运用内部控制理念进行财政扶贫资金监管研究

赵文红 史志华

[摘要]随着精准扶贫工作的日益深入，发挥财政扶贫资金引领作用至关重要。本文针对扶贫领域资金问题，分析风险并运用行政事业单位内部控制理念，围绕机构职责确定、资金监管责任划分等提出建议，目的是从财政扶贫资金运行机制上降低贪腐发生的几率，提高经济效益和社会效益。

[关键词]内部控制 扶贫 财政资金 监管

习近平总书记指出，要加强扶贫资金阳光化管理，加强审计监管，集中整治和查处扶贫领域的职务犯罪，从严惩处挤占挪用等行为。李克强总理强调，要严格资金监督管理，抓紧健全制度安排，确保扶贫资金在阳光下运行、真正用在扶贫开发上。

1当前财政扶贫资金流转环节的主要风险

1.1从内控角度分析精准扶贫领域存在的问题

扶贫工作作为一项迫切需要高质量完成的系统工程，有财政、民政、扶贫办等众多的政府部门及人员参与，涉及专项扶贫、支持农村专项贫困地区发展生产、改善扶贫对象生产生活条件、医疗卫生事业、社会保障事业等多类综合财政扶贫资金（以下简称扶贫资金），扶贫项目不胜枚举。

政府多部门因各自职能、资金类别及投向的差异，项目选择缺乏相关性、可持续性和社会效益的综合考虑，与脱贫实际需求有较大差距，部门、项目间统筹整合执行难度大。由于缺乏有效的统筹、协调、沟通机制，各部门在资金管理和使用方面都从本部门利益出发，各行其是，缺少通盘考虑、统筹安排，造成了扶贫资金管理上的混乱，影响资金效益的发挥。

县、乡作为扶贫攻坚的桥头堡，扶贫机构不健全、职责不明，监管体系缺位，多地出现扶贫项目申报“一言堂”、资金管理使用随意性大，部门领导脱离扶贫项目、干预资金流向等挪用、截留违法违纪现象。

1.2存在的主要风险

自1987年财政部颁布《支持经济不发达地区发展资金管理办法》起，国务院、财政部等各部委为规范扶贫资金的分配、使用、管理、检查、监督，先后出台、修订了系列管理办法。但在资金运行过程中仍有以下风险发生：

第一，部门各自为政、权力分散，缺乏有效的统筹、协作机制，导致扶贫领域各环节出现争权夺利，推诿或不作为现象，资金浪费严重。

第二，财政、扶贫办、纪检、审计等分别承担着扶贫资金的预算、拨付、监管、项目立项、审批、执纪问责等职能，部门本身还要承担政府安排的扶贫任务，在项目选择、资金使用监管方面风险加大。

第三，资金下拨到县、乡后就不再下沉，部分地区资金如何开支、项目由谁建设实施，均由县乡级领导做主，“一言堂”危害严重。

第四，項目主管部门归口负责审核工作，因对实际发生业务不了解，对报账凭据虚开发票、虚列支出项目、虚报支出数字、进度等不察，资金违法违纪使用被忽略。

第五，对于应纳入政府采购的项目，缺乏采购计划，存在采购需求不真实、不准确，采购单位和供应商之间串通舞弊、化整为零或以其他方式规避公开招标采购的现象。存量资产损失浪费严重，购置盲目、随意等问题较多。在建设项目管理、合同管理方面，基层单位缺乏相关专业人才，风险意识淡薄，没有建立归口管理制度，造成审核审批程序不严密，存在截留、挤占、挪用、套取建设项目资金、合同履行情况监控不到位等问题。

第五，目前居留在贫困地区的人口多为老弱病残，对国家的政策了解、熟悉的人口较少，受困群众是否真正享受到国家扶贫举措带来的实惠，目前没有办法通过相关反馈渠道实时掌握，各层级的相关监管机构派人到实地进行访谈，成本大且无法全面实施。

2利用内部控制理念设计相关部门职责

对于扶贫领域的贪腐行为，专家普遍认为要加强干部思想教育，提高党性修养；增加扶贫款项公开透明力度；加大走村串户走访、项目现场查访等督查力度等。不否认这些做法的有效性，但防患于未然、扎紧制度的笼子，才是降低扶贫领域风险的关键做法。扶贫工作牵涉到政府多部门，必须建立有效的组织协调机构，明确各部门的职责。

2.1各级扶贫办

建议将扶贫办作为扶贫工作的总指挥，避免政、令、声出多门。其主要职责：

第一，编制本地区脱贫规划，并与国家、上级部门的脱贫规划、脱贫工作相衔接。对纳入统筹整合使用范围的财政涉农资金，应在扶贫县政府领导下，以县扶贫办为牵头部门，围绕脱贫目标导向和突出问题，以规划引领投入，充分发挥贴近脱贫攻坚一线、管理信息充分的优势，区分轻重缓急，确定重点扶贫项目和建设任务，统筹安排相关涉农资金。

第二，打破“制度”孤岛。由扶贫办将与扶贫工作相关的各类法律、法规、指令性和指导性政策、措施、管理制度等及时进行分类、整理，建立门户网站、政策平台并开放，便于使用者参阅、研究。利用微信、短信的方式，发送至贫困地区、人口，实现政务公开、信息对称。

第三，确定对口项目。应结合各地实际，建立将产业发展、教育、健康、科技、生态保护、转移就业等各方式产生的针对性地项目库，项目要按照受益区域、人口数量、资金需求量、轻重缓急程度、社会效益和生态效益等进行排序，实行动态管理，保证资金精准投放、精准使用。项目信息可利用政府网站平台向社会公开，减少实地考察或盲目选择项目的成本，避免重复建设。

