新时期城镇化安置模式水库移民“可行能力”缺失及重构

李晓明

(河海大学 公共管理学院， 江苏 南京 210000)

一、引言

进入21世纪以来，特别是2010年左右以溪洛渡、向家坝、白鹤滩和乌东德四个巨型水电站建设为标志，我国水利水电事业逐步向西南地区集中，新时期西南地区预计产生水库移民总数将会达到30万人。本来西南地区土地矛盾就比较突出(以云南省为例，人均拥有耕地仅为1亩，低于全国1.42亩的平均标准)，农业“有土”安置障碍重重。与此同时我国正在大力推进城镇化进程，城镇化的快速推进有助于农村劳动力的就业转移，提高生产要素的配置效率，推进我国经济的发展以及社会结构的深层变革。以此两个宏观背景为契机，现阶段水库移民安置工作中农村移民城镇化安置逐渐成为一种趋势和选择，成为破解人地矛盾和实现新型城镇化的万金良药[1]。

实践中城镇化安置模式却往往被简单化操作、曲解以及滥用，在“冲击”下导致城镇化安置模式下的水库移民多维基本“可行能力”遭受损失：(1)从传统“有土”安置方式转变为“无土”安置面临市场的波动，水库移民规避风险的重要生计资本丢失。(2)水库移民承担重要“造血”功能的人力资本出现失灵。(3)迁移距离和城乡二元结构的双重作用下，水库移民在社会融入上要面临由于地区差异以及城乡差异双重多维改变。(4)非自愿性质导致水库移民群体的“贫困文化”程度加深，“等、靠、要”以及“特殊公民”意识凸显，陷入“越扶越穷，越扶越懒”怪圈之中，甚至导致其重新陷入贫困之中[2]。总之，城镇化安置方式下水库移民现实问题与唐宁(Downing)提出的迁移给移民带来了社会、经济、文化和政治等多维的风险[3]，以及塞尼(Cernea)提出移民工程可能会给移民带来的八大贫困风险类似而又有所不同[4]。

本文依据阿玛蒂亚·森“可行能力”框架，结合新时期城镇化安置模式水库移民现状，对该群体的基本“可行能力”的多维度缺失状态及成因进行深入分析。对其进一步的“能力”发展如何重构提出可行的路径。

二、概念界定

1.新时期城镇化安置模式水库移民

针对城镇化安置方式，早在上个世纪90年代辜胜阻就三峡水库移民安置进行了讨论[5]；杨文健同样提出水利水电工程建设应以城乡联动安置模式为趋势[6]；施国庆在《水库移民城镇化安置与社会管理创新》中对城镇化安置模式问题识别、要素框架等进行了全面总结分析[7]。可见城镇化安置模式在不同时期均有学者对其内涵和机理进行研究。城镇化安置模式本身在背景、政策不同下其本身又具有多样化的特点：三峡地区城镇化安置主要是针对城镇人口→城镇人口下的安置模式，如秭归、万州等县城整体搬迁。在这个时期城镇化安置过程中还出现过“半边户”的人群，也有二次占地引起的城镇化安置移民，但数量较少。真正进行从农村→城市模式的城镇化安置出现在珊溪水库移民安置过程中，而且由于地处浙江温州属我国发达地区，市场接受能力充足，水库移民自身综合能力较好，该时期城镇化安置移民问题较少。

可见城镇化安置模式在不同历史时期、不同地区、不同市场经济发达程度、不同规模以及不同安置方向均略有不同。本文研究中的新时期是以2013年中央在《国家新型城镇化规划》提出城镇化的六大任务，我国正式进入快速城镇化时期为始，本文所研究区域主要以欠发达且土地矛盾突出地区特别是西南地区，城镇化安置方向则是由农村→城市的“无土”安置模式。由此本文对新时期城镇化安置模式水库移民的定义为：现阶段在欠发达且土地矛盾突出地区，由于水利水电工程建设引起并进行由农村到县城、集镇或新规划的安置社区进行“无土”安置的水库移民群体。

2.“可行能力”与水库移民“可行能力”

20世纪70年代初期，阿玛蒂亚·森对阿罗不可能定理总结时发现：之所以成立是由于根源于“福利主义-结果论”的哲学方法，对事态的良善的评估基于个人从事态中获取的效用，因此是基于功利主义，而该经济学方法存在两个信息维度的缺陷，一是只考虑序数不可比的效用信息；二是忽略了非效用信息。因此福利经济学想进一步突破阿罗不可能定理必须考虑基数效用，且必须引入和依赖非效用信息，此后阿玛蒂亚·森提出可行能力理论，针对福利的研究正式进入超越以收入为主的多维度时代[8]。

