商业银行代理国库业务存在的问题及优化路径

丁诗溶

商业银行代理国库业务是国库业务重要组成部分，主要包括国库经收业务、代理财政集中收付业务、代理非税收缴业务等，在预算收入入库、预算执行等方面发挥了积极作用。但从实际执行情况来看，仍存在以下问题：非税收入业务处理不规范、入库手续较多、入库效率不高，导致大量非税收入沉淀商业银行财政专户，不利于财政资金盘活；预算资金使用采取由商业银行代理支付模式，国库部门对资金使用情况无法及时掌握，国库监管职能未得到充分发挥。综上所述，由商业银行代理国库业务模式已不适应新形势的发展，亟待进一步改革。

一、商业银行代理国库业务存在的问题

（一）非税收入业务处理不规范，存在划转不及时现象

目前，非税收入收缴实行直接缴款和集中汇缴两种方式，直接繳款是由缴款人持执收单位开具的非税收入一般缴款书，按规定数额和时限要求直接将应缴款项缴入财政部门在商业银行开立的非税收入汇缴结算户；集中汇缴是指由执收单位按照有关规定，将所收款项按日汇总开具非税收入一般缴款书，再集中缴入财政部门在商业银行开立的非税收入汇缴结算户中。由于上述两种缴库方式均存在弊端，一方面由于收缴环节手续较多，导致资金在商业银行账户滞留时间较长，延缓了入库速度，大量非税资金沉淀财政专户，不利于财政资金盘活。另一方面财政部门对非税收入划缴掌握完全主动权。根据《湖南省非税收入收缴管理办法》通知中规定，各项非税收入结算户资金原则上按旬划缴国库，而实际执行过程中，财政部门通常对非税收入入库时间及金额根据需要调节进度，将非税收入视为兜底资金，作为调节一般预算收入的蓄水池。此外，由于非税收入财政专户资金规模庞大，成为各大商业银行竞相争取的香饽饽。商业银行取得代理权后，为了维护与财政的关系，极力维护专户资金的存在，形成稳定的利益格局，代理银行履行经收职责积极性不高，对非税收入资金难以起到事中监督作用，甚至出于利益最大化考虑，占压、挪用财政资金，导致财政资金延迟入库。

（二）预算资金使用难以监督，国库监管职能未能得到有效发挥

目前人民银行办理国库集中支付业务，也仅仅只是针对代理银行与国库单一账户清算环节，对直接支付或授权支付额度和清算凭证进行核对。在“先支付，后清算”模式下，财政资金的管理与使用都由财政部门决定，人民银行处于被动地位，加上资金流转链条长，如预算支出资金经由零余额账户、财政专户以及各种过渡性账户才划转至最终收款人，资金使用情况隐匿分散，加上国库缺少相应的计算机电子监督系统支持，无法通过导入或接受的电子信息及时掌握财政资金的具体动向，更无法对财政资金使用的合规性、存量资金的安全性进行实时监督，在时点上造成国库对预算支出的监督滞后，导致大部分财政资金游离于国库监管之外，国库监管职能明显弱化，国库拒付权利形同虚设。

二、商业银行代理国库业务的优化路径

（一）改变传统收缴模式，推进非税收入直缴入库模式

目前各地都在积极探索并推动非税收入直缴入库的模式，主要解决非税收入入库手续环节过多、入库时间滞后问题。一是改变非税收入传统的缴库模式，通过取消财政部门在商业银行开立的非税收入专户，由执收单位直接缴入国库；二是积极推进非税收入收缴电子化管理进程，充分利用财税库银横向联网系统，由缴款义务人直接通过该系统将非税缴入国库，实现实时到账、实时清算，确保收入及时入库，也有利于人民银行对非税收入实行动态监控。

（二）加大财政专户清理力度，完善国库单一账户体系

首先进一步加大财政专户的清理整顿，建立清晰的专户资金管理体系，取消一切非必要的过渡性账户，将确实有必要存在的专户纳入国库单一账户管理范畴，使专户资金可管理、可监测，保证财政资金使用透明化、规范化。清理专户的同时，停止再开设专户。对于确有必要开设的，应当优先选择在国库部门开设，对特殊用途必须在商业银行开设的，严格限定使用条件和范围，且财政专户资金收支信息应与国库单一账户实现实时动态共享，提高财政专户资金的透明度。其次，合理设置国库单一账户科目，构建科学的国库单一账户体系，确保财政部门和预算单位账户全部在国库开设，真正实现政府全部收支一本账。

（三）优化集中收付业务流程，积极探索国库直接办理集中收付业务

合理设置各项国库集中收付业务流程，真正做到“两点一线”，积极探索由人民银行国库直接办理集中收付业务的模式。由人民银行国库部门根据财政部门或预算单位的支付指令，直接将款项从国库单一账户支付给最终收款人，充分解决了目前集中收付业务流程较多、资金在途时间较长、资金使用效率不高的问题，且国库部门全程参与资金的支付和清算，对业务处理过程中的异常情况能够及时发现和处理，避免了商业银行代理造成的财政资金监管缺失，使国库监督真正从事后走向事前事中监督，有利于财政与人民银行之间相互制衡。