农民住房财产权抵押贷款的困境与出路

刘 欢 陈 文

1.西南科技大学法学院，四川 绵阳 621010；2.西南政法大学经济法学院，重庆 401120

一直以来，农民住房及宅基地问题是“三农”研究的重要课题。

2018年中央一号文件再次强调深化农村土地制度改革，总结宅基地制度改革试点经验，逐步扩大试点，并提出探索宅基地“三权分置”，适度放活宅基地和农民房屋使用权。国家的政策引导，无疑为《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》(以下简称为《办法》)的实施添砖加瓦，为试点地区实践提供保障。但农民住房财产权抵押贷款试点牵涉的主体较多，包含的利益关系比较复杂，涉及重大理论、政策和法律问题。[1]加之农民住房财产权抵押贷款试点延期一年，2018年已到攻坚阶段。因此，笔者就农民住房财产权抵押贷款的相关法律问题略陈管见。

一、我国农民住房财产权抵押贷款之现状

(一)我国农民住房财产权抵押贷款的立法现状

1.法律法规方面

《宪法》第10条《物权法》第152-155条《土地管理法》第62条《土地管理法》第63条《物权法》第184条《担保法》第37条《农民住房财产权抵押贷款试点暂行办法》权属规定权利内容规定方式限制用途限制禁止抵押试点区域如金寨县、晋江市、江津区等允许抵押

从我从我国现行法律法规来看，我国对宅基地使用权的抵押进行了严格限制。

(1)权利内容规定。我国《宪法》规定宅基地属于集体所有。《物权法》第152条到155条对宅基地使用权进行了大致的规定，其性质被界定为一种不可转让的用益物权。其中，第152条宅基地使用权人对该土地不得用于经营性用途的规定限制了宅基地使用权的收益权能，用益物权的性质并未得到充分的体现。第153条宅基地使用权权能行使要求援引国家其他的法律，其援引外延广，导致宅基地使用权的权利行使依赖于层级较低的调整较快的国家规定，从根本上不利于宅基地使用权的保护与实施。

(2)限制、禁止性规定。《土地管理法》确立了“一户一宅”原则，规定以户为单位的具有农村集体经济组织成员资格的进行申请，并明确限制了宅基地用途，禁止宅基地使用权出租、转让。《物权法》第184条第2款和《担保法》第37条第2款明确规定宅基地使用权不得抵押，直接否定了宅基地使用权成为抵押物的可能。而《物权法》第182条和《担保法》第36条明确了“房地一体”原则，规定在设定抵押时，建设用地使用权与土地上的建筑物一并抵押。但我国对宅基地之上的房屋是否可以进行抵押并未规定，根据上述法律的规定，单纯以土地上的住房所有权设定抵押而不涉及宅基地使用权是不可能的。

(3)试点地区的突破。2016年，中国人民银行等六部联合出台了《办法》，办法明确界定了农民住房财产权抵押的概念，细化了住房财产权抵押试点地区确权登记颁证、流转平台搭建、风险补偿等方面的内容。试点地区如金寨县、晋江市、江津区等在试点期间暂停行使《物权法》、《担保法》等相关法律条款，突破了禁止性规定，有利于落实农村土地的用益物权，可以更好地盘活农村资源，增加农民更多财产权利与财产性收入。

2.政策文件方面

年份主题涉及农民住房财产权简要内容2014关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见四、深化农村土地制度改革(19.完善农村宅基地管理制度)2015关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见四、围绕增添农村发展活力,全面深化农村改革(23.稳步推进农村土地制度改革试点;24.推进农村金融体制改革)2016关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见五、深入推进农村改革,增加农村发展内生动力(26.深化农村集体产权制度改革)2017中共中央、国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见六、加大农村改革力度,激活农业农村内生发展动力(28.改革财政支农投入机制;29.加快农村金融创新;30.深化农村集体产权制度改革;31.探索建立农业农村发展用地保障机制)2018中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见九、推进体制机制创新,强化乡村土地制度改革(完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。)

随着我国农村农业发展持续向好、稳中有进，农村改革不断深化，经济社会结构深刻变化对创新农村社会管理的冲击，2014年中央一号文件的关键词凸显为“全面深化农村改革”，且站到了俯瞰全局的高度。为激发农村经济社会活力，2014年一号文件首次提出赋予农民农村住房财产权抵押、担保、转让权能。在农村改革稳步推进的过程中，也呈现出农民增收难度加大的问题。2015年一号文件的主题为加大改革创新力度、加快农业现代化建设，进一步提出稳步推进农村土地制度改革，增加推进农村金融体制改革，促进农民增收。在一年多的农村政策引导下，农民的收入虽持续增加，但中国土地数量不多，农民数量较多的国情限制了农村的发展。因此，2016年中央一号文件提出深化农村集体产权制度改革，要求推进宅基地制度改革试点，探索农民住房保障新机制，赋予农民更多的财产权利，进一步增加农民的财产性收入。新形势的改革下，农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，基于此，2017年中央一号文件着重强调推进农业供给侧结构性改革，强调改革财政支农投入机制，深化农村集体产权制度改革，保障农业农村发展用地。为全面贯彻党的十九大精神，2018年中央一号文件以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，围绕实施乡村振兴战略讲意义、定思路、定任务、定政策、提要求，对宅基地使用权作了进一步的政策引导，提出探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，适度放活宅基地和农民住房所有权。2014年至2018年的中央一号文件对宅基地使用权的政策引导呈现出循序渐进的过程，由最初2014年突破住房财产权禁止抵押权能到2018年宅基地的“三权分置”，国家对宅基地使用权的政策引导逐步具体化，赋予农民权利也多样化，农村宅基地及农村住房更加体现其本身的财产价值，农民收入也不断增加。