该理论建立的基础是以“功能”和“能力”作为可行能力理论的核心。功能是指一个人现有的生活状况、状态，比如身体健康状况、朋友、邻里关系状况、就业情况，以及可以享受的娱乐休闲等。功能本身是生活水平不同方面的反映，直接描述一个人生活状况的好坏[9]。而能力是功能的衍生概念，其反映了个人对于一项功能的可得性。其本质蕴含着自由，拥有可能实现不同生活功能组合的潜力，对不同生活方式选择的自由。能力与功能在本质上存在着联系，能力在此处不是成就而是实现成就的能力，是一个人有自由去选择自己想过生活的能力。而功能是实现能力的基础保证，二者的区别在于拥有能力并不代表某种功能必须实现，比如某人拥有继续读博深造的能力，但其有可能会选择工作而非深造。说明他有这样的能力，但并不选择实现这项功能。

根据以上两部分总结，我们可以给出水库移民可行能力的内涵即为：水利水电工程建设引起水库移民群体拥有“能力”和“功能”的集合，其表现具有多维度特征，本质为拥有可能实现不同生活功能组合的潜力，对不同生活方式选择的自由。

3.城镇化安置模式水库移民“可行能力”框架

基于对“功能”和“能力”的理解，城镇化安置水库移民之所以陷入发展困境，其本质原因在于“自由选择度”、“可行能力”在安置过程中被剥夺或者处于缺失状态。本文基于新时期城镇化安置水库移民特征构造完整水库移民“可行能力”框架并加入“未被选中其余m-1项功能的n元组合”与“被选中的1项功能的n元组合”共同构成水库移民个人能力集，更加符合Sen所倡导的能力集的价值并非一定由最优或实际采用的选择来反映[10]。最终框架如图1所示。

三、城镇化安置水库移民“可行能力”多维度缺失

1.生计方式自由度的被剥夺

“农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一针细浪，就会陷入灭顶之灾”[11]，而对于新时期进城以后的水库移民来说同样适用。中国农民的土地承担经济职能、就业职能，此外我国由于农村社会保障制度长期缺失，社会保障职能也长期由土地替代承担。有学者提出中国农民土地的三种功能在不断“虚化”，但是从现实角度来看，“虚化”的功能更多只是经济和就业功能。农民的非农收入不断攀升，《中国农村金融发展报告(2015)》中显示农村家庭非农收入比例已达到78.1%，其低保功能、养老功能、失业保障功能、医疗保障功能以及心里寄托功能依然发挥最后保障功能。现阶段我国农村土地流转的主要形式还是以口头协议、短期流转为主恰恰印证了这一点[12]。农民进城谋生在尚未获得稳定就业条件和收入来源的现实背景下不会轻易放弃自己在农村的土地，因而在外遭遇风险时他们还可以选择回乡务农，规避风险。而现阶段城镇化安置方式下的水库移民的这种选择权自由度被剥夺，在没有可调整土地和积极推进城镇化的背景下，不考虑安置区就业稳定程度和吸纳能力，采取一次性土地补偿、购买城市生活条件(住房、户口)以及少量的后期补助的形式“推”水库移民进城，实质上只给水库移民画了一个大饼，却不能用来充饥，造成了大量我们所说的“半进城户”、“城市贫民”，他们的生存条件和相对水平反而不如之前，但是却因为“无土”不可逆的安置方式，面临风险不再具有回归土地避险的可能，甚至陷入贫困之中。

2.人力资本功能“失灵”

人力资本维度既是“功能”的反映，也是“能力”的体现。物质资本、人力资本、社会资本、自然资本和金融资本五大资本被称作家庭的可持续生计资本，现有研究中就平均情况而言，在决定家庭收入恢复和增长的决定性资源禀赋中，人力资本无疑处于核心地位。关于人力资本的研究最早可以追溯到古希腊时期，柏拉图、亚里士多德和托马斯·曼等思想家已经开始探讨教育和培训对收入分配的作用。最终形成最初人力资本的定义则是在费雪的《资本的性质和收入》中提出，并试图进行教育的投资与收益率的计算。著名的明瑟方程以及舒尔茨、贝克尔等对人力资本的研究，都证明了人力资本与收入甚至社会平等之间的显著关系[13]。舒尔茨进一步研究提出人力资本贫困是产品贫困的根源，脱贫路径的选择最主要的就是要帮助穷人提高其人力资本[14]。

