将移动式钻井平台纳入中国油污损害赔偿基金范围的可行性及意义

廖兵兵 林琳

【摘 要】 为更好地保护移动式钻井平台油污受害者的权益，介绍移动式钻井平台油污事故现状及存在的问题，在借鉴国外相关制度的基础上，分析将移动式钻井平台纳入中国油污损害赔偿基金范围的可行性并提出实现途径。扩大油污损害赔偿基金范围的意义：有利于我国油污基金目的实现；有利于海洋生态环境的保护；有利于及时开展清污，减少油污损害。

【关键词】 船舶；油污损害赔偿基金；移动式钻井平台

1 船舶油污损害赔偿基金的作用

2012年7月1日，经国务院批准，交通运输部与财政部联合制定的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》实施，我国船舶油污损害赔偿基金（以下简称“油污基金”）随即开始征收。这标志着我国油污基金正式建立。

2015年6月18日，中国船舶油污损害赔偿基金管理委员会（以下简称“油污基金管委会”）在北京成立，中国船舶油污损害理赔事务中心也于当日揭牌，开始受理油污受害人的索赔申请。这标志着油污基金进入实际运行阶段。

2016年6月，油污基金管委会经审议，决定对天津盛灏海洋环保工程有限公司等3家单位的索赔进行赔付，赔付总额608 831元。这也是油污基金管委会成立后理赔的首批案件。

2017年上半年，油污基金受理了3起油污索赔案件。经审议，油污基金管委会决定对这3起案件的油污受害人（8家单位）赔付1 558万元。

2017年10月，发生于福建省罗源县海域的“安娜”（ANA）轮溢油事故油污受害人向油污基金管委会提出索赔申请，索赔金额达5 400余万元。案件目前正在理赔中。

我国油污基金的建立极大地保护了船舶油污受害人的利益，对我国船舶油污损害赔偿发挥了巨大作用，向“取之于民、用之于民”的目标迈出了坚实的一步。

2 油污基金覆盖范围

《中华人民共和国海洋环境保护法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》《船舶油污损害赔偿基金理赔导则（试行版）》规定：我国船舶油污损害赔偿基金适用于在中华人民共和国管辖水域内或者在中华人民共和国管辖海域外发生的船舶油污事故，造成或者可能造成中华人民共和国管辖海域海洋环境污染的油污损害；适用的船舶指任何类型的船舶，但不包括政府用于非商业目的的船舶、军事船舶、渔船、海上石油平台及浮式储油装置等。由此可以看出，我国油污基金只适用于船舶发生的油污事故，海上移动式钻井平台造成的油污事故不在赔偿范围之列，不能向油污基金提出索赔。

3 海上移动式钻井平台油污事故及其损害赔偿问题

3.1 油污事故

从1897年世界上第一口海上钻井平台勘探开发以来，海上钻井平台石油开采已有100多年的历史。据统计，截至目前，全球有可移动海洋钻井平台上千座，海洋油气总产量约占全球油气总产量的40%，其中深海油气产量约占海洋油气产量的30%以上。由此可见，海洋石油储备量巨大。

从世界范围来看，最近几年移动式钻井平台溢油事故频发。2010年4月20日墨西哥湾“深水地平线”外海钻井平台发生故障并爆炸，导致溢油事故发生。此溢油事件至少造成2 500 km2的海域被石油覆盖，周边渔业、养殖业、海洋生态均遭受了巨大损失，且这种损害是持续性的。

2011年，美国康菲国际石油有限公司（以下简称“康菲公司”）与中国海洋石油集团有限公司合作开发的蓬莱“19-3”油田发生溢油事故，污染面积达到 km2，对渤海海洋生态、渔业、养殖业造成巨大损失。在此次海洋生态损失事件中，有136名渔业养殖户就损害赔偿向康菲公司提起了诉讼，其中29人集体索赔2亿余元。2017年9月19日，唐山曹妃甸的214户渔业养殖户也向康菲公司提起了诉讼，索赔金额2 971万元。除上述损害赔偿以外，其他海洋生态、渔业损失不可估量。

移动式钻井平台发生油污事故往往会带来巨大的油污损害，对生态环境造成巨大破坏，油污受害人遭受的损失也非常大。然而，从蓬莱“19-3”油田溢油事故可以看出，遭受油污损害的受害人众多，油污受害人并不能及时获得赔偿，赔偿额也不够充分。在没有相关制度保障的情况下，如果油污责任人没有赔偿能力或赔偿能力不足，油污受害人将会索赔无门。

3.2 油污损害赔偿存在的不足

3.2.1 移动式钻井平台油污损害保险制度不够完善

我国目前已经建立了比较完善的由船舶溢油造成的海洋环境污染损害赔偿保险制度。《中华人民共和国船舶油污损害民事责任保险实施办法》规定：在中国管辖海域内航行的船舶，除1 000總吨以下非载运油类物质的船舶之外，均需强制性投保船舶油污损害民事责任保险或者取得相应的财务担保，并规定了较为明确的投保额度。