第四，建立部门会商机制。扶贫部门在各自职能范围内，会选择一定的项目作为扶贫切入点，难免会出现重复立项、取轻避重、拉关系跑项目争资金、需要其它部门协调配合等情况发生，这就需要扶贫办牵头的部门间会商机制发挥作用。结合扶贫任务，主要研究确定项目、资金分配与投放、政府采购、项目建设、后期管理、资金监管问题，会商最终结果由扶贫办确定，各部门签字，完成立项审批、资金分配并解决扶贫工作中需要协调相关部门的问题。

第五，建立绩效考核指标体系并负责进行考核。应负责根据贫困区域具体情况建立绩效考核指标体系，指标要涵盖事前事中事后三环节，围绕项目建设实施、资金安全及时投放和使用等多内容，运用定性定量分析，邀请社会各界别专家进行考核。

第六，制定信息公开制度。利用政府平台等讯息传递渠道进行扶贫政策公开、项目公开、项目评审结果公开、政府采购公开、资金分配公开、预算公开、资金使用情况公开、项目实施进度公开、存在问题公开、依法追究公开等，接受监督、阳光扶贫。

2.2各级财政部门

财政部门的工作将扶贫资金及时、精准投放并监管。对于已经到位的扶贫资金，财政部门的职责：

第一，要在贯彻中央扶贫政策的基础上，针对各地实际，明确制定本地区扶贫资金的使用原则、投入方式、报账程序、资金合法合规使用的监督管理与资金绩效考核制度体系。

第二，建立与扶贫办间的长效稳定的协作机制，将扶贫资金预算、管理、监督工作与扶贫办协调配合，严格落实资金到项目的规定，确保无审批项目不拨付资金的政策落实。

第三，要完善扶贫资金使用审批流程。严格做到专款专用，强化扶贫资金绩效全过程管理，定期开展绩效目标监控及资金使用绩效评价。

第四，切实加强预算执行管理，及时清理盘活结转结余资金，强化与资金管理使用部门的沟通，督促加快扶贫资金支出进度，统筹协调资金拨付和项目管理、实施，避免财政资金闲置沉淀。

2.3各扶贫任务承担单位

首先，由县级以上政府及各部门选派人员到基层政府、部门挂职，专门进行工作指导，主要负责机构建设、人员培训、工作任务分解及落实，解决基层专业知识缺乏、人情交错问题，并对口支援县乡部门，完成项目的建设与实施。

其次，项目主管部门把项目的建设实施纳入部门工作总计划进行安排部署，依照《行政事业单位内部控制规范》对项目实施的整个过程依法依规进行控制。选择降低风险、分担风险的应对策略，运用不相容岗位相互分离、内部授权审批控制、归口管理、预算控制、财产保护控制及信息内部公开等方法控制风险。

最后，严格会计控制和表单控制。各扶贫部门按项目实施涉及经济活动的业务流程，设计各环节的表单和票据，要求相关工作人员按照规定填制、审核、归档、保管。

2.4各类执纪部门

各级政府要建立多元化事前、事中、事后监审体系。各级审计、监察、纪检等部门要加大对贫困县的审计和監督检查力度；充实县乡两级财政监督检查力量，通过专职监督检查机构、专人负责扶贫资金监管工作，强化扶贫资金一线监管。必要时引入第三方独立监督。

3按照内部控制思想分解部门的资金监管任务

扶贫办。把握不同阶段扶贫资金使用方向，合理分配资金；做到资金预算与项目匹配；建立项目库，减少调研成本；严格立项审核，加大会商，减少重复低水平建设，发挥有限资金的经济效益；严格进行项目验收、督促后期管理、绩效考核，保证项目资金发挥长效作用。

财政部门。根据各级扶贫办的项目资金分配情况安排预算；对到账资金进行专户管理；按照报账制的相关规定，依照程序及时进行资金审核及拨付；设置专门机构，专人进行预算执行进度检查；发挥财政资金项目投入数据库的作用，合理安排、调度资金量；健全问题线索排查及责任追究机制，严肃查处扶贫资金管理使用中的违法违规问题；进行中末期资金使用绩效考核。

扶贫单位。申请立项要符合单位实际能力，避免资金浪费；无论是否由本单位直接进行项目建设与实施，都要安排专岗专人跟进，尤其要熟悉县乡报账制的相关流程，对各类凭据的真实性、合法性了然于胸，保证资金的使用符合国家法律法规，符合项目开展的实际情况；各级扶贫单位要加强对选派的驻村人员的培训、监督与管理，使之有效行使职权，督促贯彻落实联合贫困村村委、村民，确保扶贫个人资金、扶贫项目资金联签联审的“四联签”确认制度。加强会计人员的业务培训，有效识别各类凭据风险，严控资金使用方向及额度，减少违法违纪。

执纪部门。按照国家的相关法律法规，加强事中执纪力度，保证资金使用轨道不偏，减少损失浪费、违纪违规；充分利用事中、事后执纪结果，严肃问责，发挥警示作用。

扶贫刻不容缓，扶贫领域的贪腐防控需要各级政府及参与扶贫的部门、人员，在扶贫工作全过程，分事行权、分岗设权、分级授权，违法违纪行为时刻受到制衡，才能达到减少犯罪行为，提高扶贫效果的目的。

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作者简介：赵文红，女，张家口学院教授，主要研究方向为会计学，行政事业单位内部控制；史志华，女，张家口学院讲师，主要研究方向为财会教学。