浅析PPP模式的优缺点

【摘要】自2013年以来，PPP模式的政策密集出台，PPP模式的应用也越来越广泛。PPP模式是政府与社会资本在基础设施和公共服务方面建立的一种长期合作的伙伴关系。PPP模式有明显的优点：加强政府与社会资本的联系，减轻政府财政负担，降低和分散风险。也不可避免的有其缺陷：PPP模式法律制度不完善，缺乏灵活性，融资成本提高。

【关键词】PPP模式 PPP模式优点 PPP模式缺点

一、PPP模式概述

PPP模式是Public-Private-Partnership的缩写，即一种公共和私人的合作模式。政府和社会资本合作（PPP），是指政府采用竞争性方式选择社会资本方，双方订立协议明确各自的权利和义务，由社会资本方负责基础设施和公共服务项目的投资、建设、运营，并通过使用者付费、政府付费、政府提供补助等方式获得合理收益的活动[1]。具体是说政府跟私人组织，共同出资合力建设城市的基础设施项目，亦或是提供某种公共物品和服务，通过签署特许经营权协议，政府和私人组织形成伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，来保证合作能成功进行，并且各自发挥自己的优势，使得合作能达到比原先双方各自完成任务时更满意的结果。

二、PPP模式的优点

（一）PPP模式可以加强政府和社资本的联系，调动社会积极性

现如今，PPP模式在城市基础建设中已经有很多成功的案例，使得城市的基础设施建设不再是被政府部门独揽，民间组织亦是有机会加入其中，分得一杯羹。随着现在的热点问题—扶贫问题提上日程，运用PPP扶贫模式进行产业扶贫，在国家及地方的产业规划下，政府和社会资本就最基本的民生问题将会进行一次更加紧密的合作，这将进一步加强政府和社会组织的联系，而且两相合作，使社会资本在项目的初始阶段即可介入到项目中去，使政府的公共部门在制定规划时可以参考地方资本的经验，考虑到政策的实际执行力，减小风险，达到满意的效果。而且，由于政府有更高的公信力，社会资本在与政府合作时承担的风险较小，资本回收更有保障，所以社会资本更倾向于与政府合作，这在一定程度上调动了社会资本投资的积极性，加快了资本流通，促进了经济发展。

（二）PPP模式可以减轻政府财政负担

对于一些城市基础设施建设项目和有关于民生的项目，关系国家命脉的项目等等大型项目，由于它们有着极其重要的作用，而且往往耗时长，耗资大，一般的企业和个人往往无力承担，因此只能由政府来主导。当众多项目同时进行时会需要巨大的资金投入，政府有时也会力不从心，面临较大的资金缺口，常常导致一些项目拖延或者不了了之。采用PPP模式，可以以政府为主体，广泛吸收民间资本的加入，充分发挥财政资金的“杠杆作用”，以较少的财政资金撬动较大的社会资本，解决政府面临的资金不足的问题。同时，政府和私人形成的合作关系，使项目资金来源有了保障，无需政府公共部门承担债务负担和外债压力，增加了政府对资金的可控性和对资金的预算，有利于加大政府对基础设施的资本输出，和项目的顺利完成。

（三）PPP模式可以增大社会资本的涉及领略，降低和分散风险

由于PPP模式使用，社会资本在政府的主导下开始涉及以前无法涉及的领域。PPP模式中典型模式包括BTO（Build-Transfer-Operate）模式、BOT（Build-Operate-Transfer）模式和BOO（Build-Own-Operate）模式等[2]。由于这些模式克服了政府融资困难的问题，使得PPP模式在城市基础设施建设，扶贫等民生问题以及特色城市、特色小镇，棚户改造等等项目中得到了应用，社会资本也因此渗透到这些方面，拓宽了社会资本的投资宽度。此外政府和社会资本在同意达成合作关系，即PPP模式达成之初，政府和社会资本会通过各种预估算，并进行项目的可行性研究，最后通过谈判达到实现对合作双方的利益最大化。这样既可以借助社会资本先进的技术和管理经验，又可以发挥政府在大型项目上的主导作用和控制力，提供丰富的资源，降低和分散项目的风险。

三、PPP模式的缺点

（一）政府监督力度不够，关于PPP模式的制度不完善

当前的规定虽然从市场准入、完善特许权经营制度、运行安全、产品与服务质量、价格与收费、成本等方面对PPP项目进行监管，但由于缺少可操作性的政策支持，政府對项目的监管只有笼统的规定，并未涉及到监管过程中责任的分担及相应的法律后果，导致政府监管基本上形同虚设[3]，没有起到预想的效果。在PPP模式政府与社会资本的伙伴式合作模式中，由于政府没有起到主导的作用，社会资本会展示出资本的特征——过度追求经济利益，这与政府进行基础设施建设的初衷—追求社会利益和环境效益相悖，可能会出现很多问题。而且PPP模式进行的项目建设周期长，更需要一套成熟，完善，稳定的法律制度来降低或分散风险。但目前与PPP模式配套的法律制度因完善性、稳定性等方面的缺陷，给项目带来融资、建设、运营以及事故追责等方面的不便，造成不同程度的影响。

（二）PPP模式运作周期长，缺乏灵活性

由于PPP模式进行的项目运作周期较长，有的甚至长达数十年，因此PPP合同在签订时会进行周密的考虑，条款也会比较严格，缺乏足够的灵活性。政府公共部门或者社会资本在起草合同时，不能将未来的情况完全涵盖在合同当中，使得合同制定时的条款不能完全适用于以后的情形，可能会有偏差，但是也只能按照合同已经制定好的条款执行，不能因时制宜，因地制宜的进行修改，否则会承担相应的责任。要想增加合同的灵活性，应该在合同制定前，进行充分的前期调研，聘请具有丰富PPP模式项目经验的调研机构进行前期的调查。对以前的类似项目进行研究，从而对整个项目的整个生命周期进行规划，并对未来的经济形势进行研究，以便对未来的变化趋势进行总体把握，将可能的变数考虑到合同中，减轻或者降低风险，实现利益的最大化。

（三）PPP模式导致融资成本提高

公共部门有政府为支撑，公信力强，可信度高，与社会资本相比对金融市场的吸引力更高，融资的能力更强，而且融资的成本更低，代价更小。而且，在考虑社会资本的融资成本时，不仅仅要考虑利率，还要从项目转移风险的能力，以及项目总体水平的提高等方面进行考虑。因此，在PPP模式，政府和社会资本合作的情况下，项目的融资成本较政府单独参与时要高出一些。

参考文献

[1]国务院法制办公室.基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）[Z].2017-7-21.

[2]张碧波.PPP扶贫模式研究[J].理论周刊，2018（1）.

[3]朱海波，郭志明，庞佳丽等.PPP模式下棚户区改造项目的研究[J].价值工程，2016，35（32）：22-24.

作者简介：刘敏（1996-），女，汉族，山东泰安人，中国石油大学（华东）经济管理学院，2015级本科生，研究方向：管理科学与工程。