新时代应急管理的组织体系革新：从“分散”走向“整体”——兼论践行总体国家安全观的组织支点

李尧远 王国桥

李尧远，西北大学公共管理学院副教授、博士、硕士研究生导师，台湾大学访问学者，台湾大学气候天气灾害研究中心特约研究员。主持人力资源和社会保障部、陕西省社会科学基金等各类科学研究项目20余项，出版《应急预案管理》《应急管理案例分析》等著作/教材6部，在《中国行政管理》《马克思主义与现实》等各类期刊上发表论文30余篇，获得陕西省哲学社会科学优秀研究成果一等奖、陕西省高等院校人文社会科学优秀研究成果一等奖、陕西省教学成果一等奖、国际应急管理学会中国委员会年会优秀论文一等奖等各类奖励10余项。

2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，提出了“总体国家安全观”。总体国家安全观是习近平新时代特色社会主义思想的重要内容之一，这也是未来很长一段时间内指导我国特色国家安全体系建设的根本方针。应急管理是国家安全保障的重要内容，应急管理体系优化和能力提升是践行总体国家安全观的重大行动。为解决长期以来制约我国应急管理能力提升的组织体系“分散”问题，国家成立了应急管理部，这标志着我国的应急管理进入了新时代。

传统应急管理组织体系“分散”的表现与弊端

我国传统的应急管理组织体系，表现出非常明显的“分散”和“条块”特征。高小平教授认为，在国务院机构改革以前，我国各类突发事件的预防、处置与善后涉及20余个政府部门，如果再加上20多个行业管理部门和各类企业总部，共计约40余家（见表1），这是组织体系“分散”的典型表现。

整体政府（Holistic Government）理论的提出者、英国行政学家佩里·希克斯（Perry Hicks）指出，“分散”的功能型组织模型具有8个方面的缺陷，分别是：对结果的不负责任和高成本运行、不正当的集权、对政府行为变化的肤浅理解、短期效应、对预防的忽视、协调困难与问题转嫁、对错误事情的评估、对错误对象负责。希克斯对“部门主义的牢笼”（Departmental Cages）的批判深得学术界和实务界的认同，基于希克斯的分析，具体到“分散”的应急管理组织体系而言，它通常有如下弊端：一是多头管理导致职责交叉与责任推诿，很多突发事件处置找不到负责的主体；二是协调困难，我国突发事件的管理体系表现出“条块分割”的特征，协调的障碍不仅存在于各职能部门的“条条”之间，还存在于互不隶属的“条”“块”之间，协调难度很大；三是重复建设与资源浪费，多个部门负责同一类事务，常常导致对同质需求的低水平重复投入，从而造成资源的严重浪费；四是应急管理缺乏整体规划，各职能部门、各地方政府都有制订规划的权力，水平不同、重点不同、投入不同的规划导致应急管理过程中大量的局部效应和短期效应；五是以上种种又会导致应急管理效率低下和效果不彰，损伤政府公信力。因此，对传统的应急管理组织体系进行改革势在必行。

表1 突发事件与对口管理部门

总体国家安全观对应急管理组织体系的基本要求

总体国家安全观要求建立集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的安全体系，这其中既包括了传统安全要素，如政治安全、军事安全；也包括了非传统安全要素， 如经济安全、文化安全、资源安全等。由此可见，非传统安全涉及的主要内容和当前应急管理的主体内容基本一致。总体国家安全观的重大创新与突出贡献之一就在于它洞悉了各类安全要素之间高度关联的本质，突破了将传统安全问题和非传统安全问题分而治之的界限，并将安全问题治理的重点从事件处置前置到风险预防，奠定了全面风险治理的基本框架。由于传统安全保障的主体力量在军队、外交和某些特殊部门，而非传统安全的保障力量在公安、卫生、文化等普通政府职能部门。因此，总体国家安全观的践行对其组织体系尤其是应急管理组织体系提出了更高的要求，具体表现为如下几点：

一是思想认识统一，不论是军队、外交等特殊部门，还是公安、卫生、文化等普通政府职能部门，都必须从思想上走出“部门主义的牢笼”，深刻认识到每一个部门都是国家总体安全的维护和保障力量，尤其是普通部门，要提高站位，将自己在应急管理中的角色从事件的管理者上升到国家总体安全的高度，充分认识到自己在国家安全维护中角色上的平等性，即都是“国家安全命运共同体”中不可或缺的一分子；此外，各主体都要树立风险治理的意识，把国家安全维护的重点从事中或事后的应对与处置转移到事前的预防上去。

二是主体数量趋少，根据管理学的相关原理，主体越多，协调的难度越大，协调的成本越高，协调的效率越低，因此，减少国家安全责任承担主体的数量，是提高协调效率的必然选择。