目前，我国海洋石油钻井平台保险制度还较为滞后，仅在《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第27条规定：“海洋油气矿产资源勘探开发单位应当办理有关污染损害民事责任保险。”[1]但对于怎么投保、投保的额度是多少等内容并未有相关规定，不利于实际操作。

3.2.2 油污责任人怠于履行相关主体责任

《防治船舶污染海洋环境管理条例》等法律法规都对船舶进出港口签订船舶污染清除协议进行了规定，有一套比较完整的船舶污染清除协议制度。对于移动式钻井平台来说，目前尚未有类似船舶污染清除协议的相关法律法规，因此，涉事的移动式钻井平台企业往往会借各种理由拖延开展清污工作。如在蓬莱“19-3”油田事故中，涉事的康菲公司以清污设备生产企业非其指定供应商为由，延缓清污进程，致使清污工作未能及时开展，导致油污损害不断扩大。

3.2.3 相关油污基金制度未建立

2012年7月1日交通运输部与财政部共同颁布实施的《船舶油污损害赔偿基金征收使用管理办法》（以下简称《油污基金征管办法》）规定：自生效日起对接收海上石油运输的石油货主征收油污基金。这也意味着我国船舶油污损害赔偿基金制度已经建立。在移动式钻井平台领域，我国并未有任何基金作为托底保障。但从前述案例可以看出，移动式钻井平台造成的油污损害往往远大于船舶溢油造成的油污损害。美国在20世纪90年代初即建立了油污基金制度，并将钻井平台造成的油污损害纳入赔偿范围。

4 将移动式钻井平台纳入油污损害基金范围的可行性及实现途径

4.1 可行性

4.1.1 从船舶定义看

目前我国油污基金征收的对象是船舶，赔偿的对象也是船舶。相关公约对于船舶的范围均有定义。《1973年国际防止船舶造成污染公约》第2条第4款对“船舶”的定义：“船舶系指在海洋环境中运行的任何类型的船舶，包括水翼船、气垫船、潜水船、浮动船艇和固定的或浮动的工作平台等。”《国际油污防备、反应和合作公约》第2条规定：“近海装置系指从事天然气或石油的勘探、开发或生产活动或油的装卸的任何固定或浮动装置。”[2]可见，部分海事国际公约是将移动式钻井平台纳入到船舶定义中的。

我国《海商法》第3条：“本法所称船舶，是指海船和其他海上移动式装置，但是用于军事的、政府公务的船舶和20总吨以下的小型船艇除外。”《中华人民共和国海上交通安全法》第50条将“船舶”定义为“各类排水或非排水船、筏、水上飞机、潜水器和移动式平台”[3]。这里的“其他海上移动式装置”“移动式平台”均明确包括了移动式钻井平台。

根据以上船舶定义，可以将移动式钻井平台看作船舶的一种，将其纳入油污基金的赔偿范围。

4.1.2 从保护海洋环境的角度看

我国法律法规均规定了因船舶及海洋石油勘探开发的违法行为造成海洋环境破坏的应承担民事赔偿责任。《中华人民共和国侵权责任法》第65条规定：“因污染环境造成损害的，污染者承担侵权责任。”《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第90条第1款规定：“造成海洋环境污染损害的责任者，应当排除危害，并赔偿损失；完全由于第三者的故意或者过失造成海洋环境污染损害的，由第三者排除危害，并承担赔偿责任。”因此，根据以上法律规定，不论是船舶溢油事故还是海上钻井平台溢油事故导致海洋环境损害的，受害人均可要求侵权人承担民事赔偿责任。

《海洋环境保护法》第66条对建立我国船舶油污损害赔偿基金制度进行了规定。我国油污基金是对由船舶油污侵权造成的油污损害的一种补偿，实际是对海洋环境损害的一种补偿；同样地，移动式钻井平台发生油污事故后也会对海洋环境造成损害，且其也属于“船舶”的一种，甚至在某种情况下，移动式钻井平台造成的油污损害比船舶更大。

4.1.3 国外制度借鉴

1989年美国“埃克森 瓦尔迪兹”号油船发生溢油事故，该事故成为20世纪美国最严重的环境灾难。事故发生后，美国迅速制定和通过了国内法《1990年油污法》。

该法对海上设施对溢油事故应承担的责任作了详细的规定。从《1990年油污法》第1 004条“海上设施溢油赔偿的上限是万美元及清污产生的费用”可以看出，美国溢油责任信托基金不仅适用于船舶造成的溢油事故，还适用于海上设施包括石油钻井平台造成的溢油事故。

4.2 实现途径

4.2.1 调整征收对象

《油污基金征管办法》征收对象目前只限于船舶，并未包括移動式钻井平台。油污基金将移动式钻井平台纳入赔偿范围后，其征收对象也应作相应的修改。船舶油污损害赔偿基金征收对象为海上接收持久性油类物质货物的所有人或代理人。但是，海上钻井平台面积大、危害强，且不参与运输，本身只进行开采作业，所以油污基金的征收对象应为海上钻井平台经济利益的直接关系群体或个人，如海上钻井平台所属公司等。

