污染治理中担起责任。

(2)对于产生污染的主要原因即工业废气、汽车尾气等，分别采取不同的具体措施进行治理。因此，相较于之前的规定更加详细。抓主要矛盾，同时实现多污染物协同控制。这是针对近年来雾霾严重的情况做出的新的应对方案。

(3)强调源头治理，转变经济发展方式。随着大气污染越来越严重，人们意识到在污染之后再去恢复是十分困难的，“先污染，后治理”并不是有效方法。因此更强调源头治理，通过转变经济发展方式，从制定产业政策、调整能源结构、提高燃煤质量、加强机动车污染治理等方面入手，控制排放，从源头上扭转污染局势。

(4)加大处罚力度。通过明确各行为主体的责任，加强对其监管，对不同程度的违规违法行为提出相应的具体处罚措施。体现出国家治理大气污染的决心。

4 国家公园最严格保护制度

4.1 背景

我国建立了自然保护区、风景名胜区、湿地公园、森林公园、地质公园、水利风景区等不同类型的保护区。这些自然保护地体系在一定程度上有效保护了我国重要的自然景观、生态系统、物种和遗传基因资源，但仍存在分布不均衡、结构不合理、规划不系统、分类不科学等问题[7]。保护地名目繁杂，“一区多牌”现象普遍存在，管理十分混乱；事权不够明晰，部门间各自为政，没有形成良好的沟通，无法进行有效的管理；大多数保护区以经济利益为导向，严重损害了当地的生态环境。在这样严峻的形势下，国家公园体制应运而生。

4.2 制度规定

2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“国家公园体制”，明确指出“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展，建立国家公园体制。”从此，国内掀起了建设国家公园的热潮。2015年5月18日，《国务院批转发展改革委关于2015年深化经济体制改革重点工作意见的通知》提出“在9个省份开展国家公园体制试点”。随后发改委同中央编办、财政部、国土部、环保部、住建部、水利部、农业部、林业局、旅游局、文物局、海洋局、法制办等13个部门联合印发了《建立国家公园体制试点方案》，进一步将国家公园的建设工作落到实处。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《建立国家公园体制总体方案》，将未来国家公园体制建设的顶层设计和盘托出。党的十九大强调“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，体现了党对国家公园体制建设的高度重视。《建立国家公园体制总体方案》在试点经验下做出了较为完善的规定，从建立统一事权、分级管理体制，建立资金保障制度，完善自然生态系统保护制度，构建社区协调发展制度等方面进行了详细说明。

4.3 发展和创新

自2013年提出国家公园体制以来，建设国家公园的工作便不断运行，《建立国家公园体制总体方案》（以下称《方案》）更是将其发展到了一个新的高度。相较于之前的工作，《方案》有如下发展和创新：

(1)形成了一套系统完整的总体方案。在此之前，对于国家公园工作的安排只是简单的提出和强调，然后便是相关的试点方案，而《方案》是第一次系统地介绍有关国家公园体制的内容，并对建设工作做出了详细具体的安排。《方案》从总体要求，科学界定国家公园内涵，建立统一事权、分级管理体制，建立资金保障制度，完善自然生态系统保护制度，构建社区协调发展制度，实施保障等七个方面进行了详细的说明，给此后国家公园的建设工作提出了具体的要求，使得建立国家公园体制的工作更加系统。

(2)实现了从“更严格的保护”到“最严格的保护”的转变。“最”字表现出生态保护的紧迫和重要，不再是比之前“更严格”，而是在整个时代下实现“最严格”，要求我们对此要高度重视并且彻底实行。《方案》主要强调了最严格的源头保护制度、最严格的准入制度、最严格的管理制度、最严格的责任追究制度、最严格的损害赔偿制度等，从建设国家公园的过程全方位落实“最严格制度”。

(3)重视程度更深。相较于之前只是在一些报告和规定中提出国家公园体制，单独制定这样一套总体方案，体现出党和国家对此的更加重视。对于国家公园的定义有了明确的解释，在管理的各方面都作出详细说明，都体现出对于国家公园建设的重视程度已经上升到新的高度。