三是权利责任明确，一方面，权责交叉与混沌是职能部门“踢皮球”“打太极”的温床，是风险治理过程中漏洞与失误频出的肇因，因此责权明确是避免推诿扯皮的前提，也是保证各类主体积极性和创造性的要件；另一方面，主体分散与权责交叉在造成了风险治理设施、设备、人员浪费的同时，又会导致风险预防与事件处置时资源投放的不足与错位，因此，权利责任明确能够保障资源的分类、集约利用和精准投放。

四是联动能力倍增，以往的国家安全维护主体体系中，传统安全维护主体如军队、外交等部门与非传统安全维护主体如公安、卫生、文化等部门之间联动较少，而且非传统安全维护主体的公安、安监、卫生、森林、通信等各部门由于数量众多、权责交叉等因素，导致联动节奏迟缓、效率低下。因此，总体国家安全观要求不论是传统的还是非传统的国家安全维护主体一方面要全体联动，另一方面要大大提升联动能力和效率，以满足“风险社会”风险治理的需要。

五是治理效果理想，效果是一切改革和行动的终极指向和最高诉求，风险治理主体体系的数量和结构调整必须以风险治理的效果为评价标准，因此，总体国家安全保障的效果是治理体系调整的根本评价标准。

新时代的“整体性”应急管理组织体系

钟开斌博士认为，建国至今，我国应急管理系统的发展经历了两个阶段，分别是1949—2003年的第一阶段和2003年至今的第二阶段。1949—2003年的第一阶段中，我国的应急管理体系经历了从无到有、从能够应对少数灾种到常见灾种基本应对的发展历程，但是体系分散、各自为政、协调困难、能力不足、规划缺失等问题较为突出。2003年的“非典”事件，开启了我国应急管理体系系统化建设的进程，以具备综合协调职能的各级应急管理办公室的成立为标志，我国的应急管理体系进入了第二阶段。在近15年的时间里，我国应急管理的预案体系、平台体系、组织体系、资源体系得到了进一步完善，各级政府和职能部门的应急管理能力得到了大幅度提升，但是多头管理、重复建设、推诿扯皮、救灾秩序紊乱等问题依然存在。

2018年3月13日，十三届全国人大一次会议听取了全国人大常委会关于国务院机构改革方案的说明，3月17日，全国人大表决通过了国务院机构改革方案，3月21日中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》（以下简称《方案》）。《方案》决定，将国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅应急管理办公室、公安部消防局、国家防汛抗旱总指挥部、水利部、国家减灾委员会、民政部救灾司、国务院抗震救灾指挥部、中国地震局、国家森林防火指挥部、国家林业局、国土资源部、农业部等10余个部门的防灾救灾职责进行整合，组建应急管理部，这可以作为我国应急管理体系进入第三阶段的标志。

应急管理部的成立，符合应急管理组织体系“整体性”建设的要求，是践行总体国家安全观的关键步骤，其意义如下：

第一，规划有主，建设有序。今后，应急管理部将负责全国的应急管理规划，制定统一的应急管理政策，能够保证规划的整体性、长远性和科学性，从而避免政出多门、重复建设、资源浪费等现象，保证国家应急管理体系的建设进入“整体性”时代。

第二，协调有力，指挥权威。应急管理部成立后，将原来需要协同的应急管理部门从二十多个减少到十余个，将原来大量的“外部效应”转化为“内部职责”，充分体现了统一指挥的原则，提高了指挥的权威性，极大地降低了协调的成本，减少了推诿扯皮现象，提高了行动的效率。

2018年6月应急管理部举行“担当—2018”地震救援跨区域实战演练

第三，队伍齐全，防治专业。国家将安全生产救援、公安消防、武警森林、矿山救护、地震应急搜救等5支专业搜救力量置于应急管理部之下，一方面有利于迅速调集和精准投放，保证应急救援的专业性，提高应急救援的效率和效果；另一方面，能够减少因队伍更新过快而导致的人才流失和培训成本过高，有利于促进几支专业队伍的职业化和稳定性。

第四，标准统一，流程优化。韩自强等人认为，由于当前涉及应急管理的部门过多，导致相关的术语、标识、规范等都存在较大差异，不利于应急沟通和交流，应急管理部成立后，可以统一应急管理领域的术语和标识，促进标准的规范化；同时，应急管理的“大部制”改革，必然涉及大量的权责变更，这有利于应急管理流程的优化。

第五，交往对口，合作便捷。我国应急管理体系的建设借鉴了国际先进经验，而且随着全球化进程的加快，诸如经济危机、跨国犯罪、恐怖主义等灾害和风险逐渐跨越国界，成为国际性问题，这就需要不断加强应急管理的国际合作，尤其需要加强应急管理的国际联合演练，成立应急管理部，将使得我国与其他国家间的应急管理交流更加对口，合作联络更加便捷，有利于推动应急管理的国际化进程，同时，这也进一步凸显了应急管理在总体国家安全体系中的地位。

综上，应急管理部的成立，为总体国家安全观的践行建构了新的组织支点，开启了应急管理体系建设的新阶段，标志着我国应急管理指挥统一、权责明确、管理专业、效果理想新时代的到来。