“一带一路”沿海国家的自然灾害特点与减灾对策——以洪水灾害与风暴灾害为例

张鑫 洪海红 王嘉鑫

张鑫，河海大学公共管理学院副教授、博士、硕士生导师，新南威尔士大学、墨尔本大学访问学者。近年先后主持国家自然科学基金青年项目、国家海洋局海洋减灾中心项目、海岸灾害及防护教育部重点实验室开放研究基金项目等国家级及省部级项目10余项，参与国家社科基金重大项目“海平面上升对我国重点沿海区域发展影响研究”。先后发表论文50余篇。研究成果获得中国海洋发展研究中心优秀研究成果奖、全国人事科研成果三等奖、江苏省教育科学研究成果奖（高校哲学社会科学研究类）、江苏省第六次人口普查优秀课题二等奖等奖项。

引言

为了顺应世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的潮流，基于开放的区域合作精神，实现各国共同发展，中国国家发展和改革委员会、外交部和商务部于2015年发布的《推进共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出“一带一路”倡议。“一带一路”涉及亚欧非三大洲65个国家、44亿人口，包含10个沿海国家的20.54亿人口。“一带一路”沿海国家和城市大多处于自然灾害易发、频发和多发区，特别是洪水与风暴灾害等气象灾害发生频繁。随着各国经济互通的频繁以及合作的增多，重视并实时监测、防御灾害并减少其带来的损失成为必然。减轻自然灾害风险和提升防灾减灾能力在“一带一路”倡议实施中具有基础性和服务性的保障作用，成为“一带一路”沿线国家联合防灾减灾的必要支撑。

基于“一带一路”的背景，本文将“一带一路”沿海城市作为研究对象，以EM-DAT的灾害数据为基础，对这些沿海城市的自然灾害特点进行研究。EM-DAT（Emergency Events Database）是由世界卫生组织(WHO)和灾害流行病学研究中心(CRED)于1988年共同创建的全球灾害数据库，也是目前国际上影响最大、应用最为广泛的灾害数据库，包含了自1900年以来世界各地发生的2.2万余起大规模灾害的重要数据，其主要目的是为各国和国际人道主义行动提供服务，旨在使备灾决策合理化，为脆弱性评估和确定优先事项提供客观基础。我们从EM-DAT数据库下载了1900—2018年“一带一路”沿海10个国家的自然灾害数据，提取了灾害类型、发生次数、死亡人数和经济损失等方面的数据信息，其中灾害类型选择沿海国家的多发灾害——洪水灾害和风暴灾害。结合世界银行数据库资料（http∶//databank.worldbank.org/data/reports），收集整理“一带一路”沿海国家的经济统计数据，对洪水灾害与风暴灾害发生的时间及空间特征进行分析，提出“一带一路”沿海国家防灾减灾的对策建议。

“一带一路”沿海国家自然灾害的时空特征

（一）“一带一路”沿海国家灾害的区域特征

1.区域受灾明显

依据国家遥感中心（地球观测组织GEO中国秘书处）发布的《全球生态环境遥感监测2017年度报告》对“一带一路”覆盖国家和地区的划分标准，本文涉及的“一带一路”亚欧非三大洲10个沿海国家主要分布在东亚区、南亚区、东南亚区、欧洲区、非洲南部区五大区（图1）。

本文通过整理和分析EM-DAT数据库数据发现：在1900—2018年的118年间，“一带一路”沿海国家共发生洪水和风暴灾害1575次，其中洪水灾害发生895次，造成约667.22万人死亡，经济损失约4.39亿美元；风暴灾害发生680次，共造成约83.35万人死亡，经济损失约1.25亿美元，“一带一路”沿海国家区域受灾明显。

2.亚洲区受灾风险偏高

《亚行对自然灾害和风险的应对》报告指出亚洲遭受自然灾害的可能性远高于非洲，是欧洲和北美受灾概率的25倍，由于濒临印度洋与太平洋，东南亚、东亚、南亚三区深受季风气候与气旋系统的影响，洪水灾害与风暴灾害发生最为频繁。在“一带一路”沿海五区十国中，洪水灾害与风暴灾害主要集中在东亚、南亚、东南亚等亚洲地区的各个国家，占灾害发生总次数的87.30%（表1）。

