论产业政策之争背后的经济学理论分歧

宋彩霞

摘要：经济学界关于产业政策优劣的争论由来已久，支持派和反对派各持己见。现有研究往往从产业政策的绩效成败角度去评判优劣，事实上，争论不仅是广泛的而且是深刻的。全方面地透视产业政策争论背后的缘由主要体现在定义及理论依据、比较优势、企业家精神、市场失灵、有为政府等方面。

关键词：产业政策；比较优势；企业家精神

一、引言

目前对产业政策的争论主流主要分为市场派和政府派.即产业政策反对者和支持派。国内从1995年就国企改革方向开始就一直对产业政策争论不休，以林毅夫为代表的政府派认为一个国家经济发展与产业升级所需要的基础设施和人才储备需要国家前期的大量投入；一个产业的先行者需要政府给予专利保护或者优惠来进行保护，才能激发创造性；像金融管制、法律、产权这些软制度安排也必须由政府不断完善.才能够让实体经济和技术、产业的生产边际曲线尽量接近。从而降低交易费用：国防安全等核心产业领域则需要国家制定财政直接拨款、直接补贴的产业政策。以张维迎为代表的市场派则认为过多的产业政策会带来产能过剩.资源错配，抵制了市场作用的发挥，因此是无效的。争论关乎经济体制改革的核心问题，引起了经济学界的广泛关注.但是由于其内涵界定不清，口径不一.也引起了一系列无谓的争议。文章拟从产业政策是非争论背后的经济学理论进行系统的分析，以期对之有一个更深入的理解。

二、产业政策在实践中的争论

从16世纪，各个国家在进行赶超战略开始，比如英国追赶当时最富裕的国家荷兰，到19世纪中期美、法、德追赶英国，再到二战以后的日本、亚洲四小龙追赶美国，基本上都进行了产业政策的使用.此外西方各发达国家领先于世界产业或者早期投入到企业的研发都是由政府支持的。而产业政策失败的例子也比比皆是，Porter，竹内弘高（2000）在对日本最成功的20个产业中的研究发现，其产业政策作用十分有限，而最失败的七个产业基本都是受产业政策的影响；Bloniger（2015）对跨国数据的研究发现，产业政策对下游企业损害巨大，钢铁业产业政策强度每上升1个百分点.下游制造业出口竞争力下降1.2个百分点；周亚红（2015）对中国的新能源产业研究表明扶持政策不利于企业增加研发投入.后果是同质化产能过剩。

由上可见，产业政策在各国的实践既有成功的一面也有失败的例子。支持者认为产业政策失败的原因主要在于：（1）产业政策是关于技术创新产业升级的，必然是有风险的；（2）发展中国家容易赶超，好心干坏事，想要在一穷二白的基础上去发展和发达国家一样先进的产业，这是发展中国家失败的普遍原因；（3）发达国家产业政策经常支持那些已经失掉比较优势、应该退出的产业，但为了就业、为了社会稳定的需要继续保护补贴。比如美国、欧洲的农业政策。反对者认为失败的原因在于：（1）人类认知能力的限制和激励机制扭曲；（2）创新不可预见，人为地制定所谓符合经济发展规律的产业政策就不叫做创新了，实现创新的唯一途径是经济试验的自由，这就是分散化决策的优点；（3）产业政策本质上是中央集权计划经济体的集中决策，风险太大：负责制定产业政策政府官员并不具有企业家的警觉性和判断力；（4）激励机制的扭曲导致企业家和政府官员的寻租行为。

三、产业政策是非争论背后的经济学理论分歧

（一）产业政策定义及理论依据

两种不同的理论依据基础导致了争论中对产业政策定义的不同。

支持者以建立在新古典主义经济学之上的新结构经济学理论为基础，其认为，市场是一个资源配置的机制，研究的是在政府给定的资源、偏好和技术的情况下，如何使资源得到最佳位置。所以产业政策是指：（1）中央政府或是地方政府为促进某种产业对该国或者该地区的发展而有意识地采取一些政策的措施。比如对贸易和关税的保护、税收优惠、各种补贴和一些对研发研究的补助。（2）有些国家为发展某种产业，通过给产业垄断权利，或是进入这个产业的特许。来限制竞争让这个产业获取高利润。（3）政府对一些新产业的产品研发进行采购，以实现快规模化生产，提高竞争力，降低生产成本。总的来说，政府的钱是有限的。不可能支持所有的基础科研，所以必须有选择地使用资源，这就是产业政策。

