政府购买社会组织服务模式创新研究

冯新茹

摘 要 随着信息社会的发展，政府职能的变化，公共服务的提供不再局限于政府本身，政府购买社会组织服务成为常态，购买服务的范围也拓宽到民生事业的各个方面。本文从政府购买社会组织服务模式创新入手，着重分析了“苏南模式”，首先探析了其特点和运行机制，再重点分析了南京市、无锡市、苏州市、常州市及镇江市地方政府购买社会组织服务的实践经验。又以其功能分析为依据，提出了进一步推动“苏南模式”发展的对策建议。

关键词 政府购买 公共服务 社会组织 “苏南模式”

中图分类号：D67

文献标识码：A

自2007年以来，苏南地区从上海引入“孵化器模式”并全面推广，然后开始注重发展各类社会组织。苏南地方政府关于购买社会组织的服务是以基層的社会组织为主，将支持型社会组织当做媒介，以孵化器为平台进行培育，是政府通过合同、委托等方式向具备资质的社会组织购买公共服务，并在政策法规的保障下，分配社会福利，增进民生福祉的工作过程。其主要特点有：第一，在提供公共服务的过程中，政府从一手把控到邀请社会组织合作，并严格设立监管制度;第二，主要由基层社会组织负责提供公共服务;第三，社会组织孵化器既是服务终端也是培育平台，是基层社会组织的成长助推器，也负责供应居民的公共服务。

一、“苏南模式”的运行机制

政府购买社会组织服务的“苏南模式”，它的良性发展需要通过保障、培育、购买这三大机制功能的发挥。

（一）保障机制

保障机制是指以相关法律法规为政策保障，规范化、程序化公共服务的购买过程，保证公共服务的质量。苏南各地方政府已相继出台了政府购买社会组织服务的操作细则与实施意见，制定了宏观发展规划。此外，苏南各市正在搭建第三方专业评估机制，健全守信激励和失信惩戒机制。

（二）培育机制

培育机制是指针对相应的社会组织进行专业的培训，培育的过程包括入壳、孵化和出壳。苏南各地区的基层社会组织发展层次不一，内容也不够丰富，运行过程也欠规范，培育机制的设立有助于强化社区社会组织的功能性，促进其多元化发展。在组织治理、项目运作、财务管理、绩效评估方面进行指导，在孵化出壳后继续进行跟进监督，强化其专业性。

（三）购买机制

购买机制是指符合条件的相关社会组织通过招标等方式与政府签订购买合同，或者接受政府的委托向社会公众提供公共服务的过程，有以下几个要点：一是参与主体，其中购买主体是政府，支持型社会组织负责监督管理，主要提供服务的是基层社会组织;二是购买方式，有招投标，定向委托等;三是购买范围，有养老、教育、社工服务等;四是资金来源，有财政预算与专项资金等;五是实施过程，包括需求评估、项目评审等;六是绩效评估，主要对管理服务、团队能力等进行评估。

二、苏南地方政府购买社会组织服务的实践经验

（一）南京市

南京市于2009年创办南京爱德社会组织培育中心，成为江苏省首个社会组织孵化基地。目前，建立了从市级到区级再下沿至街级的多级别社会组织孵化模式，已经成立了九家区级的社会组织发展中心。2012年9月，根据《关于加强街道枢纽型社会组织建设的意见》，南京市计划三年内建立起基层社会组织发展中心，普及到各个街道。这就形成了一个“以社管社”的培育模式，要求覆盖率达50%。①目前，南京市政府购买公共服务的范围主要由居家养老、社区流动人口的管理、对青少年、残障人士提供服务等，教育方面也在积极推进中。