表1 1900—2018年“一带一路”沿海区域两种灾害损失统计表

位于东亚区的中国作为“一带一路”倡议的发起国，遭受洪水灾害和风暴灾害最为严重，1900—2018年累计发生洪水和风暴灾害582次，死亡人数高达677.58万人，经济损失3.56亿美元。东南亚地区是“一带一路”倡议中重要的海上交通枢纽，同时也是亚洲重要经济体集中地，该地区两类灾害共发生525次，造成死亡3.69万人，经济损失0.26亿美元。南亚地区在“一带一路”中起着连接东亚、东南亚以及非洲、欧洲各区的重要作用，其陆地交通要道对于“一带一路”沿线国家的货物运输起着关键作用，该地区共发生灾害268次，造成68.74万人死亡、0.19亿美元的经济损失。亚洲区洪水灾害和风暴灾害的频发对 “一带一路”沿海各国之间经济、贸易合作的稳定性有着较大的影响。因此，需要通过区域合作降低风险，共筑沿海国家应对灾害的协同保障。

图1 “一带一路”沿海国家分区图

3.区域经济损失与经济发展水平相关

各区域洪水灾害和风暴灾害的经济损失与经济发展水平呈相关关系，经济发展水平越高的地区，灾害一旦发生，带来的经济损失越大。“一带一路”沿海5个区域中经济发达程度最高的欧洲区灾害发生次数相对较少，1900—2018年累计发生洪水灾害和风暴灾害133次，仅占总次数的8.44%，其灾害发生频次仅高于非洲南部区，灾害发生总频次位列第四，但其经济损失高达0.38亿美元，经济损失总量仅低于灾害频发的东亚区；非洲南部区在1900—2018年累计发生洪水灾害和风暴灾害67次，但由于其经济发展水平相对落后，灾害仅造成0.005亿美元的经济损失。

值得注意的是，与经济发展水平较高的国家相比，自然灾害造成的经济损失对经济发展水平相对落后国家的国民经济影响更加明显。例如，地处非洲区的肯尼亚2017年洪水及风暴灾害损失在其GDP中的占比为9.14E-5%；同期欧洲区的意大利这两类灾害损失占GDP的比重仅为1.62E-5%。加之欠发达地区的恢复力、居民的抗逆力均明显弱于发达地区，这进一步扩大了洪水灾害和风暴灾害对欠发达地区经济的影响。

这种因灾害而带来的经济损失的影响将对“一带一路”沿海国家经济、政治、文化等方面合作带来不稳定因素。因此，需要针对各国不同的发展阶段进行重点防御，同时将防灾减灾的工程措施与非工程措施相结合，增强各国的防灾减灾能力。

（二）“一带一路”沿海国家灾害的时间特征

1.灾害发生次数呈波动趋势

“一带一路”沿海国家的洪水灾害与风暴灾害发生次数总体呈波动趋势。以20世纪70年代为界，1961—1970年的洪水灾害和风暴灾害发生频率除孟加拉国灾害发生频次较高以外，其余九国发生的总次数均在10次以内，洪水灾害和风暴灾害的发生并不频繁。但20世纪90年代以后，除荷兰以外的沿海国家发生洪水灾害和风暴灾害的次数均呈指数倍增长，以中国、印度尼西亚表现得最为明显。中国在1981—1990年之间，共发生洪水灾害和风暴灾害89次，是20世纪70年代以前所发生灾害次数之和的3.56倍；1971—1980年的十年间，印度尼西亚的洪水灾害和风暴灾害发生次数是1961—1970年的两倍。如图2所示，各国灾害发生次数在2000—2010年间的增长表现得最为明显，2010年之后“一带一路”沿海各国自然灾害发生次数总体上开始呈现下降趋势。