反对派信奉的是米塞斯一哈耶克范式，认为市场是一个认知机制，本身就可以发现和传递信息，不需要政策驱使就可以让每个人的创造力得到充分发挥。所以对产业政策定义相比较而言较为具体和狭窄。认为产业政策是指出于经济发展或是其他目的政府在私人产品领域进行的选择性干预和不平等对待.私人产品和选择性干预是主要方面，比如在某些企业进行税收优惠以扶植。而政府在公共产品上的投资、统一的所得税、专利保护、普遍性的政策和地区政策都不属于产业政策。

（二）比较优势理论

对天然和后天比较优势重要程度不同导致对其发挥作用的主体和途径差异。

支持者延承的是李嘉图的比较优势学说以及在此基础上的资源禀赋论，认为政府干预可以发挥后天优势（邱兆林2015）。认为每个国家的比较优势在于自身的资源禀赋，政府要制定相关的产业政策，提供完善配套的基础设施以及软的制度上的服务，以帮助市场降低交易成本；其次，发展中国家的政府要着眼于世界范围内与自身资源禀赋相同或相似，同时与自身发展阶段相差在一倍到三倍之间（具体数值有待考察）的国家进行学习比较，据此制定相对应的产业政策和相关优惠政策，承接产业转移，推动该产业快速发展。

反对派则更倾向的是亚当·斯密的学说，即市场越大分工越细，专业化程度就越高，技术进步就越快，新产品越多，财富越多。每个人在市场竞争都专门从事于自己最擅长的工作，会使收益最大化。企业家如果不按比较优势选择生产和交易，则注定被市场淘汰。认为市场是发挥比较优势最有效的制度。贸易的生产与交换是基于比较优势之上的。而企业家更善于发现比较优势。比较优势可以由企业家创造，所以天然的比较优势微乎其微.除了地理位置不可改變.其他都在变化。自由市场+企业家足以发挥比较优势的作用.利用国家战略和产业政策来发挥比较优势。可能会导致企业家寻租现象的出现。

（三）企业家精神理论

对于熊彼特创新理论的不完整表述使政府在创新中的作用边界引起争论：

支持者认为，首先要把企业家精神发挥作用的一些制度条件研究清楚，在此基础上强调企业家精神。发展中国家大部分的技术创新、产业升级对自己来说是新的，但是在世界上是成熟的，所以没有办法给专利保护，主张在发展中国家给税收优惠是合理的。其次是政府支持的科学家在推动基础科研和公用技术的革命，所以是不受企业家精神影响的。而企业家在产品层面和技术运用方面的创新都是建立在突破基础科学的前提下的。最后认为企业家精神不只存在于企业家当中，政府官员、学者都具有企业家精神。

反對者认为，计划经济的历史证明，政府是最差的协调者.在这个瞬息万变的时代。国家政府对市场变化的反应速度要远低于企业家，企业家精神一旦受到了体制和政策的抑制.就有可能导致市场协调失灵。企业家精神的好处在于使决策分散化，提高经济的抗风险能力，使经济多样化，政府帮助企业家做决策，就会使企业家丧失其进取冒险精神，最后的结果就是出现一群靠政府养着的伪企业家。

企业家精神立足于熊彼特的创新理论，其认为：企业家和企业家精神是在市场竞争中历练出来的，而不是政府催生的，因此不可以用产业政策来引导创新。但是一方忽略了其理论假设，即经济主体的不确定性：先行者比其他人行动得快才能获得潜在的经济利润；在所有社会层次中，都存在着阻力.是企业家为创新成功而付出代价。而另一方又夸大了政府在创新中的作用。