（二）无锡市

自2005年，无锡开始积极探索政府购买公共服务，涉及环卫、养老、绿化、旅游等十多个方面。当下，无锡在拓宽公共服务购买领域、完善采购制度、加强监督管理方面成果显著。无锡市支持型社会组织已形成成熟的体系，具有自己独特的运行方式。已经建立起了功能较完善的高级别社会组织发展中心，致力于孵化培育更专业的社会组织。于2011年政府推出的《关于加快推进社会组织孵化基地建设工作的意见》中，我们可以看到无锡市关于政府购买社会组织服务的要求非常明确，形式多元化，分类明晰。目前为止，已建成的孵化基地有25个，已孵化培育400多个社会组织。②

（三）苏州市

与无锡市相似，苏州市也是从2005年起对养老型社会组织进行扶持，建立“虚拟养老院”模式。随后，苏州政府购买社会组织的范围拓宽至其他民生服务领域。此外，苏州市针对基层社会组织的管理制定了严格的登记备案双轨制，丰富了孵化基地的层次，推广“三社联动”的机制，探索枢纽型的管理模式，做出了很多具有实践意义的创新举措。

2011年苏州成立首家社会组织孵化器。2012年来，苏州市已投入资金近8000万元，建成20家孵化基地。③2014年5月13日建成的全市性的社会组织培育基地——苏州公益园的建成，象征着苏州市社会组织孵化基地进一步提升，功能完善，截止目前孵化培育社会组织270多家。④

（四）常州市、镇江市

常州市于2015年11月出台了《常州市承接政府职能转移和购买服务的社会组织资质认定办法》，明确了职责分工、适用范围、社会组织需具备的条件、资质认定程序、申报所需材料、资质应用与管理等十多项内容。按照“分级认定、标准统一、客观公正、动态管理”的原则，推进政府购买公共服务的实施过程，激发社会组织的参与积极性。

常州市与镇江市支持型社会组织的发展在苏南地区来看并不突出，整体处于待发展状态。市级的突出代表是常州现代社会组织发展中心，采取入壳孵化、壳外孵化和云孵化三种模式，为初创期、发展期的公益性社会组织提供资源支持。镇江市近年来着力于大力培育和发展各类从事社区服务的社会组织，积极扶持公益性社会组织。于2016年出台了《镇江市承接政府职能转移和购买服务的社会组织资质认定办法（试行）》，对镇江市政府购买社会组织的服务起到了推动作用。

三、“苏南模式”的作用分析

苏南模式的建立有助于加快转变政府的职能，加强政府与民间社会组织之间的合作，缓解社会矛盾，促进苏南地区的发展。

（一）加快转变政府职能

为深化体制改革，党的十八大对政府职能的转变提出了具体要求，为政府与社会组织之间的合作提供了制度保障。苏南模式为构建新型服务型政府提供了新思路，多元主体参与到提供公共服务的过程中来，可以更好的整合社会资源。这种从基层出发的社会治理创新可以从侧面加快政府职能的转变，促使政府加大监管力度。

（二）增加就业机会

由于苏南地区经济较发达，很多人倾向于到苏南找工作，加之本身人口较密集，就业压力愈趋紧张。又由于相继出台了关于政府服务外包的文件，人們在面对就业时就多了一些选择，尤其是关于公益的方面，就业率呈现上升趋势。

（三）缓解社会矛盾

随着经济的发展，人民生活水平提高的同时也伴随着很多环境问题和社会隐患。助残、扶幼、帮困、养老等弱势群体的需求也日益增长，若不及时开展行动帮助他们极可能降低政府的公信力。“苏南模式”正是针对民生问题，为居民特别是弱势群体提供公共服务，深入社区和社会各个阶层，保障他们的生活。

（四）完善社会保障体系

苏南地方政府在之前发展中，主要侧重点为区域经济发展，忽视了社会公平与协调发展。就目前而言，社会保障制度的覆盖范围还较小，服务水平较低且形式单一，资源联动性较差，还缺乏有效的监管机制，需要社会组织的介入，来协调社区的社会保障制度的发展，缓解供需矛盾。政府购买社会组织的“苏南模式”正是加入了社会力量，共同参与到社区社会保障体系的建构中，孵化培育本地的社会组织，充分整合社区资源，致力于打造“服务型+物质型+福利型”这三效合一的多层次服务体系。