(二)我国农民住房财产权抵押贷款的实践现状

《办法》出台前，我国多地进行了宅基地抵押探索，如成都市宅基地转化为建设用地，也就是说，农村房屋要将宅基地转化为集体建设用地才可用于抵押融资[2]，厦门的新型集体股组织可以按土地规划进行农村建设，也可以代表转地农民进行宅基地流转交易等[3]。因此，受我国法律禁止宅基地使用权抵押的影响，各地农民住房财产权在设定抵押时，大多以农民房屋所有权为抵押物，有些虽用农民住房以及宅基地使用权作为抵押物，但登记的时候仅登记农民住房抵押权，且各地实践中“宅基地使用权”并不明确提及，有的通过改变其性质或者用集体土地使用权代替。《办法》颁布后，试点县(市、区)取得法律授权，在试点期间暂停执行《物权法》《担保法》的相关法律条款，推进制度改革。各试点地区成立“试点工作推进小组”，出台试点实施方案，采取相应的保障措施，积极盘活农村资源，推进农村土地制度改革。未试点的地区由于未得到法律授权，则仍采取原有实践形式不断进行探索。尽管试点地区试点效果总体不错，但试点地区各自在遵循法律的前提下，各自根据本地具体情况，出台不同的法规政策，采取不同的举措，其试点的效果出现明显的区别，各地区试点过程遇到的问题也千姿百态。

二、我国农民住房财产权抵押贷款之困境

(一)法律法规不完善

1.“房地一体”原则限制农民住房抵押

农民住宅是由宅基地和其上的建筑物、构筑物两部分构成的[4]。宅基地上的建筑物、构筑物是否可以抵押，我国法律并未明确规定。文章第一部分通过对《物权法》相关条文的评析可推理出宅基地上的住房可以抵押。但《物权法》第84条、《担保法》第37条明确规定“宅基地使用权”不能抵押。我国不动产抵押奉行“房地一体”原则。因此，住房与宅基地使用权无法同时抵押的矛盾增加了农民欲通过抵押农村住房获取贷款的难度。

2.法律效力层级阻碍宅基地使用权抵押

现行的宅基地使用权制度主要分布在《宪法》、《土地管理法》、《物权法》、《担保法》、行政法规及部门规章，其内容分散粗略，相互间存在一些矛盾，可操作性差，且法律层级高的明确禁止宅基地使用权抵押。近几年重庆、福建等地对宅基地抵押进行了尝试，出台了的相关政策法规，且六部联合出台了《办法》，但这些政策法规效力层级都较低，不利于保障宅基地制度改革。

(二)配套制度不健全

1.住房财产权价值评估体系不完善

(1)评估方式单一。目前我国住房财产权抵押试点区域主要是通过借贷双方协商确定、第三方中介机构评估的方式对农民住房及宅基地使用权进行价值评估。这些方式在一定程度上忽略了当有担保机构等其他市场主体参与的情况，方式不够灵活多样，对其价值的评估和利益的平衡具有不利的影响。

(2)评估程序缺失。第一，农民住房及宅基地使用权价值评估机构缺乏权威性。我国试点区域多由金融机构分局自身内部评估系统对标的农房进行评估，缺乏权威性，这使得各地评估价值各不相同；第二，农民住房及宅基地使用权价值评估标准不明确。根据农民住房及宅基地使用权自身的特征，农民住房一般距离城市较远，农民住房受地理位置、房屋建造材料、房屋建筑结构等方面的影响，这使农民住房价值评估变得困难。加上宅基地使用权在之前的法律是禁止抵押的，并未有进入市场的经验借鉴。因此，试点地区的农民住房及宅基地使用权基准价格及最低保护价的缺失，评估参照标准的模糊给农民住房财产权抵押工作的推进带来了困难。第三，农民住房及宅基地使用权价值评估监督救济制度的缺失，增加了价值评估不公正的几率。

2.住房财产权抵押处置机制不灵活

我国试点地区大多处置方式仅限于转让，其宅基地使用权转让限定于本集体经济组织内，处置方式单一。《办法》规定农民申请贷款时要求抵押人提供其他长期稳定居住场所的证明，破坏了大多数仅有一处住所的农民融资的意愿和宅基地使用权、农村房屋抵押设计的初衷。

