沪上花开——记上海市“四好农村路”建设管理发展经验

文/图 上海市路政局 张毅

上海，正在全力建设卓越的全球城市。

“卓越”要求这座城市的每一个细节、每一个点滴都几近完美。农村公路作为全国路网的毛细血管，更需要被呵护。建设“四好农村路”是极佳的历史性发展机遇，按照交通运输部和上海市委、市政府领导的要求，上海市路政局将进一步加强全局观念和服务意识，加快发展步伐，倡导精细化管理，推动上海农村公路建设取得突破性进展。

实施乡村振兴战略，解决“三农”问题，建设美丽乡村，加快农村公路的发展，要从规划、政策、资金、土地、人员等方面切实落实。上海正在努力抓好农村公路的建设管理工作，使农村公路发展有计划、资金有保障、技术有指导，政策有支持。以农村公路发展推动各地区特别是经济薄弱地区的经济发展，提高城乡一体化水平，改善农民的生活质量，提升上海市农村的综合实力，为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好的保障。

2018年2月起，上海市交通委员会、上海市路政局组成联合调研组，对全市各郊区及各镇（乡）的农村公路建设、管理、养护、运营情况进行了全面调研。调研组实地走访了相关各区及周边省市，踏勘了多个农村公路的建设现场。调研采用实地走访、座谈、问卷调查、资料查阅等方式开展，在每个区、乡、镇召开区、镇、村干部座谈会。

调研组就农村公路、桥梁及附属设施的规划编制、建设质量、建设程序、建设水平、资金来源和养护水平等情况，听取了大量农村公路直接使用者的意见和建议，并交流了各自的想法。通过整理统计反馈结果，研读财务报表、农村公路建设、养护管理相关规章制度等资料，详细了解了相关各区农村公路规划、建设、管理、养护、运营等多方面的基本情况，收集并梳理了部分针对性问题和建议。

调研点面结合，摸清现状，解剖典型，找出问题，研究对策，达到“四好农村路”建设情况调研的目的，为后续工作开展和政策制定提供决策参考依据。

上海：精细化管养“四好农村路”

上海，一座海纳百川、追求卓越的国际化大都市，以时尚、精致、细腻著称，上海人对于品质的执着直接反映在对农村公路建设、养护工作的兢兢业业上，真正实现了精细化管理“四好农村路”。

上海市交通委员会、上海市路政局联合调研组全面梳理了“四好农村路”方面的内容，并将其体系化、系统化，一方面掌握了详尽的第一手数据，总结了可借鉴、可复制的经验，另一方面为日后更好地完成农村公路建设规划和养护管理工作奠定了坚实的基础。

理顺管理体制 提升管养效率

根据《公路法》《上海市公路管理条例》《上海市农村公路管理办法》及《上海市农村（郊区）公路管理养护体制改革实施方案》规定，目前按照“统一管理，分级负责”的原则，农村公路在建设方面实行三级政府、三级管理，在养护和路政管理方面实行两级政府、三级管理。

上海市农村公路分布在浦东新区、宝山区、闵行区、嘉定区、金山区、松江区、青浦区、奉贤区、崇明区9个郊区。上海市交通委是上海市农村公路的主管部门，其所属的上海市路政局负责全市农村公路的监督管理。区交通行政主管部门按照职责，负责本辖区内农村公路的管理，其所属的区公路管理机构（所、署、中心）负责本辖区内农村公路的具体管理工作。镇（乡）人民政府负责本辖区内乡道的建设工作；村民委员会在当地人民政府的指导下，按照村民自愿的原则，负责村道的建设工作。镇（乡）人民政府和村民委员会应当配合区公路管理机构做好农村公路的养护与路政管理工作。

相关9区的农村公路管理养护体制改革工作，已于2011年6月全面完成，各区公路管理机构均设置了农村公路养护管理科室，并配备了一定数量的人员，基本以专职为主。各镇（乡）均成立了农村公路管理站，并配备2位至5位专职或兼职管理人员，管养模式根据具体养护机构设置有所不同。

嘉定区、松江区的各镇均成立了农村公路管理站，且每个镇均设立1个路政中队，与农村公路管理站合署办公。

奉贤区、宝山区、崇明区的各镇（乡）均成立了农村公路管理站，但农村公路路政中队由各镇合镇设立。奉贤区内成立了1个路政中队，宝山区和崇明区各成立了2个路政中队。

金山区农村公路管理站为各镇城建办下设部门，管理人员均为城建办兼职人员，未成立专门的路政中队。

浦东新区各镇均成立了农村公路管理站。在路政管理方面，浦东公路路政执法与审批相分离，未成立农村公路路政中队。区公路署负责路政审批，镇级城管中队负责路政执法，路政科与城管中队共同负责路政巡查工作。

