新媒体时代环境议题网络问政的源起、模式演进与展望*

陈 刚

（武汉大学新闻与传播学院，武汉 430072）

改革开放以来，中国进入经济发展的加速期，工业化和城市化的快速推进带来了一系列环境生态问题，而互联网的出现为政府与公众之间的环保沟通与互动开创了新的可能。近年来，环保传播愈来愈依赖以网络为代表的新媒体，英国学者戴雨果（Hugo de Burgh）等在《中国的环境和中国的环境记者》（China’s environment and China’s environment journalists）一书中指出，互联网已经成为影响中国环保传播的关键因素，对政府的环境治理和环境决策产生了巨大的影响。2008年前后，以网站、微博和微信为平台的网络问政作为一种新的沟通形式受到政府和民间的双重关注：一方面，官方视其为促进与公众互动、重塑政府公信力的重要手段，大力支持网络问政平台的建设；另一方面，公众将网络问政视为表达民意、建言建策的有效方式，主动参与网络问政的实践。新媒体时代环境议题网络问政的研究极富现实意义。那么，环境议题如何与网络问政“结缘”？网络问政有哪些模式与特征，实践中存在的问题及新媒体传播语境下环境议题的网络问政将如何发展呢？

一、环境议题网络问政的源起

（一）网络问政的特性

网络问政是一个具有中国特色的概念，其核心在于“问”，具备双重话语结构的“问”具有自上而下的“问计”与自下而上的“问责”的双重含义，是这一概念中最显著的特征。理解网络问政之“问”要突破主客对立思维桎梏，从二元共生的角度思考“何为网络问政中的主体”这一问题。网络问政中的传播双方也是一种协商互构关系，从公众维度看，网络问政是一种线上的政治参与行为：公众借助问政平台有序地参与政治生活，行使批评建议权；从政府维度看，网络问政是一种政府治理实践，为政府发布信息和问计问策提供有效渠道，有助于提高行政效率和公信力。环境议题的网络问政则是指政府和公众借助网络平台就环境议题进行协商，政府可以发布环境信息、普及环保知识、咨询社情民意，公众亦可以提出异议、影响议程，二者同为传播过程中的主体，双方呈现一种协商互动的交流状态。

（二）环境议题与网络问政的结缘

环境议题是一类特殊的公共议题，具有紧迫性、公共性和复杂性等特征，环境议题与网络问政平台的结缘，主要源于网络问政平台的便捷性、开放性和协商性。

1.环境议题的紧迫性与网络问政的便捷性。公众表达诉求愿望与付诸行动取决两个方面：一是诉求成本，即诉求方式越便捷、个人承担的成本越低，表达就越强烈；二是诉求现实，即提出的诉求能够很快被政府接受并给与满足或部分满足得越多，其表达也会越强烈。环境议题的核心是如何处理人与自然的关系，二者一旦失衡，人类将独食破坏自然的全部恶果，具有紧迫性。因此，环境议题呼吁较低的诉求成本并拥有强烈的诉求现实，这种紧迫性需要公众用最快捷的方式反映问题，网络问政恰恰具有满足这种期待的能力。它能够破除部门间的传播壁垒，令信息传输呈现扁平化结构从而降低公众的诉求成本，提高沟通效率。

2.环境议题的公益性与网络问政的开放性。环境保护是一项旨在维护公共福祉、实现人与自然和谐共处的公益性活动，环境议题不仅指环境污染、监测环境变化等事实性信息，还包括环保知识、环境政策等公益性信息，对后者的普及更加依赖媒体宣传。以往的环保公益宣传多依赖传统媒体，在社交媒体时代，开放的网络问政平台为环保公益信息的传播开创了更多可能。自2011年起，各省市的环保部门相继开通政务微博，主要用于倾听民声、收集民意、发布信息和服务大众。新闻微博的数据显示，截至2017年6月，我国31个省级环保部门全部开通官方微博，其中官方环保类账号有1300多个，新媒体问政平台的出现让环保信息的生产与发布更加便捷，兼收并蓄的网络平台给予环境议题的传播更大的自由度，公益性信息被广泛传播并充分讨论。因此，网络问政平台的开放性和互动性有助于公益性信息的传播致效，这也成为促成环境议题与网络问政结缘的重要原因之一。