（四）市场失灵与有为政府理论

支持者认为，市场失灵的本质是政府在软硬件基础设施上的缺位，导致生产力继续发展的发展水平低于维持其向更高层次发展的要求；有些领域和产业存在外部性、道德风险和逆向选择问题，如果没有政府进行调控，单靠市场自身是无法解决的；其次，政府要为企业家的创新提供鼓励、保护和诱导，通过建立起完善的软硬件配套措施以及适当的优惠政策来支持第一个吃螃蟹的人，促进创新的产生，为经济发展升级提供良好的环境；第三，根据罗斯托的经济起飞理论，政府应该对朝阳产业和先行产业制定相应的产业政策.促进产业集群的形成，完成经济起飞。

反对者认为，新古典经济学家所谓的市场失灵，其实是市场理论的失灵，而非市场本身的失灵。新古典经济学认为信息不对称是导致市场失灵的原因.但根据米塞斯哈耶克范式，由于市场是以分工和专业化为基础的.所以其优越性正是来自不完全信息，分工和专业化的价值就来自信息不对称。我们之所以需要市场也是由于信息的分散性和主观性。在市场条件下。企业家的决策效率要远高于政府官员和专家学者.我们之所以存在“经济的发展离不开政府”的错觉.是因为政府本身的存在和相关产业政策的作出，对市场进行了深刻的干预.导致市场理论的失灵。由此为政府干预市场提供借口；产业政策是否有效，并不能通过一段时间的经济发展情况来判断，是否奏效还是个未知数。

显然，市场失灵和有为政府的争论一个是从凯恩斯理论出发，认为市场本身就蕴含着各方面的缺陷和不足，仅仅依靠市场无法实现经济的有效运行，必须要有政策的干预。一个是立足于供给理论，反对国家干预经济，主张市场调节，认为政府职能仅限于“守夜人”的角色。

四、小结

首先，两种观点的假设都过于绝对，世界上没有任何一个国家单纯地采取二者中的单一政策：两种观点探讨的范围太窄，且大多着眼于宏观层面，对于金融等某些必须二者共同参与的领域，其理论均无法完美解释；两种观点的理论从最开始的基本假设就有分歧，因此二者的分歧就算再完美，内部逻辑再如何自洽，其讨论对现实世界的解释与调整帮助都不会太大。

可见，对于产业政策的探讨必须放在一个大的理论前提背景下，产业政策的实施是一个多方博弈的过程，韩永辉（2017）基于省级面板实证研究发现产业政策是可以促进产业结构调整的。同时通过内生性检验发现市场开放程度大的地区，产业政策更加有效。可见我们需要做的是弄清楚产业政策发挥作用的市场与政府的边界值，即有效竞争的阈值。总之我们现在需要关注的问题不是产业政策孰优孰劣，而是产业政策该怎么用，即如何将政府干预与市场竞争更好地发挥协调作用。

其次，政府在创新中的角色应该是资本供给者，即起到融资的作用；应该是创新的宣传者，而不是主导者，企业家是创新的发起者和实践者；根据熊彼特市场结构理论，政府应积极培育垄断竞争的市场结构.即最有利于技术进步的结构，而企业家才是市场均衡的恢复者和判断性决策者；最后政府应该做的是缩短创新的时滞。为技术转移创造一个良好的环境，这里主要讲的是国际间的垂直技术转移。

最后，总结各国产业政策以及我国自1987年引进产业政策的多年实践，我们发现其优劣不应离开具体的历史的条件来评判，抽象地来讨论是毫无意义的（厉以宁2017）。产业政策有硬性政策、软性政策等不同的类型，国家经济发展也有不同的阶段，我们应该探讨的是不同的发展阶段适用于什么样的产业政策，而不是一概而论，比如我国硬性（选择性）的产业政策在经济追赶时期取得了成效。但它不一定适用于创新驱动阶段改善产业结构升级的战略目标。因此产业政策的选择是应该和实际相契合的。