农地流转中农户对中介组织的满意度分析——以武汉市为例

■ 胡小芳/曲胜秋/巩瑶童/周秋实/梁楚健

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

0 引言

伴随我国农业现代化发展，农业机械化水平不断提高，农村土地适度规模经营已成为必然趋势。实践证明，土地流转和适度规模经营有利于优化土地资源配置和提高劳动生产率，是发展现代农业的必由之路。促进我国农村土地流转，其中一个重要方面是加快农村土地市场建设，建立完善的中介服务机构。政府应支持建立农村土地流转机构，形成系统的土地流转服务体系，完善从上到下的全方位的中介服务系统，建立各类与土地流转有关的中介服务机构[1]。

农村土地流转中介组织是农村土地流转过程中连结市场主体，为其交易提供信息和交易便利的服务性组织[2]。近年来，关于农村土地流转中介组织的问题受到学术界的广泛关注，已有文献中关于农村土地流转中介组织的研究主要包括以下几个方面：一是农村土地流转中介组织的模式和类型。例如中介组织的模式有土地流转服务中心、土地流转服务站、土地流转合作社、土地流转协会、土地银行、土地信用社等。中介组织可以简单分为内生型和外生型两类，前者一般是由村干部、农村中的技术能手、专业大户等能人牵头兴办，其特点是组建和运行过程中的自发性和独立性；后者则是依托或依靠相关职能部门兴办，其在组建和发展上具有一定的依赖性[3-6]。二是农村土地流转中介组织的作用。有学者认为中介组织可以降低信息和签约成本，降低合约执行风险，提高农地流转的价格，促进农地的规模交易和规模经营，规范和优化履约环境，活跃土地市场，打破农地流转交易的封闭性，促进农户和农业企业预期固定收益的增加等[7-11]。三是农村土地流转中介组织存在的问题及完善。主要有中介组织自身管理和运作效率低下，农民对中介组织的作用不了解，以及中介组织的设立和执业行为不规范，土地流转中介组织的职能不明确，中介组织的数量难以适应土地流转的需要，土地流转中介组织从业人员的素质不高等问题[12-13]。从相关文献可以看出，目前对于农村土地流转中介组织的研究多集中在中介组织的类型、作用，而从农民作为土地流转中介组织的“消费者”角度来研究土地流转过程中农民满意度的文献较少，通过农民的满意度来研究中介组织效率的文章更为少见。

中介组织是连接土地供需主体的桥梁与纽带，研究农户对中介组织的满意程度及其影响因素，以及如何提高农户满意度，对于完善中介组织建设、维护农户的合法权益、推进土地顺利流转具有重要意义。本文通过对武汉市黄陂区和江夏区土地流转中介组织的农户满意度调查，发现中介组织存在的问题，提出完善中介组织服务形式的政策建议。

1 研究区域与数据收集

1.1 研究区概况

本研究的调研区域为武汉市黄陂区和江夏区。黄陂区地处武汉市北部，面积2261平方公里。其北部为大别山余脉，属低山丘陵区；中部为平原丘岗区；南部为平原湖区。江夏区地处武汉市南部，总面积2018.3平方公里，区境地形特征是中部高，西靠长江，东向湖区缓斜。根据武汉市土地利用总体规划（2006—2020年），黄陂区2020年耕地保有量为94307公顷，江夏区2020年耕地保有量不低于77825公顷。以上两个区域为武汉市农业主产区，耕地面积广，水热条件适宜，农业生产基础好，适合作为进行农村土地流转中介组织研究的对象。

1.2 数据收集

研究团队对武汉市江夏区、黄陂区的22个村庄进行了调研，共发放250份问卷，其中有效问卷236份，236份有效问卷中借助中介组织进行土地流转的共有160份。调查发现，黄陂区和江夏区农村土地流转比较活跃，流转后的农地主要以规模化种粮为主，其次是种植花木、果树（多橘树）。这两个区域的土地流转价格一般为300～700元/亩。通过数据分析，78%的受访农户进行过土地流转，没有土地流转的农户多同属一个村，其未流转的原因主要是土地过于细碎（小于1亩/块）、缺乏灌溉的水源以及较低的土地流转费等。

调研结果显示，土地流转过程中明确使用过中介组织的比例为87%，其中，绝大多数是村委会（村支部书记）作为中介组织参与土地流转，只在黄陂区发现有少数农户寻找本村其他村民作为介绍人或担保人完成了土地流转。流转中农户使用中介的意愿较强，在形式上大多数村民愿意选择更加专业的“咨询公司”或“鉴定公司”，但还是希望在流转前通知村委会；还有部分村民坚持选择以村委会为主导的中介形式，反映出农户对村委会、村支部书记的依赖度较高。