闵行区由各镇设立的城市综合管理事务中心具体负责农村公路的日常养护管理，未设置农村公路路政中队，路政执法由街镇城管中队负责。

青浦区由各镇政府规划建设和环境保护办公室承担农村公路养护管理职责，具体负责养护管理工作。2016年，青浦区政府下发文件，要求各街镇逐步成立农村公路管理站，目前相关工作已覆盖半数街镇，其他街镇相关职能目前由镇规划建设和环境保护办公室代管。路政执法方面，其中9个街镇由路政中队负责路政执法，另外2个街镇由相邻街镇的路政中队代为负责。

明确资金来源 奠定发展基础

建设资金

为发挥市、区二级政府的积极性，原上海市计划发展委员会和上海市市政局在2003年制定的“关于本市省道和农村公路建设的实施办法”的基础上，从2006年开始进一步加大市对区县农村公路建设补贴力度，农村公路建设补贴由“十五”期间的每公里10万元上升到20万元。危桥改造补贴从每座10万元，上升到乡道桥梁每座20万元，村道桥梁每座10万元。为加快农村公路建设和危桥改造步伐，交通运输部对全市的农村公路建设给予了大力支持，2009年中央补贴了农村公路建设资金5000万元。“十一五”期间，扣除交通运输部补贴资金后，上海市共投入农村公路建设补贴资金7.17亿元，危桥改造补贴资金2.05亿元。

“十二五”期间，上海市对近200座农村公路危桥改造实行差别化补贴，按照大桥（跨四级及以上等级航道桥梁）每座700万元，其他桥梁每座30万元的补贴标准，崇明区、金山区按照总量的75%包干使用，青浦区、奉贤区、松江区、浦东新区按照65%包干使用，闵行区、宝山区、嘉定区按照50%包干使用。

上海市109个乡镇均设立了农村公路养护管理站，每个乡镇管理站配备人员数量大致为2人至5人不等，共养护管理人员434人，全市农村公路（乡道、村道）里程达8579.077公里，平均每人负责管理20公里农村公路。

至2017年底，上海市相关9区已建立乡镇路政管理中队36个，路政管理人员共约225名，拥有路政执法车共计49辆。由于受人员编制问题的限制，部分区乡镇公路管理机构中，管理人员同时负责养护管理和路政管理。

养护资金

根据国务院办公厅2005年发布的《关于印发农村公路管理养护体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕49号）规定，各市县区“将日常养护费用由地方政府列入财政预算，燃油消费税同额度补贴养护工程费”。从2009年开始，上海市制定了《关于印发〈上海市养护管理经费使用管理办法（试行〉的通知》（沪建交联〔2010〕595号），将养护经费覆盖纳入公路设施量统计范围的农村公路，乡道和村道50%的养护资金由市燃油税转移支付，其余50%则由各区财政及其所辖镇（乡）财政配套支付。

但是近年来，随着农村机动车交通需求的提升，以及部分重载车辆的行驶需要，农村公路设施老化速度加快，路面破坏严重，现阶段规定费用标准已不能全面覆盖大中修等养护消耗，如崇明区农村公路大中修资金中区内补贴已超过市燃油税补贴，超出100%分配总和。

近期，浦东新区公路署针对农村公路的实际情况举办应急演练，提升管养部门处置突发情况的应对能力。

目前，农村公路养护方式主要分两种：一种是统一管理，统一负责。其一是日常养护和大中修均由乡镇统一负责，如闵行区、奉贤区、松江区。其二是日常养护和大中修均由区统一负责，如金山区、嘉定区。

另一种是分级管理，分级负责。其一是农村公路的日常养护由区负责，大中修由乡镇负责，如浦东新区和青浦区。其二是农村公路的日常养护由乡镇负责，大中修由区负责，如宝山区和崇明区。

目前，农村公路的日常养护和大中修均通过招投标的市场化确定养护单位，由其进行具体养护工作，各区农村公路养护企业数量为5个至24个不等，其中大部分养护企业同时拥有养护资质和施工资质，少部分企业仅有养护资质或施工资质。2016年至今，上海市道路养护从业条件登记工作共完成了5批次、共约500家单位的登记工作。