3.住房财产权抵押风险保障不足

试点地区虽建立了抵押贷款风险防范机制，对农村住房抵押贷款等所产生的贷款损失列入农业贷款风险专项资金补偿范围，风险金(市级+区县)和受偿银行按不同比例分别对贷款本金承担风险补偿。这在一定程度上虽缓和了风险管理的矛盾，但政府并非万能，风险基金势必造成一种风险缓和依赖，不会形成良性循环。并且此基金一般是在发生自然灾害农民还不起贷款时允许金融机构申请，对非自然灾害如因为农民自身的技术问题导致农民无法偿还贷款时，金融机构利益保障则会受阻，也易打击金融机构向农民放贷的积极性。

三、完善我国农民住房财产权抵押贷款的法律建议

(一)加快修订立法工作

1.修订《物权法》、《担保法》相关规定。2018年12月31日住房财产权抵押贷款试点届满。两年来，实施农房抵押贷款试点地区主要是通过制定地方性法规指导农房抵押贷款试点改革。因此，作为上位法的《物权法》、《担保法》等相关的法律也应顺应当今社会经济的发展，做到改革试点需要与法律修改同步对接。比如，我国应该明晰抵押标的范围，在坚持《两权抵押指导意见》立法理念的前提下，及时修改《物权法》、《担保法》关于宅基地不得抵押的法律规定，明确农民住房及相关附属设施与宅基地使用权可一并抵押的合法性。

2.出台《农村宅基地管理法》。我国在农民住房财产权抵押贷款试点期间，可通过总结各地试点的实践经验，尽快制定出一部统一的《农村宅基地管理法》。[5]这部法律应该对宅基地使用权的取得、流转、退出等机制作出详细的规定，可将试点探索的宅基地使用权抵押贷款的条件、具体流程、抵押权实现方式，宅基地使用权有偿退出机制等上升为法律，提高土地的利用效率，盘活农民财产，增加农民收入。

(二)健全配套服务制度

1.完善住房财产权价值评估体系

(1)鼓励政策性评估为主，商业性评估为辅的运作方式。一方面地区政府可支助成立专门的农村宅基地使用权和房屋价值的小型评估机构，对农村宅基地和房屋进行专门的评估，如重庆的兴农价格评估有限公司。另一方面，地区政府也应加强农村产权评估机构管理，支持商业性评估机构在辖区内开展价值评估业务，鼓励根据住房财产权评估业务特点适度降低评估收费。且具备房屋价值评估资格的专业人员就农房

和宅基地使用权出具专业的意见，可提高价值评估的公平性，更好地为金融机构的授信额度提供依据。

(2)明确价值评估程序。各地可借鉴试点地区做法，因地制宜地出台一部辖区内的农民住房财产权价格评估办法。第一，办法应明晰本地区农村宅基地使用权基准价格及最低保护价的确定方式；第二，办法应规定价值评估的标准，需要考虑的具体因素，如农民住房所处地域的经济水平、资源条件、交通条件、基础设施完备程度、当地交易活跃度等；第三，评估机构受理程序，比如评估需要的材料，价值评估人员采用的评估方式等；第四，评估机构及评估人员的法律责任等。

3.创新住房财产权抵押处置机制

(1)增加农民住房财产权抵押处置方式。在综合考虑住房财产权资产特征、变现能力、处置成本等因素，可灵活采取整合出租、挂牌转让、再流转等处置方式。具体而言，第一，司法处置，即根据法院的法律文书，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物依法进行公开拍卖、变卖等方式处置；第二，集体经济组织代偿。允许集体经济组织代为还贷，收回宅基地使用权，取得抵押房屋所有权；第三，允许本省内农村居民通过交易市场购买依法处置的农民抵押贷款的住房，用于还贷；第四，农业企业、农民合作社、家庭农场为主体与集体经济组织合作购买抵押物；第五，政府成立专门的惠农公司，设立专门的资金，参与农民宅基地使用权的处置，盘活农村资产。

(2)探索住房财产权抵押保障措施。一方面乡镇政府、村委会、村集体经济组织可设立实物周转房、补贴周转房租金；另一方面可在处置抵押物的收入中优先保障基本租房支出，以更好地处理住房财产权处置与农民基本居住权的关系。

4.完善住房财产权抵押风险分担机制

(1)推进保险产品创新。保险公司可推出农业小额贷款保证保险，由农民投保，银行以此保险作为主要担保方式向农民发放小额、短期流动资金贷款，当农民无法还贷时，由保险公司按照保险合同的约定，向银行承担贷款损失赔偿责任的保险业务。政府应当设立农业小额保证保险专项基金，存放于银行机构，加大银政保三方合作。

(2)探索抵押贷款风险缓释机制。第一，设立农民住房财产权抵押贷款风险补偿专项资金。相关部门应明确该专项资金的补偿范围和比例、申请程序等内容。第二，建立风险金叫停机制。当各涉农金融机构贷款平均不良率或者农民住房财产权抵押贷款风险补偿专项基金使用超过一定的范围时，当地政府应该叫停风险补偿业务。