精准识别政策执行过程中的偏差

孙语莹

【摘 要】“精准识别”主要是指对贫困户的识别，这是解决“帮扶谁”的问题。但在调查中发现，精准识别的过程会发生偏差，也就是说名单上的贫困户并不一定是贫困户。范·米特和范·霍恩的政策执行系统模型的六个维度解释了识别过程中偏差产生的原因。

【关键词】精准识别；系统模型；政策执行

【中图分类号】D63 【文献标识码】A 【文章编号】1001-0475（2018）05-0085-03

一、 引言

我国从20世纪80年代中期开始进行扶贫开发以来，取得了巨大的成效。但是，仍然有很大一部分贫困地区人口的生活质量比较低下，发展程度落后的现象并没有得到很大改善。习近平总书记在2013年11月考察湖南湘西时提出了“扶贫要实事求是，因地制宜。要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。2015年11月29日，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）出台，《决定》指出，要坚持精准扶贫，重在精准，要解决好扶持谁，谁来扶，怎么扶的问题，做到真扶贫、扶真贫、真脱贫，切实提高扶贫成果的可持续性，让贫困人口有更多的获得感。十八大以来，我国加快了扶贫攻坚的脚步，2013-2016年累计减少农村贫困人口5 564万人。精准扶贫政策改变了之前大水漫灌的扶贫方式，试图通过精准滴灌的方式来解决贫困问题。但在精准扶贫政策执行的过程中仍然出现了一些现实困境，为什么在国家严格的识别体系中还是会出现识别不准贫困户的现象，对此，学术界做出了如下解释：

目前针对精准扶贫政策执行偏差的研究主要涉及以下一些方面。李小云认为在贫困户的识别过程中存在贫困户轮流坐庄的异化，对贫困户的识别存在模糊性；王雨磊（2017）从县扶贫办、村干部以及驻村干部三个层级的不同利益诉求来阐述了扶贫政策落地后的三重对焦；倪咸林、向征（2016）从压力型行政体制与特定乡村的治理环境这两方面解释了政策执行偏差的原因；左停、贺莉（2017）从扶贫开发政策和低保这两项制度的基本运行情况来解释在精准扶贫中两项制度的衔接问题；靳永翥、丁照攀（2016）从社会资本的理论视角出发分析了贫困地区多元协同扶贫机制的构建。可以看出学术界对于精准识别政策的执行偏差问题并没有一个統一的结论，对此，笔者以湖北省S市Z镇H村为例，通过走访、调查和研究，试图解释精准识别过程中的执行偏差。

二、 精准识别政策中的执行偏差

（一）H村基本情况介绍

H村位于S乡西北部，四面环山，中间低洼，全村境内平均海拔800米，属暖温带中亚热带季风湿润的山地气候过渡带。年降水量在1300—1400毫米之间。气候四季分明，春季多阴雨，昼夜温差大。土壤以紫砂页岩、黄棕壤、紫色土为主，疏松肥沃。全村国土面积4.83平方公里，有耕地面积1481.9亩（其中水田372亩），山林面积4750.5亩。经济来源主要有：外出务工，水稻、玉米、茶叶、猕猴桃等种植业以及养猪等养殖业。在笔者的走访过程中，发现有的贫困户并未出现在精准识别的名单中，而名单中出现的贫困户也并不一定是真正的贫困户。

（二）H村识别贫困户的过程

1.相关政策规定

2011年5月27日，中共中央、国务院公布了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》（以下简称《纲要》），《纲要》中明确提出建立健全扶贫对象识别机制，瞄准贫困户，做好贫困户建档立卡工作，并实行动态管理，实现扶贫对象有进有出，确保扶贫对象得到有效扶持。帮助贫困农户发展生产，逐步提高自我发展能力。 随后省扶贫办出台《贫困户精准识别操作流程》，细化了贫困户的识别过程。包括贫困户主动申请，村“两委”和驻村工作队对申请名单按照“九不纳入”和“一比对”的要求进行数据比对核查，形成初选名单，然后召开村民代表大会通过投票产生贫困户初步名单，并对该名单进行不少于七天的公示，公示无异后，村向镇上报贫困户花名册。

