黑龙江省PPP城市基础设施项目政府监管研究

孙雷

[摘 要] 为进一步拓宽黑龙江省基础设施PPP项目融资渠道，保证项目合规运营，有必要构建有效的政府监管体系。文章以演化博弈理论为基本分析框架，探讨监管方与被监管方可能做出的策略选择，被监管方选择违规运营策略的概率较大，监管方须尽快完善监管法规以及相应的惩罚机制以促使项目成功。该研究对于重新定义政府监管边界，分析合作双方行为演进具有积极的引导作用。

[关键词] PPP项目；城市基础设施；政府监管；演化博弈

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2018. 11. 075

[中图分类号] D630 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2018）11- 0170- 03

0 前 言

城市化是推进黑龙江省经济发展的必由之路，但城市基础设施建设需要大量的资金投入，根据测算，城镇化率每增加1%，基础设施投资必须增长5.39%才能满足城市人口基本生活需求。为此黑龙江省积极推广PPP模式，但PPP模式应用的规范性问题日益成为隐忧，政府部门同时作为PPP模式的主导者和公共利益的维护者，负有不可推卸的监管责任，因此加快构建适合本地区的新型政府监管机制是当前重要研究任务。

1 城市基础设施项目与PPP模式适用性

1.1 城市基础设施分类

大部分观点将基础设施定义为有形的资产，按照Jochimsen的说法，基础设施是经济代理机构可用的所有物质、制度和人文能力的总和[1]。城市基础设施可以分为“经济”基础设施和“社会”基础设施，同时根据基础设施项目所提供的产品是否具有经营属性和收费机制，可以分为纯经营性项目（收费高速公路、桥梁等），非经营性项目（城市环境卫生、绿化等设施系统）以及准经营性项目（城市轨道交通等设施项目）。

1.2 PPP模式在城市基础设施领域的适用性

基础设施通常具有网络型、公益性以及较强的正外部性，与此相适应，PPP模式能够优化城市基础设施的全生命周期过程，其适用性主要表现在两个方面。

1.2.1 适合投融资需求

从整个项目的生命周期来看，涉及的投入成本相对运营收益来说数额巨大，期间所消耗的沉没成本也相当可观，政府通过PPP项目融资的方式获得所需要的私人资本，同时借鉴高速公路和其他交通规划采用的DBFO/BOT方式来满足社会融资方的风险回报要求，由此由于多方参与基础设施建设，政府将风险转移到合作者身上，同时负责提供土地以及减少合作中的不确定性，建立风险监管体系，确保项目在各阶段顺利开展。

1.2.2 适合建立长期合作关系

城市基础设施项目从投入建设到运营使用，建设周期较长，而在投资回报方面，即使投入使用后也需要具有一定的覆盖面才能产生效用[2]，因此，短期内难以通过向消费者收费实现收益盈余。根据《基础设施和公共事业特许经营管理办法》规定，PPP的合作期限最少不低于10年，最长不超过30年，政府和社会资本方一旦就城市基础设施建设达成协议，就会形成长期的合作关系。因此，政府在选择合作伙伴时应重点考察企业是否具备长期履行合约的能力。

2 城市基础设施PPP的风险与监管需求

2.1 机会主义行为

高杲等人将机会主义从管理学的角度进行定义，分为主观机会主义和客观机会主义[3]，结合Williamson的定义，机会主义是指合作中信息不完整或被错误地传播，一方故意掩盖、误导、歪曲信息做出损害组织或他人而谋求自身利益的行为，信息不对称是产生机会主义行为的前提条件。在城市基础设施建设中，社会资本方可能比政府方更加了解项目的关键建设以及运营策略，继而隐瞒合同漏洞并利用利他性条件要求政府方进行合同变更或索赔，因此，政府监管就是减少机会主义行为发生的一种选择。