3.环境议题的复杂性与网络问政的协商性。人类如何和与自然界和谐共处，这是环境问题的一个核心的系统性复杂难题。环境建构论认为，一项环境问题的呈现倚赖人们对环境现象的解读，人们眼中的环境反映了特定的社会结构和文化理解。因此，不同的群体、不同社会阶层的人们对同一环境议题的理解往往千差万别。在实践中，环境问题的症结纷繁复杂，不仅有生态保护与经济发展之间的矛盾，还涉及制度性因素和不同群体之间的利益冲突。环境议题的完整呈现有赖于各方消息的协调互补，问题的解决需要协调各利益主体，而自由讨论和平等协商是网络新媒体，尤其是社交媒体的重要传播特征。因此，环境议题的系统复杂性与网络问政平台的协商性形成互补，这也是二者结缘的主要原因。

二、环境议题网络问政的模式演进：从质询、协商到综合

“新信息和传播技术的发展使环境治理的新信息模式应运而生，在这一模式下，信息的生成、处理、传输和使用成为环境变革的基本动力来源。回溯网络问政的发展历程，环境议题网络问政的模式随着互联网活跃中心的迁移而改变。目前，环保在微博、微信等新媒体端传播的内容大致可以分为以环保督察、环保科普、环境污染治理以及其他类型，在问政的模式层面主要有以下三种：

（一）环境议题网络问政的质询模式

质询模式是Web1.0时代一种具有代表性的网络问政模式，网络政务论坛和政府门户网站是这种模式的主要平台。质询模式中，网民通过问政平台对环境部门发起“质询”，议题在平台集纳后将被统一分派，有关部门需要在规定的工作日内给出回复，网民依据回复的速度、诚意和处理进度对相关部门进行评分。“惠州网络综合信息平台”“阳光重庆”“南京网络问政平台”中的环境板块以及各级环保部门网站中的 “政民互动”板块都是这种模式的典型代表。质询模式具有以下特征：

1.功能定位：Web1.0时代政务反馈平台。Web1.0时代，门户网站成为公众线上获取资讯的重要渠道，BBS则是网民讨论热点议题的公共社区。这一时期的网络问政平台整合了门户网站的信息搜集功能与BBS的信息聚合功能，旨在搭建一个社情民意的反馈平台。环境议题的信息反馈着眼于微观视角，重视个体的反馈与感受，着意解决公众日常生活中“具体而微”的环境问题，体现出官方对个体诉求的重视，

2.问政路径：散点结构。质询模式中，网络问政被视为公众意见的集纳箱，施政者通过互联网广泛收集“众意”。这种模式的问政路径如图1所示：问政的主体是广泛而分散的网民，问政平台承担着信息筛选和分派的任务，把环境议题下发给相关单位，被问政的部门必须在限期内对这些问题作出回复。

图1 散点反馈式问政路径示意

散点结构建立起一个自下而上的信息传输闭环，这种结构具有以下特征：一是聚焦微观议题，这种问政路径将关注点放在个体的个人化表达与信息反馈上；二是问政具有“质询”的特征，散点结构中的反馈者是分散而异质的个体，其对环境部门的问政以反映问题和批评建议为主，既有对环境问题的冷静呈现，也有不乏言辞激烈的情绪宣泄；三是一种闭环式的信息交流，其议题由网民设置，按照既定的问政流程“单枪匹马”地对环境部门进行问责，彼此之间横向联系弱，形成一个个信息传输的闭环。

3.话语沟通特征上，以官方话语为主导。话语表现为特定社会语境中，人与人沟通的具体言语行为。网络问政的沟通中，在回应公众的质询时，环境部门的沟通互动一般遵循“表示感谢—着手调查—适用法规—处理结果”的官方话语框架，语调严肃，表达克制。这种话语特征的形成原因为：一是环境议题自身具有很强的专业性，环境部门需要严谨的表达；二是专业严肃的话语策略有助于维护环境部门的公信力。在质询模式中指涉的环境议题多是与自身利益密切相关的 “琐事”，问政者往往诉求直接，言辞激烈。环境部门的回应如同危机公关，稍有不慎就会损害政府公信力，专业审慎的话语策略有助于环境部门澄清问题、化解危机。