农村客运新升级 出行体验大提升

农村公路是重大民生工程之一，涉及到广大农民群众切身的利益。政府部门高度重视农村公路作用的发挥，提出“村村通客运”的重要战略。据调研分析，相关各区建制村通公交比例及农村客运线路公交化运营比率情况较好，目前上海市有条件的行政村均实现了村村通公交。

农村公路网基础设施的建设，为农村客运交通运营提供了必要的支撑条件和硬件保障。开通农村公交客运线路，设置农村客运公交候车亭和招呼站等配套设施，尽可能减少乘客候车时间，有效衔接城镇区域的主干公交网络，形成布局合理的农村客运全覆盖公交线路网，贯彻落实好公交优先战略。

崇明区充分利用农村公路网络功能，为每年成功举办国际女子公路自行车比赛提供了支撑平台，塑造出了良好的农村公路品牌，吸引了国内外广大参赛队员、游客来崇明观光比赛，提高了崇明生态岛的知名度。

“四好农村路”的美好时代

近几年，根据市委市政府的工作要求，上海市各级政府紧紧抓住建设新农村的历史机遇，把解决农村公路“通达”和“通畅”问题、突破农村公路发展瓶颈，摆到了前所未有的高度。

·领导重视

2014年，习近平总书记指出“逐步消除制约农村发展的交通瓶颈”。

上海市委市政府高度重视农村公路建管工作，制定出台政策法规、建立健全管理体制、落实建设养护责任、设立专职管理部门。农村公路建设工作逐步有序开展，取得了阶段性成果。

·“建、管、护、运”并行

“建好” ：农村公路建设采取各区交通委（建交委）负责，按年度计划推进实施的方式。2005年底，所有行政村已达到“村村通”。

“管好” ：管养资金采用燃油税和区公共财政共同投入的机制；管养体系采用市、区、镇（乡）三级管理方式，达到管养工作全覆盖。

“护好” ：养护方式充分依托市场，养护企业采取登记制度，定期培训养护人员，推动了农村公路养护专业化的发展。

“运营好” ：到2010年，具备条件的建制村已全部通公交，农村“出行难”问题得到有效解决。

·创新手段

规范养护管理：先后出台《乡镇公路GBM工程实施细则》《农村公路建设和养护技术规范》《上海市农村公路管理办法》（2015年修订）等标准规范。另外，将下立交、桥孔和四类设施相继纳入管养范围。

完善考核制度：养护经费实行与养护质量和养护管理绩效考核结果挂钩的制度。市级层面对区的考核主要依据日常养护第三方监理、部分农村公路路况质量检测评定结果等。区级层面对镇（乡）一年进行两次考核。

应用信息技术：将农村公路纳入全市公路的道路和桥梁管理系统，建立地理信息管理系统。各区尝试应用不同的信息技术提升养护工作质量，如下立交视频监控系统、养护巡查手机软件系统、GPS定位系统等。

·助力美丽生态农村建设

奉贤区利用河美宅基改造、田子绿廊改造和林荫大道改造等项目，使村庄面貌焕然一新。

浦东新区南汇镇滨海世外桃源，在道路美观畅通的条件下，每年举办“桃花节”。

崇明区国家生态农业标准化综合示范区的创建，利用便捷畅通的农村公路网，打破地域束缚，减少了农产品运输成本。

未来，上海将实施“‘四好农村路’五年行动计划”进一步加强领导、落实责任、分解目标、细化措施，完成大中修、提档升级和新建项目清单，确保“四好农村路”各项工作措施贯彻落实到位。同时，巩固、健全“四好农村路”长效管理机制，积极开展经验交流，推广好的经验与做法。

沪上新路

城乡一体化发展离不开“四好农村路”，美丽乡村建设离不开“四好农村路”。进一步推进“四好农村路”的建设，为广大农民致富奔小康、为加快推进农业农村现代化提供更好保障，持续提升农民的获得感和幸福感。

上海市将紧紧围绕“规划、建设、管理、养护、运营”五个方面，以精细化管理为指导，以“规划为先、质量为本、安全至上、养护为重、示范引领、部门联动”为原则，加速建设“四好农村路”。

统筹领导 各负其责

各区人民政府要落实“四好农村路”建设的政策支持、财力物力保障，加强机构能力建设。按照“区负责、镇（乡）配合”的责任体系，进一步明确农村公路日常养护和大中修的管理体制机制，进一步明确各区交通主管部门、镇（乡）人民政府的管理权责清单和村民委员会管理工作事项，进一步加强区范围内各相关职能部门协同开展“四好农村路”建设工作。