2. H村具体执行过程

H村于2014年底开始集中精力开展精准扶贫工作，在村委会具体识别贫困户的过程中，具体操作如下：

S市将年人均收入低于4 680元且具备劳动能力的农户列为贫困户，但在实际执行过程中，并没有完全依照收入水平来确定名单。H村识别贫困户的方式是村委会组织大家递交贫困户的申请表，由村小组向村委会提出名单，但由于在识别工作开展之前曾有过贫困人口的摸底统计，很多村民都填写了申请表，但是报名之后并没有相应的扶贫政策进行帮扶，所以村名误以为这次申请跟以前的一样流于形式，没有什么实质性的作用，因此在2014年识别的时候很多村名并没有填写申请表。镇上按照全村人口14%的标准分配给了H村85户贫困户，而递交申请的人数没有那么多，村委会便按照平均分配的原则将85户平均分配到6个村小组，由每个组的组长进行评选和确认。在每一组进行评选的过程会出现问题：村民之间的贫富差距并不大，而且农民没有工资条，缺少一个客观的方式来测量每个农民的收入问题，因此每个村小组里谁穷谁富没有一个客观公正的标准，在这种情况下，大家就会商量把贫困户分给最有钱的那一户，等到他们拿了扶贫补助的时候就可以把钱拿出来平均分给大家。在这种情况下村干部将贫困户名单拟定好了之后，需要驻村干部进行核查。驻村干部作为对村庄情况不熟悉的外来人员，在短期内是不可能核查清楚每一户贫困户的情况，再加上农村是一个典型的人情社会，村民之间存在互相隐瞒家庭真实情况的问题，这对驻村干部了解村庄的真实情况造成了很大的障碍。因此，他们只能通过房屋、穿着等基本情况来对贫困户进行粗浅的判断，最终，他们从名单上替换了12户。驻村干部发现这些贫困户里有的自家有两层小楼，有的家中有小轿车，还有的村干部直接把自己列为贫困户，这样明显不是贫困户的家庭驻村干部就把他们从名单上剔除了。

H村在精准识别贫困户的过程中面临两难困境：一是镇上给的贫困户指标太多，贫困名额占全村人口的14%，而村里远远没有那么多贫困户。为了让村里更多的村民都享受到福利，村委会就把所有申请的村民都上报了，这其中就包含了一些实际上不贫困的人口。二是在贫困户的认定过程中，由于该村的村民收入相差不大，除了特别贫困的之外，其他的贫困户认定就算是按照民主评议的方式评定也难以达到公平。另外，存在一些实际贫困但人缘不好的村民，总也过不了民主评议。因此，在H村认定贫困户的过程中是基于“福利共享”的原则，而不仅仅是基于村民的收入问题。

三、 精准识别中执行偏差的原因

美国政策学家范·米特（D.S.VanMeter）和范·霍恩（C.E.VanHorn）在《政策执行过程：一个概念结构》（1975）中指出政策执行会受到系统内外因素相互作用的影响。系统因素涵盖政策目标、政策资源、执行者的偏好、执行机构特征、执行方式为与系统环境这六大要素。根据范·米特和范·霍恩的政策执行系统模型来解释精准识别过程中出现偏差的原因。

（一）政策目标与执行标准定位不清晰

政策目标是政策预期效果的定位，目标不清晰会妨碍政策有效执行。地方政府在政策目标制定上一般以中央出台的政策作为依据和参考标准，由于中央制定的政策往往高屋建领，具有统领全局的作用，因此具有较强的宏观性特征，而且政策过程本身也是一个多方参与者利益调和与均衡的过程。而地方政府在实行的过程中要依照实际情况因地制宜地做出相应的变化。在精准识别的政策中，中央的目标是要精准识别出贫困户，剔除掉虚假的贫困户，让扶贫补贴落实到每个贫困户手中，但是在政策的执行过程中，地方政府会因地制宜地对中央的政策进行改变，这就会导致政策在执行过程中发生偏差，比如在精准识别中上级政府分配贫困指标的问题。同样政策执行需要有明确的执行标准，由于政策执行以结果为导向，缺失量化具体政策标准，规则约束性不明显，所以执行者就会倾向于选择“简单、粗略、见效快”的办法达成政策目标，应付政策考核的要求。

（二）人力资源、信息资源配置不合理

政策资源是公共政策执行的必要条件之一。人员的配置是政策有效执行的条件之一，任何政策的执行都离不开人的因素。在精准识别贫困户的过程中，除了村委会干部之外，驻村干部也是执行者之一。H村选派了一名副县级干部担任驻村工作队队长，两名科员任队员，长期驻村帮扶，但是在驻村工作队与村委会干部一同进行贫困户筛选的过程里则出现了不少的问题。驻村干部作为外来人员，如果没有村干部的帮助难以了解到村里的实际情况，如果在核查过程中过于彻底就会影响和村干部的关系导致今后的工作难以开展。驻村干部因为对当地情况不熟悉，与村民还没有建立起相互信任的关系，在贫困户的识别过程中需要村干部的配合，但这样会产生一定的风险，一些驻村干部过度依赖村干部所提供的信息和解决办法，贫困户认定不清，优亲厚友的问题甚至会扩大，从而造成二者之间的矛盾。另外，村里人才结构失衡也是个重要的问题。村里有文化的青壮年都去外地打工了，留下来的大都是老弱病残的依靠自身力量难以脱贫的人，而驻村工作队也并不都是了解农村和产业脱贫的专业人员，这种人员配置不仅不利于寻找到真正的贫困户也不利于打赢扶贫攻坚战。信息控制过程是政策执行的一个重要层面，政策主导者和目标群体之间沟通不畅，则很难达成政策共识。政府部门依靠自身的优势，往往处于信息垄断的地位，信息的不对称导致广大群众在政策执行过程当中處于被动地位。在调查过程中笔者发现有的农户并不清楚精准识别贫困户的相关流程，也不清楚驻村工作队的作用。另外由于农村居民的知识水平低些也难以理解政策的真实意义。