图2 1900—2018年各国灾害发生次数统计图

2.经济损失总额持续增加

随着各国经济的发展，洪水和风暴灾害带来的经济损失总额不断增加。总体来看，1900—2018年“一带一路”沿海国家因洪水灾害与风暴灾害带来的经济损失总体呈上升趋势（图3）。在1900—1980年的80年间经济损失数额较为稳定。与20世纪80年代以来各国的经济增长相对应，各国在此阶段因洪水灾害和风暴灾害而遭受的经济损失明显增多，在此阶段，“一带一路”沿海国家，特别是基础建设依旧相对薄弱的发展中国家，面对洪水与风暴灾害时承灾体的抗灾能力有限，因而在经济快速发展时期因自然灾害造成的经济损失总量急增，洪水灾害和风暴灾害直接引致巨额经济损失。随着受灾国家纷纷重视防灾减灾工作，随后出现经济损失总额减少。21世纪以来，“一带一路”沿海国家受洪水灾害和风暴灾害频发和经济总体呈良好发展态势的双重影响，由洪水灾害和风暴灾害带来的经济损失仍呈上升趋势。尽管对于具有不确定性特征的洪水灾害和风暴灾害无法做到完全的风险规避，但随着各国对防灾减灾工作认知的提高和防御措施的增强，损失总额增速逐步放缓。

图3 1900—2018年各国总经济损失统计图

3.死亡人数大幅减少

与经济损失的时间特征不同，“一带一路”沿海国家因灾害造成的死亡总人数近年来呈现急剧下降的趋势（图4）。以20世纪80年代为分界点，1980年以前，“一带一路”沿海10国因洪水和风暴灾害而死亡的总人数为730.11万人，1980年以后死亡总数为20.47万人，其中，在1931—1940年和1951—1960之间，“一带一路”沿海国家因灾害死亡人口总数达到高峰值；在1980年以后灾害死亡人数下降趋势明显。

图4 1900—2018年沿海国家各时间段灾害死亡人数统计图

就中国而言，1980年以前特别是在1930—1960年间洪水灾害与风暴灾害的致死人数每十年均达到10万人以上。尤其是在20世纪60年代发生灾害致死人数高达204.33万人。1961年广东、福建、浙江等地遭受台风袭击11次，由台风引起的连续且严重的洪水与风暴灾害使得因灾死亡人数剧增 。20世纪80年代以后，中国洪水与风暴灾害致死率明显下降，即使在1990—2000年，全国发生洪水灾害次数较多、尤其是1998年爆发全国性夏季洪水致使全国大面积受灾的情况下，人员伤亡人数却较少。

总体而言，“一带一路”沿海各国在1980年以后洪水与风暴灾害造成的死亡人数明显低于之前同等灾情的死亡人数。特别是21世纪以来，“一带一路”沿海国家以人为本观念的深化，以及城市减灾工程的建设，从根本上提高城市抗灾能力，增强房屋及其他设施的承灾能力，从而实现了洪水与风暴灾害致死人数的减少。

“一带一路”沿海国家减灾对策

（一）建立区域合作共同体

“一带一路”沿海国家地理位置上相互毗邻，经济文化传统相互影响，以灾害链为基础的环境破坏会产生一系列的连锁反应和波及效应。构建区域合作共同体不应仅仅局限于经济、贸易等方面，在自然灾害应对上，也需秉承“命运共同体”理念，沿海国家应在灾情信息共享、灾害应急救援和灾后恢复重建等方面合作联动，共同应对灾害，重点加强以下几个方面的合作。