市交通主管部门及各区交通行政管理部门要强化“四好农村路”建设的督导，加大市级统筹和政策引导，督促农村公路管理有效落实。要加强技术指导，完善农村公路建设与养护管理的制度和技术规范体系。各级公路管理部门要加强行业的服务和指导，帮助各乡镇特别是薄弱乡镇加强对农村公路的建设和养护管理。

完善规划 加强设计

目前，上海市各区普遍缺少农村公路建设规划，应加强规划引领、源头把控和统筹协调，着力推进全市农村公路健康发展。根据国家公路网规划和全市新一轮城市总体规划及省道网规划，结合上一轮相关各区的县道布局规划，2018年底前，将完成农村公路建设规划的编制和报批工作，上海市交通委完成汇编工作，形成全市农村公路建设规划，并以五年为周期滚动修编。通过农村公路建设规划的编制，进一步落实区级政府的主体地位和作用。

上海市交通委在掌握既有现状的基础上编制和下发“农村公路建设规划指导意见”和“上海市农村公路建设规划（2018-2023）”，指导今后全市农村公路建设规划编制和修编，并在统筹相关各区上报的建设规划内容基础上，汇编成全市农村公路建设规划成果。

同时，各区交通主管部门负责编制，相关各区农村公路建设规划。各区要以建设规划为引领，以打通断头路、瓶颈路为重点，全面梳理辖区农村公路的现状及路网分布情况，上报建设项目清单至市交通主管部门，经综合平衡制定2018年至2020年农村公路新改扩项目计划，并确定各区2018年度建设项目清单，督促各区组织实施，逐步完善农村公路路网结构。

简化农村公路建设规划审批流程办法，加快农村公路建设规划编制落地，将为后续“四好农村路”工作的推进提供规划支撑。简化新改扩建及大中修项目实施审批流程，以及基本建设程序相关审批环节和大中修项目的审批流程，加快工程建设和提档升级工作推进速度。

建设提档 质量升级

结合新农村建设、中央农村一号文件和城乡一体化发展工作要求，上海市交通委和上海市路政局将研究制定《上海市新改建农村公路建设指导意见》和《上海市新改建农村公路建设管理规定》，指导并规范农村公路建设管理，促进农村公路健康可持续发展。

提高建设标准是必不可少的环节，上海市正在研究修订《农村公路建设技术规范标准》和《上海市农村公路提档升级指导意见》，提高农村公路建设规范标准，梳理农村公路建设安全质量管理要求并加强监管，按照“因地制宜、突出重点、以人为本、安全至上”的原则，针对现状农村公路的道路、桥梁与安全设施等方面存在的问题，合理规划、分步实施、提升和改造相结合，不断提高农村公路安全畅通水平。

同时，上海以完善路网结构为重点，加大农村公路建设力度，上海市全面梳理了辖区农村公路的现状及路网分布情况，梳理农村公路新改扩建设项目计划，确定年度建设项目清单，并组织实施。同时，研究提高农村公路建设规范标准，梳理农村公路建设安全质量管理要求并加强监管，逐步完善农村公路路网结构。

组图：此次调研中所反映的主要问题总结归纳为九大问题，分别为建设规划、建设标准、附属设施、路域环境、养护资金、管理力量、管理理念、通村公交、建设用地。

为补好农村公路短板，上海市参考兄弟省市经验，提出以“提速、提质、提标”为目标，重点聚焦既有农村公路提档升级改造，编制完成农村公路提档升级技术指导意见，从道路拓宽、路面改造、宽路窄桥改造、安防工程与附属设施改善、绿化景观改造等方面，与各区核实测算，梳理提档升级改造项目计划，涉及约2000公里道路和800处安全隐患路段。通过农村公路提档升级改造工程，全面提升农村公路品质，实现农村公路提质增效。

未来，上海将加强农村公路绿化和路名牌、里程牌、百尺桩、桥梁限载牌等有关标志的设置，逐步完善农村公路附属设施。

上海市将研究调整农村公路养护经费分配管理办法，完善农村公路日常养护与大中修资金测算标准，加大农村公路养护资金投入力度，建立养护经费科学动态调整机制，确保根据农村公路实际管养情况配足养护资金。科学制定和实施养护计划，建立健全预防性养护和周期性养护机制。加大农村公路大中修工程实施力度，将年大中修率提到8%以上，通过提升农村公路管养水平，全面改善农村公路路况质量。