（三）政策执行者的自利性

政策执行主体的行为会受利益驱使，包括部门利益以及个人利益。在识别贫困户的过程中，因为平均分配指标以及难以衡量村民收入等原因，不难发现村干部将自家亲戚或与自己交好的人选为贫困户，而实际上这些人根本不符合贫困户认定标准。在准确识别贫困人口的过程中，驻村干部本着“帮忙不添乱”的态度，只要不与村民村干部起冲突，只要不犯错，不影响到他在原单位的仕途，他们的工作就算成功完成。对于驻村干部来说，驻村期间他在原单位的所有关系待遇保持不变，甚至节假日都在原单位值班。驻村干部完成帮扶任务后（以省扶贫办的考核验收结果为准），符合相关任职资格的，按照干部管理权限进行提拔。所以驻村干部驻村期间更关心的是脱贫的指标考核，这是对他们来说最有利的部分，是关系到他们能否晋升的主要标准，为了达到这个标准，他们默认村干部在识别过程中的所有做法，只要最后完成了上级分配的贫困户指标就好。

（四）执行机构间的困境

在村庄中参与精准识别的主体有三个，镇扶贫办、村干部、驻村干部。县扶贫办传达省市一级的相关政策文件，村干部按照相关政策做出相应举措，将政策变为能给村民带来实际好处的机制，驻村干部作为原生单位派驻到各村的工作人员，实际上是不受镇扶贫办和村委会的管束，实际上驻村干部的级别也高于村委会和县扶贫办。村干部作为了解村庄工作的第一线，对农村环境情况和政策的执行情况有着最真实和最直观的了解，由于缺乏自下而上的沟通机制，上级机构不能第一时间了解到村庄的实际诉求，这也是导致识别过程中出现问题的原因。由基层的工作人员组成的政策执行队伍是冲在第一线的人员，政策的最终落地需要靠基层的工作人员来完成，所以乡镇一级的政府工作人员才是政策执行的中流砥柱，他们扎根基层，直接面向政策所需要解决的问题以及广大农民。由于低层级的执行人员本身行政素质和文化水平不高，缺乏一定的政治素养和专业背景，对政策的理解和把握上难免存在一些片面性和狭隘性，在政策的执行中难免会出现不科学、不合理的执行手段。

（五）执行方式的不当

通常在政策执行过程中，行政、法律、经济与思想诱导是最常规的执行方法和手段，精准识别政策的执行是以政府为主导的，各级政府组织共同参与的一项活动。由于H村农民受教育程度不离，文化水平低，导致广大群众政策参与意识不强。因此，识别政策在农村推行都需要政府机构做主导。所以，执行者的偏好和倾向往往能左右着政策的大致走向。由于基层政府对政策的宣传力度不够，虽然在村委会的告示栏里张贴了相关政策，但由于许多村民不识字，政策的普及程度难以衡量。

（六）系统环境的制约

政策执行受时代背景和即时环境的影响制约。范·霍恩——范·米特系统模型内涵是一项政策或政策集群的执行从开始到完结的整个过程中内外部因素与环境之间的交互影响，外部环境主要包括经济、社会和政治环境。由于H村经济一直处于欠发达状态，虽然近几年农村经济状况有所好转，但跟城市相比仍然存在巨大差距。相对落后的经济条件和封闭的思想导致了村民对于政策的漠视，一些真正的贫困户对于公共事务相对冷漠，并且很多农户都有残疾或是重大疾病导致他们无心关注相关政策，所以精准识别只能模糊处理。

四、结语

精准扶贫的首要任务就是精准，需要精准的识别出贫困人口，并且给予精准的帮扶。但在实际调研中，村庄无法做到谁贫困就帮扶谁，难以根据经济收入来确定贫困户。

精确识别是通过有效、合规的程序，把谁是扶贫对象识别出来，哪些人需要真扶贫。然后建立瞄准机制，针对真正的贫困户进行有针对性的帮扶。驻村干部和村干部若是不走村访户，扶贫对象就模不准，扶贫开发就可能会水土不服。解决这一问题的也是要摸清贫困户的家底，全面准确的了解贫困对象的真实情况。

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[责任编辑：秦 超]