4.2.2 调整征收标准

油污基金规定的征收标准为持久油类物质按0.3元 征收，将移动式钻井平台纳入到油污基金征收范围，应考虑其自身特点。

据统计，我国2016年原油产量为1.98亿t，其中由海上钻井平台开采的占30%左右，相当于其每年开采的石油产量约万t。海上钻井平台征收标准可参考油污基金船舶的征收标准，征收主体可以是国家海洋局或海事管理机构，征收额也汇缴到油污基金在财政部的专用账户上。

4.2.3 调整油污基金赔偿责任限额

油污基金的赔偿上限为不超过万元。虽然海上钻井平台溢油发生的概率比船舶的小，但其一旦发生油污事故，危害性往往比船舶大得多，万元的赔偿上限是无法进行充分赔偿的。目前，油污基金征收到的钱款已经超过6亿元，且这一数据还在不断增加中。考虑到移动式钻井平台发生的油污事故规模较大，结合我国国情，可将移动式钻井平台产生的油污损害赔偿上限设定为5亿元，以应对特大事故的发生，充分保障油污受害人。

4.2.4 油污基金使用管理机构不变

移动式钻井平台油污基金的使用和管理仍可由现有的油污基金管委会、基金秘书处、中国船舶油污损害理赔事务中心三级管理机构负责，无需再另设使用管理机构。

4.2.5 设立移动式钻井平台油污损害赔偿责任限制制度

根据《油污基金征管办法》第15条规定：“用于赔偿的条件包括‘同一事故造成的船舶油污损害赔偿总额超过法定船舶所有人油污损害赔偿责任限额”。我国《海商法》对海船的海事赔偿责任限制有较为详细的规定，而目前我国并未设立有关移动式钻井平台油污损害赔偿责任限制制度。

设立海事赔偿责任限制制度的原因有：（1）考虑到航运业的高风险，保障航运业的稳定发展；（2）为了促进航运保险业的发展，只有将赔偿责任限制在一定范围内，保险人才能相对准确地算出投保的船舶所有人可能承担的最大责任，有利于保险人承保；（3）体现了公平原则，如果由船舶所有人承担全部赔偿责任显失公平。同样地，移动式钻井平台的风险不会比船舶的风险低，也只有将其赔偿限制在一定范围内，保险人才敢承保，钻井平台的所有人才有开发的积极性，不至于因为赔偿损害而破产。因此，移动式钻井平台也应设立赔偿责任限制制度。

5 设立移动式钻井平台油污基金的意义

5.1 有利于我国油污基金目的的实现

油污基金是我国推行的一项全新的船舶油污损害赔偿制度，属于国家政府性基金，用于解决原有“污染者付费”原则下因赔偿不足导致的“谁清污、谁倒霉”“谁受害、谁倒霉”等问题。在该机制下，无辜遭受船舶包括移动式钻井平台油污损害的单位或者个人，如果无法从肇事方获得足额赔偿的，都可以通过向油污基金申请赔偿来维护自身权益。

5.2 有利于海洋生态环境的保护

虽然移动式钻井平台重大污染事故的发生频率相对较低，但一旦发生，其损害将是灾难性的。因此，将海洋移动式钻井平台纳入油污基金范围有利于保护海洋生态环境及受害者的利益，也有助于石油企业分散风险，从而达到保护海洋环境的目的。

5.3 有利于及时开展清污，减少油污损害

政府性基金将发挥托底作用，为清污单位提供最后保障，促使清污单位能更加积极地开展清污工作。船舶发生油污事故时，清污单位会参与到清污工作过程中；当移动式钻井平台发生油污事故时，海事管理部门往往也会参与到污染事故的应急处置中，指令相关清污单位到现场开展清污工作。海事管理机构在指挥清污方面往往具有较为丰富的经验，不但拥有130余家船舶污染清除单位、众多配套的清污设备和器材，而且还建有较多的国家溢油应急设备库，加之根据早已建立的船舶污染清除制度，由他们来应对移动式钻井平台溢油事故将会更加得心应手。

6 结 语

我国油污基金已经成功进行了两年多的理赔实践，理赔效果良好。这些成功的理赔经验有利于在将移动式钻井平台纳入油污基金范围后开展理赔业务。虽然将移动式钻井平台纳入油污基金范围的过程存在一定的困难，但对涉及海洋的保护将更加完整，赔偿机制也会更加统一。

参考文献：

[1] 胡正良，刘畅，张运鑫.海洋生态资源损害赔偿制度的不足与完善――从蓬莱19-3油田溢油事故谈起[J].中国海商法研究，2012（4）：46-52.

[2] 翟雅宁.我国海上油污防治法律问题研究――基于渤海湾油田溢油事故的思考[J].战略决策研究，2014（1）：84-104.

[3] 何丽新，王功伟.移动式钻井平台油污损害赔偿责任限制问题研究――由墨西哥湾溢油事故钻井平台适用责任限制引发的思考[J].太平洋学报，2011（7）：85-92.