管养并重 保障品质

完善定额和提高日常养护标准。上海市研究修订养护经费测算标准，全面覆盖桥孔、下立交、四类设施等新增设施并设定合理的日常养护和大中修典型结构的定额标准。不断提高农村公路养护技术规范标准，包括日常保洁频率、绿化等的日常养护标准，以指导各区按新的养护标准开展养护维修，特别是保洁作业和小修保养。

调整养护资金政策和考核办法。研究调整农村公路养护资金分配办法，提高区级农村公路养护配套资金。除燃油税补贴外，建议市财政资金加大投入力度，区、镇（街道）两级财政配套足额资金，并加大统筹和调节力度，考虑差异化的补贴政策，区别对待富裕和薄弱地区，加大对薄弱地区的资金补贴力度，要“锦上添花”，更要“雪中送炭”。同时，要通过细化农村公路绩效考核办法，加大对每个区大中修比例的考核。

另一方面，上海市将加强“四好农村路”的技术指导，全面引入第三方检测与监理，对农村公路路况、日常养护进行检查，以控制农村公路的管养质量。优化完善考核机制，将农村公路工作纳入市对区、区对镇（乡）政府年度绩效考核体系，并建立考核奖惩机制。市级财力提高后的增量资金额度实行与地方财政投入情况、养护成效等挂钩的以奖代补机制，统筹用于农村公路养护工程激励。对纯农地区农村公路养护专项工程的市级补助上浮10%，加大倾斜支持力度。

上海市将全面健全管理养护机制。上海市积极落实镇级农村公里管理人员配置，确保镇级农村公路专管员配置不低于每25公里至30公里1人的标准，并计划从2018年下半年起组织管理人员、养户从业人员统一进行培训 ，提高人员专业素质和水平。

加强横向联动，市区两级政府交通主管部门应在本级政府框架内，加强与横向单位，如发改、财政、住建等部门的联系，合力推进相关政策、规范、标准的编制与落地，加强对农村公路路域环境的联合整治。加强纵向联动，市区两级政府各部门可以联席会议的形式搭建沟通平台，定期召开例会交流经验，互通有无，建立工作简报制度，定期通报各方面信息，通过市区联动共同推进全市“四好农村路”的建设。

继续坚持安全隐患整治，持续开展农村公路安全隐患整治和危桥改造，进一步确保村民安全出行。开展路政专项执法，通过路政专项执法活动，加强农村公路路产路权保护，提高农村公路管养水平和路况质量。

服务优先 示范带动

按照科技化、信息化、绿色出行的要求，研究制定农村公交规范服务标准，提高公交线路和站点配套标准，完善公共交通体系，提高农村公交运营服务质量，缩小全市镇村公交服务管理标准差距。制定促进农村物流与电子商务融合发展政策或指导意见，鼓励通过开展行业合作，发展农村冷链物流，推广适用于农村物流厢式、冷藏等专业化车型，建立适用农村的货运配送体系，提高农村公路运营服务水平。

以创建示范镇（路）为抓手，推进上海市“四好农村路”的建设。2018年为试点示范阶段，2018年各区选取1个镇（乡），开展本市“四好农村路”示范镇（路）创建工作，指导协助示范点，制定完善上海市“四好农村路”建设的标准和要求。

针对部分路段缺乏建设标准、建设标准偏低、重载车辆过境较多、管理养护不到位，上海市路政局将开展专项整治工作。

2019年至2020年为全面推广阶段，总结2018年经验，在全市全面开展示范镇（路）创建活动，争取每个区最终创建2个至3个示范镇。对于创建中的好的做法、好的经验、典型案例、先进人物，通过现场会、座谈会、社会媒体等方式加以宣传，推动“四好农村路”建设的全面开展。

建立农村公路路长制度

设立农村公路路长制。由各区人民政府主要负责人任各区农村公路总路长，镇（乡）人民政府和村民委员会主要负责人分别担任辖区内镇（乡）路长、村路长。各级路长为辖区内农村公路建设养护管理和路域环境整治的总负责人，负责资金筹措与统筹落实，组织、督促辖区内农村公路建管养运工作落实，协调解决突出问题。相关农村公路管理机构可以参照设置农村公路专管员，加强管理。

建立协调组织机构。各区人民政府设立农村公路路长办公室，主任由分管交通的区领导担任，副主任由区内相关部门负责人担任。区级路长办公室负责制定路长管理制度和考核办法，督促落实总路长的工作部署和问题处置；具体负责镇（乡）路长履职考核，强化激励问责；负责制定农村公路专管员考核管理办法；负责农村公路专管员技术培训。镇（乡）人民政府设立路长办公室，与镇（乡）公路管理站合署办公。