（二）环境议题网络问政的协商模式

协商模式是Web2.0时代即社会化媒体时代一种典型的网络问政模式，这种模式以政务微博作为主要的问政平台。针对不同的交流语境拥有不同的问政路径与话语策略，既要承担日常情境中的环保宣传任务，也关注涉及公共利益的重大环境议题，既有网民对于环境部门的“质询”，也有环境部门对网民的“问计”与主动信息发布，体现了网络问政协商式的双重话语结构特征。“@环保北京”“@山东环境”“@重庆环保”等环境政务微博都是这种模式在实践中运用的突出案例。环境议题网络问政协商模式的主要特征为：

1.功能定位：信息发布的窗口。社会化媒体时代是一个“人人都有麦克风”的“众声喧哗”时代，它给我们形成了一种印象：意见无处不在，并且显而易见。社会化媒体传播语境下，环境议题涉及特定区域的公共利益，一旦谣言漫起、公众情绪被煽动，极易造成群体性事件。微博具有使用简捷、反应迅速、互动性强的特征，是发布环境信息的理想平台。信息公开是涤清流言的前提，双向互动模式依托微博平台及时发布环境信息，既能在环境危机应对中把握主动权，又能为舆论发酵与沉淀提供“池塘”，在更长的时段内监测和引导舆论，从而重塑环境部门的权威性与公信力。

2.问政路径：循环结构。环境政务微博承担着发布信息和应对舆情的双重责任，相应地，协商模式在不同的传播情境中也拥有不同的问政路径。日常情境中协商模式，一是此时双方没有预设议题，交流具有人际传播的特质：传受关系在互动中不断更迭，环境政务微博编辑会不时“卖萌”，用温情脉脉的社会化话语发布各类环保知识和生活服务类信息；网民通过转发、评论和私信等方式与环境部门作出回应，议程在这种互动中不断生成、发酵和更迭。二是一旦发生舆情危机，网民的注意力将围绕一个环境议题迅速聚拢，各路诘难、问责会蜂拥而至，处置不当不仅严重损害环境部门的公信力，甚至会造成事件发酵恶化升级。在危机情境中，意见领袖代表网民与环境部门展开对话，指涉的环境议题固定而集中，双方在互动中不断磨合成见形成共识。

3.互动特征：注重亲民与多元话语沟通。协商模式中环境部门与网民之间的互动更多呈现出亲民与多元话语沟通的特征，表现在专业性话语与社会化话语之间。社会化话语是指内容浅白易懂、表述通俗流畅、符合社会大众的阅读趣味的亲民语言。在日常情境中，环境微博多运用社会化话语与网民进行沟通，协商模式具有随意性、互动性等人际沟通的特征。专业化话语指环境微博中表述严谨、逻辑性强，富有科学和理性精神的表达，在危机情境中，问政者渴望新鲜准确的信息来消除认识中的不确定性，严谨理性、逻辑性强的专业化话语正与这种信息特质相匹配。

（三）环境议题网络问政的综合模式

综合模式是Web2.0时代另一种网络问政模式，这种模式主要以微信为平台，充分发挥微信功能聚合和精准信息投递的优势，具有提供便民服务、普及环保知识、发布舆情信息等多项功能，初步实现了跨平台的信息和服务功能整合，是未来环境议题网络问政的一个重要发展方向。这方面，“@环保部发布”“山东环境”“重庆环保”等，是目前评价较好的环境类政务微信公众号的代表。

1.功能定位：综合信息服务平台。微信具有跨平台资源整合能力，能够统合信息发布、提供服务、回应质疑、舆论引导等多种功能，为构建综合信息服务平台提供可能。实践证明，沿袭综合服务路径发展的环境政务微信更受用户青睐。“环保成都”在中国环境新闻网发布的2017年环保政务双微影响力排行榜上位列市级环保政务微信影响力排行榜第一名，其功能架构体现出明显的综合服务意识。该公众号在对话栏中设置了“去主页”、“空气质量”和“政策法规”三个板块，其中“去主页”链接成都环境保护部门的官网，为网民提供政务查询与问题反馈；“空气质量”会为网民及时推送成都的空气质量信息，方便居民生活；“政策法规”则致力于环保法规的普及与环保知识的宣传。“环保成都”通过定期推送信息、构建微信矩阵、提供跨平台服务等方式初步建立起一个综合信息服务平台。