一是灾情信息共享方面，“一带一路”沿海国家应该充分利用网络信息技术，建设自然灾害风险共享数据库，建立基于“一带一路”沿海国家及城市的区域综合防灾减灾空间信息服务平台。二是灾情监测方面，“一带一路”沿海各国联合建立区域灾害监测系统，共享灾情监测信息，将监测到的灾情信息与可能受到的灾害影响区域共享，建立灾情监测区域合作机制，实现对自然灾害全方位、多角度、全天候的监测预警。三是灾害应急救援方面，各国在灾害物资的运输、医疗设备及人员的供给上尤其要加强合作。特别是拥有先进技术的国家可以为较为落后的国家提供技术支持，减少因技术支持不到位而造成的灾害损失。如果灾害发生在“一带一路”沿海国家的交界处，而本国物资无法及时送达或者由于灾害重大本国物资缺乏时，邻近国家可为其提供必要的物资，这将大大地减少灾害带来的人员伤亡及经济损失。四是灾后重建方面，共同体涉及的国家能给予受灾国灾后重建提供指导和必要的实物帮助，共同应对灾害。

（二）将减灾工程融入城市规划

在人口相对聚集的沿海城市，承灾体灾害应对能力的增强直接提高了防御洪水灾害与风暴灾害的能力，表现为洪水与风暴灾害经济损失和人口死亡数的持续下降。“一带一路”倡议的可持续发展要求各国重视灾害防御工作，将防灾减灾工作融入“一带一路”沿海城市的建设与规划，特别是具有便利交通运输条件的沿海城市更应加强对洪水与风暴灾害的防御与应对工作。

图5 斯里兰卡卡卢特勒的洪水袭击的房屋

开拓城市新地区时，注重区内土地的多功能用途的混合与叠加，使其不仅具有日常使用价值还具有应对突发灾害的功能。比如，城市绿地的建设既可以在日常发挥净化空气与观赏的作用，又可以起到城市储水与城市疏散场所的作用。在原有城市建设的基础上，逐步选择多核心的城市地域结构。通过多核心模式的发展，增加城市应对洪水灾害与风暴灾害的冗余度。当面对不可预测的灾害时，即使城市内部分地区基础建设等发生瘫痪，其他区域仍可作为后备补充力量进行应援，保证城市各系统的正常运作。通过将减灾工程真正融入城市发展规划的方式不断提高城市的韧性，提高沿海城市对于不确定性灾害冲击的适应以及应对灾害的能力。

（三）加强工程措施建设以提高灾害应对能力

“一带一路”沿海国家应针对各地不同的自然灾害风险隐患点，共同围绕海岸防护设施进行规划设计，采取工程措施加强受灾体自身的灾害防御能力和各国之间的综合防灾减灾能力。

各国应加强沿海、沿岸防洪堤坝建设，尤其是在海岸线极低的亚洲国家，堤坝的高度和强度要根据灾害日益增长的破坏力进行加固，并定期进行检修，保证堤坝的防护能力。在河流上游，加强河道的径流调节能力，利用水库开发洪水资源的转化功能，将蓄积的洪水用于发电以及灌溉，从源头上进行洪水灾害的初次调节。对于由降水集中造成的洪水灾害，要加强水利工程建设，通过分洪蓄洪区的建设，以及对河道的拓宽和河床淤泥的清理，保证其在降水集中时期能发挥分洪、蓄洪功能。同时，通过沿海国家国内“水网”系统的建设，对洪水进行统一的调度和管理，进一步加强分洪能力。此外，毗邻的国家和城市需要在致灾因子、承灾体与孕灾环境风险评估的基础上，加强防灾减灾工程设施项目合作，联合提高对自然灾害的应对能力，共同抵御灾害发生带来的冲击。

结语

“一带一路”沿海国家受洪水灾害和风暴灾害的影响显著，亚洲区洪水灾害和风暴灾害的频发、经济发展水平相对落后、国家经济受洪水灾害和风暴灾害的冲击等均会对“一带一路”沿海各国经济、贸易合作的稳定产生较大的影响。因此，建立区域合作共同体应对自然灾害，共享灾害信息、经验及技术具有现实的迫切性。针对各国不同的发展阶段进行重点防御，需要加强防洪堤坝、水利工程等工程措施建设，并与防灾减灾的非工程措施相结合，增强自然灾害的防灾减灾能力，共筑“一带一路”沿海国家应对自然灾害的协同保障共同体。