调查对象中，50岁以上的农户偏多，男性受访者的比例为73%，小学学历占88%。调研中调查的耕地（含水田）共2335亩，1416块，平均一块土地的面积为1.649亩。可见，武汉地区农地较为细碎，对农户的农业产出、生产效率以及土地流转都会产生一定影响。

2 研究方法

2.1 确定投入产出要素集

开展土地流转中介组织效率研究，不能孤立地分析中介组织本身，而是应以农户满意为基础进行效率评价。因此本文以中介组织在土地流转中的作用为投入指标，以农户对于中介组织工作的满意度为产出指标，建立DEA模型，评价中介组织在土地流转中的作用。

根据中介组织在土地流转中的作用，结合武汉市区域特点，选择8个投入要素：降低交易成本、节约交易时间、提供流转信息、提供专业咨询、加强双方沟通、降低流转风险、调解流转纠纷、提供法律保障。其中，降低交易成本、节约交易时间是中介组织的基本功能之一。信息经济学理论的核心观点认为，市场中介组织是一种降低市场交易成本的制度安排，通过中介组织可以节省农民寻找流转对象过程中的金钱和时间成本。土地流转中介组织通过自身平台建立土地流转交易信息网络，向需求者提供土地数量、区位信息、土地流转价格等信息，为供求双方提供土地估价方面的专业咨询。中介组织负责联系交易双方进行谈判加强双方的沟通，此外协助土地流转主体签订流转合同，办理合同签证手续，调解合同纠纷，提供法律保障。

本文从农户的角度选取了以下满意度指标：协商态度、专业程度、信息公开度、中介费用、服务态度、公平公正。其中，协商态度主要体现在与农户交流过程中的耐心程度以及是否存在威胁等情况；专业程度是从农户的角度考察中介组织在土地流转中确定的价格是否合理；信息公开度是反映中介组织在流转过程中是否存在信息不对称的现象；中介费用是评价中介组织在流转中所获得的中介费是否合理；中介组织作为服务型机构，其工作人员的言谈举止是否恰当，即服务态度也是衡量中介组织工作的一部分；中介组织作为独立的第三方机构，工作中是否做到公平公正，是评价中介组织的重点之一。

综上所述，本文选取14个反映农户满意度的评价指标，构建农户满意度指标体系。采用李克特（Likert）五点量表，“1～5”分别代表“非常不满意”到“非常满意”，得分越高说明满意度越高，评价越高。

2.2 数据包络分析法

数据包络分析法（DEA）是由Charnes和Cooper首次提出的用来解决对多投入、多产出部门效率问题的方法。中介组织在土地流转为流转农户提供了多种功能，同时农户对中介组织功能的评价也是多方面的，因此农地流转中介组织可以看成是发挥的多种功能作为投入要素、受到的多种评价作为产出要素的系统。DEA的基本思路是通过构建由投入最小、产出最大为目标的Pareto最优解构成的生产前沿面，并通过测算各DMU与生产前沿面的距离来确定其相对效率。土地流转中介组织作为土地流转中的个体，并结合被服务农户的意愿，在改进其服务时更倾向于在各项精力保持不变的情况下，所收获的满意度更大，因此选用产出导向性的DEA模型。

采用C2R模型结果显示各个农户对中介组织效率的评价普遍较高，无法对已经相对有效的样本进一步区分。为此采用超效率模型（SE-DEA），对中介组织的效率高低做进一步区分，从而在现有基础上使DMU满意度更高。超效率模型（SE-DEA）数学表达式如下：

其中θsup为被决策单元DMU的效率值；X，Y代表投入产出要素的观测值；λi为参考DMU的权重系数。

本文使用产出导向性的DEA模型和超效率模型（SE-DEA）对武汉江夏区和黄陂区中介组织的相对有效性进行评价，通过分析非有效的样本，从而发现中介组织在发展中存在的问题，并提出相应的政策建议。

3 结果与分析

3.1 基于C2R模型得出的农户对中介组织的评价

首先采用经典的DEA方法（C2R模型）对结果进行处理（表1）。表1中松弛变量-代表产出要素，-代表投入要素，要素值为0代表该要素有效，要素值不为0表示要素无效，有改进空间；DMUi代表样本序号；θ*代表样本的效率分值，小于1表示没有效率，等于1代表有效率；∑λ*用来表示组织的规模收益情况，其值小于1时表示规模收益递增，等于1时表示规模收益不变，大于1时表示规模收益递减。根据160份问卷数据，汇总统计DEA（CCR模型）计算结果，可以得出以下结果：160份调查问卷中，有效率（θ*为1）的占总样本数的83%，说明村民对于当地的中介组织较为满意，农户对中介组织发挥的作用认可度较高。绝大多数的农户认为中介组织确实发挥其应有的作用，但仍有17%的农户认为中介组织在农地流转中没有发挥效率（参见表1）。