2.问政路径：网状结构。综合模式依托政务微信平台构建问政路径，微信是一种基于强关系的链式传播，因此综合模式的问政路径也呈网状结构：各个节点相互链接构成问政网络，用户对内容关注、评论和转发成为信息流动的基本动力，环境信息的发布与反馈在相互咬合信息链中得以实现。

图2 综合模式中的问政路径

这种问政路径如图2所示，黑色实线箭头代表日常政务发布的信息流动：政务微信定时为订阅用户推送一条或几条信息，订阅者通过微信的分享、转发功能在朋友圈和微信群中实现信息的二次传播，朋友成为信息的二传手，在各自的社交圈中接续传播……黑色虚线箭头代表着反馈信息与服务信息的流动：微信用户通过回复关键词或在线留言等方式将需求或建议反馈给微信平台，问政平台通过提供跨平台链接的方式指引用户进行下一步操作。

3.互动沟通策略上，以社会化话语为主。作为一款基于熟人关系的社交软件和传播平台，微信沟通的情境化与使用群体的年轻化，促使环境政务微信平台使用平等的、轻松的社会化话语及网络化的语言。环境政务微信平台的社会化沟通策略主要体现在轻松活泼、富有人情味的语言表达上。广东省环保厅的官方微信“广东环境”设置了“为你读诗”栏目，每期都会推送歌颂自然意象的小诗，语言清丽，希望唤醒人们的环保意识；“四川环保”则经常在微信推文中使用“打 call”、“厉害了”、“点赞”等网络热词，轻松活泼的语言契合了微信平台的传播特征，拉近网民与环境部门之间的距离，使得交流更加高效便捷。

三、失焦的呈现：网络问政中环境议题的建构与反思

通过对环境议题网络问政模式演变的考察和分析，一方面，从环境议题网络问政模式的演变，可以看出其在服务理念、互动方式、问政路径等层面的变化与进步；另一方面，环境议题网络问政中存在的一个突出问题即“失焦的呈现”，不容忽视。具体体现为：第一，议程碎片化。网民往往对那些关涉自身利益的环境议题大声疾呼，而那些与己无关的议题则被“高高挂起”。众声喧哗的信息反馈使得网络问政平台中的环境议程变得琐碎而繁杂，个体往往容易聚焦自身的利益，而真正涉及公共利益的环境议题淹没在杂乱的网络空间中。第二，软性信息冗余。环境政务平台的内容发布包括信息公开、环保动员、便民服务、关系建设四大类，前两者是指环境新闻、环保知识与环保活动等与环境保护关联度较高的 “硬”信息，而后两者则多是健康知识、生活小贴士、节日祝福等与环境议题关联度不高的软性信息。为了迎合网民、增加用户黏度，环境政务平台中软性信息所占比例甚至高于硬信息，这些软性信息在增强服务性的同时，也容易冲淡了环境议题的公共性，甚至使原本理性的公共讨论朝着生活化、娱乐化的方向发展。

“失焦的呈现”是对环境议题网络问政中失范现象的宏观描述，实践中多样的传播路径和话语策略造成失焦的表现各有不同。质询模式中“失焦的呈现”表现为议题导向的失焦。散点化、闭环式的信息传输结构为环境部门建构了一个集纳社情民意的平台，由于时间和精力、调查难度等客观条件所限，环境部门在处理议题时往往顾此失彼，无法满足所有人的诉求。质询模式中议题导向的失焦既是功能性问题也是结构性问题，反映了早期网络问政中功能定位的单一和路径设计的简化。协商模式中“失焦的呈现”表现为互动话语的失焦，环境部门选择的话语策略与沟通情境有时不匹配。环境议题的流变性是造成话语失焦的客观原因，问政初期环境部门会将许多重要性不显著的环境议题归于日常情境之下，运用社会化话语与网民进行交流，时间的演进使得一些议题的严峻性逐渐显露出来，不断增多的关注者和日趋鲜明的矛盾对立将这些议题推入危机情境。协商模式在危机情境中的话语失焦会激发网民的敌对情绪，甚至导致事件恶化。综合模式中“失焦的呈现”表现为功能整合的失焦。综合模式意图在整合各种信息资源的基础上构建综合性服务平台，但在资源整合过程中存在的功能指向性不强、资源整合缺乏深度等问题。从已有的环境政务微信开发状况来看，超链接和信息拼贴取代对服务功能的深度发掘，内容生产方面，环境政务微信缺少原创性内容，不少推文是从传统媒体或网站上“扒”下来的；信息服务方面，环境政务微信的功能整合缺乏深度，多数环境政务微信仅仅用提供超链接的方式将网民“推”给问政门户网站。这种做法既没有为公众问政提供便利，也无助于问政平台的长足发展。