2.2 政府干预风险

政府干预风险是指在PPP项目生命周期内，政府方利用行政权力强势干预社会资本方的独立决策权，甚至单方面中止、取消项目的风险，在传统的基础设施建设项目中，政府一元式的管理模式行政色彩浓厚，既担任“运动员”又担任“裁判”的角色。PPP模式追求多元化的合作管理，政府对项目生命周期负有兜底责任既是项目的合作方也要履行监管主体的责任，而社会合作方则积极追求运营效率并获得合理的回报，如果政府角色定位不清，在增加政府监管成本的同时也会导致低效无序无效的合作结果。

3 PPP项目监管方与被监管方博弈行为分析

3.1 提出假设

PPP项目中涉及两方博弈主体，一方是监管方即政府部门，另一方为被监管方即社会资本方，根据演化博弈理论，双方通过不断模仿学习优化行为逐渐形成优势策略，最终达到博弈的均衡。在此基础上提出四个基本假设：①监管方和被监管方都是有限理性的，都无事前预测能力，但有事后策略优化能力；②被监管方提供服务的收益大于不提供服务的收益；③被监管方的策略空间是﹛合规运营，违规运营；④监管方的策略空间是﹛作为，不作为﹜。假设被监管方合规运营取得的收益π1，违规运营取得的收益Δπ1（π1>Δπ1），违规运营被查处的概率P以及被发现后的处罚措施F，监管方在被监管方合规运营时收益π1′，g被监管方违规运营未被查处带来的社会损失，C1、C2分别为监管成本以及监管带来的负面效应。

监管方作为的概率为x，则不作为的概率为1-x，y代表被监管方合规运营的概率，违规运营的概率是1-y，其中x≥0，y≤1。

3.2 双方博弈行为分析

基于上述假设，得到不同策略下监管方与被监管方的综合收益，具体收益如下表1所示的支付矩阵，被监管方合规运营与违规运营时的期望收益分别为X1，X2。

根据复制动态的核心思想，当一方采取的策略收益较低时会通过模仿改变策略获得更高的收益[4]，即收益较高的策略高于平均收益。监管方与被监管方动态演化的策略用以下两个微分方程式表达：

双方博弈策略的选择，受到多种因素的影响，其中影响监管方策略选择的因素涉及监管成本以及监管可能带来的负面影响，被监管方选择违规运营的可能性很大，主要是受到潜在的项目收益、被查处的概率以及惩罚所要支付的成本等因素的影响，对于博弈双方而言，完善的契约合作机制以及相应的法律规范是合作成功的必要条件。

4 总 结

黑龙江省应用PPP模式建设城市基础设施项目需要有良好的监管体系作为保障，政府需要重新定位监管的边界问题[6]，切實扮演好掌舵者的角色减少不必要的干预，基础设施供给效率以及资源利用问题交给企业解决，切实改善当前政府部门监管时存在的监管越位与监管不到位的矛盾局面；对于企业而言，违规运营额外收益的存在以及信息不对称等“优势条件”都会造成项目的失败导致公众利益受损，因此其所有行为活动都应该在规定的框架内进行，企业在参与PPP项目之初就应该意识到城市基础设施项目的公益性，做好长期收益的打算而并不是着眼于短期收益，同时及时对项目进展情况在合作平台进行公示便于政府监管指导，由此政府与社会资本形成可持续的合作模式。

主要参考文献

[1][英]达霖·格里姆赛（Darrin Grimsey）.PPP革命：公共服务中的政府和社会资本合作[M].济邦咨询公司，译.北京：中国人民大学出版社，2016.

[2]王俊豪，徐慧，冉洁.城市公用事业PPP监管体系研究[J].城市发展研究，2017，24（4）：92-99.

[3]高杲，徐飞.管理学中机会主义的界定和辨析[J].现代管理科学，2009（10）：67-69.

[4]何雪锋，王秀霞.演化博弈视角下PPP项目运营与政府监管的稳定性分析[J].财会月刊，2017（2）：17-22.

[5]李兆明，孙伟成.基于演化博弈的PPP项目监管行为研究[J].项目管理技术，2014（12）：32-34.

[6]韩崇宁.黑龙江省公共基础设施建设引入PPP模式的政府监管问题研究[D].哈尔滨：哈尔滨商业大学，2016.