针对非效率的样本，统计各要素未相对有效（松弛变量值不为0）的比例，结果如表2所示。

在投入要素中，中介组织在调解矛盾纠纷、提供专业咨询、提供流转信息方面三方面未相对有效的比例分别是87.4%、84.4%、83.6%。具体表现为中介组织处理纠纷不及时；在确定土地流转费时不能让村民接受；中介组织没有提供足够的需求方的信息，包括需求方用地的具体目的等。在产出要素中，农户最不满意的是以村委会为主体的中介组织的专业程度，达到了86.2%；其次农户对中介组织的信息公开度不满意，认为有信息隐瞒等情况，占到82.5%；认为中介组织在交易中提取的中介费不透明且过高的比例是81.8%；认为中介组织没有做到公平公正使得自己的权益受到损害的比例是76.3%。

基于S E-D E A模型农户对中介组织评价的进一步评分，在160份数据中，最大分值为1.692，将1～1.692等分为三个区间：非常满意（1.460～1.692）、比较满意（1.230～1.460）、满意（1～1.230），比例分别为9.47%、31.25%、59.28%，说明村民对中介组织的满意度仅停留在基本满意的水准，中介组织在工作方面还有很大的提升空间和改进余地。究其原因，主要是现有的以村委会为主体的中介组织缺乏必要的竞争，村委会工作人员仅以村民不进行投诉为目标进行工作，由于自身工作的奋斗目标过低，工作人员没有上进心，安于现状，不去主动寻找工作中的不足来进一步提高工作能力等。

3.2 研究结论

通过问卷调查法和数据包络分析法对武汉市江夏、黄陂两区22个村庄的农户进行关于土地流转中的中介组织满意度调查研究。对未相对有效中介组织进一步分析，中介组织不仅需要在土地流转专业水平、公平公正方面做出普遍调整，还需要在减少交易成本、提供流转信息方面进行重点调整。具体如下。

3.2.1 中介组织能够提高土地流转的效率和成功率

中介组织很好地发挥了土地流转的桥梁作用。中介组织投入产出效率均值（θ）接近1，调查区域土地流转中介组织利用各自的优势，较合理地配置行业资源，取得了较好的投入产出效率。中介组织有效率（θ*为1）的比重达到83%，说明中介组织在土地流转中给村民带来了切实的实惠和便利，具体表现在节约了农户的流转成本。作为委托人，农户只需要提供流转土地的信息，由中介组织代理寻找土地承包人，中介组织在降低流转成本、节约流转时间以及提供流转信息上的群众不满意度较低（见表2），这三点是中介组织在土地流转中发挥作用的重要原因，且中介组织在土地流转过程中协商态度和服务态度农户认可度较高。中介组织不仅加快了土地流转交易的进度，为流转合同的签约和今后的合同履行提供了帮助和监督，并且提供了土地流转方面的法律保障，降低了土地流转合同签约失败和合同后期违约的风险。

表1 基于C2R模型农户对中介组织的评价分析结果

表2 中介组织未相对有效的原因比例

3.2.2 中介组织的专业水平偏低

从模型统计的结果来看，因专业程度没有达到相对效率的中介有86.2%；有84.4%的村民认为中介组织提供专业咨询的功能未发挥应有的作用。一方面体现在中介组织中主要负责人和工作人员的学历普遍在本科以下，且缺乏土地评估、土地管理等专业知识。他们很少经过专业的培训辅导，主要是靠自己的意识和经验办事，同时对必要的土地法律知识和常识也不甚了解。这种情况主要表现在以村委会为主体的中介组织当中，由于缺乏必要的竞争，村委会丧失了竞争意识与服务意识，没有动力提高自身业务素养和思想觉悟。另外村委会形式的中介组织独立性较弱，行政色彩过浓，村委会更多是对上级政府负责，村民只是名义上的委托人，村委会不能够全心全意为村民的利益服务。另一方面体现在土地流转费用和中介费用的确定上。农户认为中介没有尽力满足村民的诉求且不能给出有说服力的解释，中介组织也无法解释收取中介费用的合理性。有些村委会工作人员自身作为失地代表进行土地流转行为，使得村委会的角色界定不清，这些工作人员就可能会为了自身经济利益进行寻租活动，村委会的双重身份也为监督检查工作埋下隐患，容易出现监守自盗的情况。监督管理不到位，就会出现村委会的重要领导成员过度干涉土地流转的隐患，难以在交易中充分考虑村民的民主意志和合法权益。