四、进一步推动“苏南模式”发展的对策建议

（一）完善社会组织培育、扶持体系

首先，开设“菜单培育”，基层社会组织可根据自身需求设立培育菜单，这就需要改革体制机制，打破“独善其身”的培育体系，实现资源的共享;其次，践行“参与培育”，要转变现有政策，加长培育时间，政府和支持型组织要努力创造条件，对社会资源进行对接;再者，推出“跟踪培育”，建立“动态辅导制度”，设置专员，及时解答社区社会组织的发展与项目进行过程出现的问题;最后，实施“终身培育”，要树立起“生命周期”的概念，打造出终生培育体系，培养组织的可持续发展。

（二）强化绩效目标管理

政府在与社会组织签订合同前，应当对其提供公共服务的要求进行详细阐述，并提出相应的绩效目标。在合同执行的过程中，政府应当加强监管力度，实时掌握社会组织提供公共服务的情况，并设置阶段性指标体系，建立起激励约束机制。要将公民满意度调至主要绩效目标的位置，重视服务对象的反馈，在此过程出现的问题要及时跟进解决。定期进行问卷调查，将公民的对公共服务的绩效评价也作为一项指标，加强服务提供者与对象之间的沟通交流，以便调整绩效目标。最后，建立严格的评价体系，可引入网络技术、新媒体等加强对公共服务提供过程绩效实现的监督。

（三）加强信息交流

苏南模式要求各地方政府实现信息互通、资源共享，积极推动社会管理体系的拓展延伸。由于苏南地区尚未搭建关于政府购买公共服务的信息披露平台，提供服务的过程也得不到更为有效的监督，公民也很难了解到苏南模式整个运行过程中的情况。苏南各市之间的信息交流也很匮乏，所以制定信息公示制度是重中之重。只有将苏南模式运行过程中各个环节透明化，将信息共享，才能更有效的提高公信力，提升绩效。苏南各市之间也应加强联系，多举办学习活动，沟通交流各市政府在政府购买社会组织服务的经验，彼此推动，共同发展。

（四）培养专业工作人员

首先，要扩宽高素质员工的引进渠道，完善现有聘用与人才选拔机制，另外领导需发挥模范带头作用。其次，要建立和完善教育培训制度，通过开办培训活动等，建立资格认证体制。最后，要建立管理激励制度，激发员工的潜质，提高他们的专业水平。要尽量提高工作者的薪资待遇，制定合理的晋升计划。也要完善奖惩制度，留住能力更强的工作人员，并且适时淘汰消极怠工又能力不足的员工。

注释：

①中国江苏网.南京3年内街道普建枢纽型社会组织.2012年9月27日.

②江苏民政网.无锡：瞄准激发社会组织活力推进改革创新.2014 年10 月22 日.

③中国苏州网.政府信息公开——人大代表建议.2014年5月5日.

④中共江苏省委新闻网.苏州市在省内率先建成社会组织培育孵化基地集群.2014年5月15日.

参考文献：

[1]何磊.购买社会组织服务中的政府角色研究.华东师范大学.2017.

[2]贾颖.政府购买社会服务模式创新研究.山东大学.2016.

[3]李健、俞祖成.政府购买社会组织服务模式选择研究.北京行政学院学报.2016（3）.

[4]周莹莹.我国政府购买社会组织服务研究.武汉科技大学.2015.

[5]贺巧知.政府购买公共服务研究.财政部财政科学研究所.2014.

[6]任婉梦.公共服务外包中的政府与社会组织关系.浙江大学.2013.

[7]罗光华.城市基层社会管理模式创新研究.武汉大学.2011.

[8]冯伟.国家“苏南现代化示范区”公共体育服务有效供给模式及效率研究.苏州大学.2016.

[9]凌珍、李爱芹.政府购买社会组织服务的“苏南模式”探析.克拉玛依学刊.2016，6（1）.

[10]张彬.苏南城市社区协同治理研究.江南大学.2016.