四、善治与综合运营能力的强化：环境议题网络问政的未来

环境议题的网络问政，目前由初期的主要依赖政务网站、门户网站等平台，演变升级至由国家（部委）到省市级（环保厅）再到地市级（环保局）的全覆盖，多平台、多渠道，常态化、制度化的问政体系。未来，随着国家经济与社会的发展以及新媒体、传播新技术的进步，环境议题的网络问政将成为国家社会治理的一个重要内容。如何进一步提高环境议题网络问政的效能，是各方需要思考和积极探索的一个重要议题。

一是在问政的理念与价值观层面，需要进一步突出善治和服务性。善治理论强调以“治理”代“统治”，是西方学者为弥补政府管理和市场调节的不足而提出的一套新的政治理念。我国学者俞可平认为：“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征就是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。”环境议题涉及广泛的公共利益，网络问政自建立伊始主张“问计于民”。环境议题的网络问政，在一定意义上践行了责任性、回应、有效性等善治理念和合法性、透明性等善治原则，另一方面，作为治理领域的本土化实践，环境议题的网络问政在未来的发展中既要吸取善治理论中的有益因素，也考虑我国自身的社会政治现实和文化传统，有效利用，进而不断提高我国政府在环境领域的治理效能。

二是强化和提升环境政务新媒体的综合运营能力。虽然，当前环境政务新媒体在运营管理层面，已基本实现常态化和制度化，但在综合运营效能上，存在着诸多现实问题。根据我国生态环境部下属的 《中国环境报》等机构针对我国省级、市级环保厅局主办的政务微博、政务微信、政务网站，发布的2017年环境政务新媒体综合影响力指数排行榜和报告，目前环境政务新媒体存在的不足和问题主要有四个方面：1.信息源缺失，缺少维护和更新，导致信息源不足；2.运营人员素养缺失，加剧舆情发酵；3.是缺少准确定位，发布内容毫无看点；4.内容规划能力弱，缺乏公众需求和关注点。因此，在未来需要进一步提升环境政务新媒体的综合运营能力，提高环境政务新媒体的“活跃指数”“传播力指数”“影响力指数”“互动指数”“受众指数”等。

三是如何培育积极、建设性和具备一定专业素养的问政主体即公众。作为环境议题网络问政的主体，公众是问政体系中重要的主体环节。目前，网络问政中存在公众参与积极性不高，专业性不强等问题。未来的问政实践中，强化环境政务新媒体的综合运营能力，也需要积极培养和吸引多样化公众的积极参与，包括专业人士、NGO及专家学者等。

总而言之，环境网络问政的发展既要遵循互联网发展的现实逻辑，又要汲取西方政治管理理论中的有益养分，还要结合中国本土的政治文化语境。在问政实践中，尤其是在Web3.0时代，突破环保动员类信息不足，信息再编辑能力不足等问题，提高平台的策划和编辑能力，以增强问政平台的活跃度、传播力、覆盖度和影响力，同时构建网络问政的新媒体矩阵体系，积极拓展公众参与的方式和路径。这方面，环境议题网络问政的山东模式就是一个积极的典范，其特点是从微博到微信，搭建桥梁纽带；从官方到民众，实现良性互动；从线上到线下，实行联动执法。因此，在未来有理由相信，随着各方的积极探索，网络问政必将成为新时期我国生态文明建设中的一把利器和重要抓手。