3.2.3 中介组织存在信任危机

中介组织收取中介费用的松弛变量均值为0.536，提供流转信息松弛变量均值为0.438①对表1中各项松弛变量求取平均值，用来表示达到相对有效需要调整的程度，其值越大说明该项越需要调整。其中，减少交易成本松弛变量均值0.536和提供流转信息松弛变量均值0.438最为突出。，说明现阶段中介组织在土地流转中收取中介费用、提供流转信息方面问题突出，需要做出较大的改进。从模型统计的结果来看，对中介组织不满意的村民中有82.5%认为中介组织在信息公开度方面没有发挥应有的作用，认为中介组织没有做到公平公正使得自己的权益受到损害的比例是76.3%。在实际走访中，中介组织没有提供足够的需求方信息给农户，包括需求方用地的具体目的等，农户作为委托人也没有途径对中介组织的工作进行监督。此外，中介组织也没有对从土地流转费中抽取中介费用的比例做出合理的解释，没有严格遵循公平、公正、公开的原则为村民服务，从而导致村民渐渐对他们失去信任。这种情况在以村委会为主体的中介组织中最为明显，村委会的利己行为给农民的权益造成了伤害。

4 完善农地流转中介组织的政策建议

中介组织的作用是保障土地市场的有序运行。从DEA模型的分析结果和实地调研来看，农村土地流转的中介组织还存在一些问题，针对这些问题提出以下建议。

4.1 中介组织应提高专业服务水平

中介组织具有服务性、市场化、法制化的特点，并不直接参与土地流转交易。模型结果显示中介组织专业性不强，因此中介组织应该以服务村民、科学引导土地流转市场为宗旨，并从以下三点作出改进：①具有实施土地利用环境影响评价的意识和能力，能够对买方使用土地的效率进行评估，不损害环境，不违背国家的土地政策；②能够对土地流转费用做出科学合理的评估，并对后期土地流转合同的正常履行提供支持；③工作人员能够全面提高政治理论水平，加强自我约束能力，积极参加国家政策、法律的学习，做到有较高的政治素养、熟悉国家政策法规、热心服务人民。

4.2 村委会应清晰界定角色，维护和保障农户的权益

中介组织在委托代理关系中应努力维护农民的利益，做好农村土地流转的管理者、服务者和利益监督者，避免主观原因阻碍农地流转，损害流转双方的利益，减少行为决策的不稳定性。村委会作为中介组织，应该做到以下几点：一是减少行政职能。村委会应该降低自身较浓的行政色彩，减少上级政府式的干预，真正对村民负责，并明确村民在土地流转中的委托人地位。二是充分发挥中介组织信息桥梁、组织协调以及咨询指导的职能。村委会在土地流转中扮演着中介组织的角色，应该充分发挥其桥梁作用，加强与农户沟通，作为土地流转信息流转平台为土地供需双方提供便利。村委会也应该建立专门的机构负责土地流转事务，保证专业化和公正公平，避免村委会既是委托人又是代理人的情况。中介组织应该召开村民会议详细介绍土地流转方的基本情况以及对流转后的土地利用规划，创造更多的机会让农户和流转方进行交流，让村民代表参与土地流转谈判。另外中介组织应对确定的土地流转费和中介费用进行公示，并在公示中说明收取费用的依据等。

4.3 引入竞争机制，打破村委会对于土地流转双方的垄断代理

研究结果显示中介组织形式单一，行政色彩过浓，这是土地中介市场缺乏竞争导致的结果。村委会担任土地流转双方的代理人具有天然的优势，由于缺乏必要的竞争，村委会在土地流转过程中缺少压力，丧失服务意识和竞争意识。因此应引入市场竞争机制，打破村委会对于土地流转双方的垄断代理，通过鼓励自发性、金融机构性中介组织的发展，引入其他优质的中介组织形式。一方面可以使中介组织的构成比例更加协调，给予土地供需主体更多选择；另一方面在压力下村委会也能够自觉规范自身行为，增强服务意识，从而优化代理人行为。与此同时，国家应当通过激励和监督的方式规范村委会的行为。建立激励机制，提高村干部的工资收入和给予基层干部更多的晋升机会，从而激发工作人员的上进心，降低寻租行为的发生。丰富监督机制，加强相关配套法律法规的建设，规范中介组织的准入条件、运行模式，设置高昂的违法和失信成本；丰富监督手段，建立专门的监督监察制度，加大对监督监察人员的培训力度，维护中介组织市场的正常秩序；还应通过明确农户的委托人身份，充分发挥委托人的监督作用。