5 耕地、水、大气与国家公园的最严格保护制度对比

上文分别介绍了以耕地、水、大气和国家公园为主体的最严格保护制度，从其背景、制度规定、发展和创新进行了详细分析。可以看出，我国关于环境方面的最严格保护制度正随着客观现实的变化不断发展完善，同时，根据主体的不同，最严格保护制度也呈现出不同的特点。下面将对耕地、水、大气三者与国家公园的最严格保护制度进行对比，来进一步分析比较视野下国家公园最严格保护制度的特点：

(1)主体特性不同。国家公园是从整体性的角度出发，是将某一范围内的山水林湖田草以及动物统筹起来考虑，实行全面的保护，具有综合性和协调性。而耕地、水资源和大气是分别针对某一个主体，进行具体的专门的保护，具有集中性。

(2)强调重点不同。国家公园建立的目的主要是为了保护国家的自然生态系统，对其实施的保护主要体现了生态性，重点落在环境保护上。而耕地的最严格保护是为了控制耕地的数量和质量，主要目的是通过优化对耕地的利用，维护国家粮食安全，兼有生态功能；水资源的最严格保护也分别从水量和水质进行保护，主要目的是合理利用水资源，从而满足人民生产生活需要，二者都是建立在使用自然资源的基础上进行保护。大气污染治理虽然是为了保护环境，但其中许多措施是与当今工业化发展相对应，是为了与经济发展相协调，是工业化下的对策。这三者的保护主要是适应了城镇化和工业化发展，而非像国家公园专门进行生态方面的保护。国家公园的保护制度是独立的，不受经济发展的影响，社会性较弱，其生态性是主要的。

(3)最严格保护制度的体系建设不同。国家公园已经形成了较为完整的最严格保护制度体系，包括最严格的源头保护制度、最严格的准入制度、最严格的管理制度、最严格的责任追究制度、最严格的损害赔偿制度、最严格的法律保障制度等六个方面，虽然每个方面的具体内容还不够完善，但是已经形成了整体的框架结构。而对于耕地保护来说，最严格保护制度的某些方面由于本身特性原因与国家公园的规定略有差别，比如在管理制度上，耕地保护更强调对耕地利用情况的管理，而国家公园更强调对区域内生态的保护；耕地主要是由农民进行使用的，要严格控制土地流转，而国家公园更强调公益性，所以在处理与原住民的关系上采用的是构建社区协调发展制度。不过大体结构体系还是相似的，都形成了最严格的管理制度、责任追究制度、法律保障制度等一系列完整的制度，只是在一些具体规定上比较简略，不像国家公园的保护制度体系一样紧密。对于水资源保护来说，并没有形成十分完善的保护体系，只是对管理制度、责任追究制度等方面都有所规定。对于大气保护制度来说，《大气治理法》表明现已经将大气治理上升到法律层面，但对于管理制度、准入制度等并没有形成完备的、专门的要求。只有国家公园形成了完整紧密的制度框架。

相比之下，国家公园已经形成了较为完整的最严格保护制度体系，同时在最严格保护的制度设计、执行、考核、问责等各方面都做出了详细规定，形成了系统性的整体的框架结构。这样的最严格保护体系相较于前三者来说更为完整、更为严密，不过在一些方面还存在着亟需完善的地方。比如对于损害赔偿制度并没有做出明确的规定，法律保障方面并未出台专项法律法规等。

6 总结

实行国家公园最严格的保护制度，是保护自然生态系统原真性、完整性的根本途径，；是加快转变经济发展方式的战略举措，是加快推进生态文明建设的迫切需要。本文通过对如今中国有关生态环境的最严格保护制度做详细分析，并将国家公园的最严格保护制度与耕地、水资源和大气的最严格保护制度相比较，从而发现国家公园最严格保护制度的特点以及存在的不足之处，以期为进一步完善国家公园最严格保护制度，推进国家公园体制的建立和完善提供参考。