而这种已经被证明的显著关系，对于城镇化安置模式下的水库移民来说可能并不适用。在“断裂式”城镇化安置模式下，处于弱势地位的水库移民在搬迁过程中人力资本的“摩擦性损失”导致在新环境中移民原先所积累的生产经验和技术变得毫无意义，其“造血”功能丧失[15]。正如施国庆在研究水库移民人力资本损失风险时提出：水库移民在迁出地长期积累的劳作方式、育种、耕作以及田间管理等技能在安置区将变得毫无意义[16]。这种“失灵”问题的解决只能靠对新的生产方式、生产资料以及知识技能重新学习和长时间积累的过程。与老一代水库移民相比较，传统水库移民安置方式下水库移民的生产方式转换主要是农业A→农业B，重新适应范畴在农业范围之内，新时期水库移民所要经历的生产方式转换则是农业A→工业B或者农业A→服务业B，即其跨度是从第一产业跨度到第二或第三产业，与此配套的对生产资料、技能知识的学习也要重新经过产业之间的跨度，无疑新时期城镇化安置模式下水库移民由人力资本“失灵”带来的“阵痛”程度可能更深、时间可能更长。更严重的是，这种人力资本中断和不可持续性可能会带来搬迁后家庭为了避险，减少家庭教育支出和健康投资以及技能再培训等资金，从而可能使移民家庭陷入长期贫困恶性循环中，更难以走出人力资本贫困的泥潭。

3.社会融入功能面临“双重多维”困境

社会融入是水库移民实现最终可持续发展的重要功能维度之一，而水库移民群体的社会融入问题则更加严峻，从主体上来说，非自愿移民群体带有被动性，没有主动意愿去融入，其本身对新环境不认同，也就难以与安置区居民融合成为完整的地缘群体；而从外部条件来说迁出地与迁入地在地域上存在差别，孕育其各自生命的水土、历史也不同。比如北方文化的厚重、朴实感，南方文化的灵秀、细腻感。而在新时期产生大量水库移民的西南地区，其少数民族及分布特点更是错综复杂(云南省少数民族有25个，贵州省少数民族56个全部都有)，例如云南，25个少数民族分布的突出特点是交错分布、大杂居、个居，全省没有一个县是民族县，更复杂的是形成差别化的民族文化、语言、风俗民约以及生活方式。仅语言这一项，云南省有2个语系、4个语族、11个语支；纳西族喜住木楞房，哈尼族爱土掌房，傣族、景颇族依竹而居；氏羌文化、百淮文化、百越文化和巫鬼文化等等，还有丧葬嫁娶、饮食习惯都千差万别。但是在搬迁之前各自在地域和文化上都处于自己的稳态之中，搬迁过程这种千差万别的排他性凸显(如青山嘴水库安置区共融合了6个少数民族)，非自愿性移民在迁移过程中，抛弃了原有的生产方式，并打乱了其成型的地缘血缘关系网，置身新环境举目无亲，婚丧嫁娶都没有了原有的味道，而这种区域和区域文化碰撞的过程中不仅仅带来移民群体和安置区居民之间的冲突，在西南这种多民族地区往往还会带来移民安置群体内部因民族差异的冲突。

综上所述，对小儿腹泻采用精细化护理可以改善患儿腹泻症状，提升临床效果，减少并发症的发生，具有一定推广价值。

如果把上述融入困境看作是城镇化水库移民群体在地域文化作用下的第一重困境，那么新时期城镇化安置模式水库移民还面临着第二重困境：突破“二元”结构的城市融入困境。第一，从“乡土社会”到“现代社会”的空间转换困境，水库移民原本属于“乡土社会”，被城镇化安置后这种路径依赖作用依然较强，水库移民原附带与自然打交道的生产空间，生活模式、生活风格以及交往规则的生活空间与具有现代性的城市生产、生活空间在磨合阶段格格不入；第二，新时期从农民向市民身份转换困境，很多学者认为现阶段水库移民进城重要障碍在于户籍制度的二元性，只要在城镇化安置的同时给予水库移民城镇户籍就可以解决其身份转换困境问题，然而现阶段的实际情况却是，除北京、上海、广州等特大城市外，城镇户口背后的体制利益早已被剥夺，对于农民的吸引力越来越小，反倒是农村户籍与土地利益依然紧密相连，这样在非自愿性的城镇化安置同时，令移民由农民转换为市民第一步就损失与土地相关联的收益。而工资待遇和社会保障等重要转换条件在新的移民安置区容量和移民个人素质的限制下难以实现，水库移民由此陷入身份转换困境，成为游离在城市之中的边缘人。第三，水库移民价值观与认同转换困境，“现代性”城市人流行价值观与“传统性”农村人还存在差异性，其消费观、潮流、交往模式由落后、封闭的特征向先进、开放的模式转换过程需要突破大量阻碍，由此带来自我归类、污名化、内卷化等现象。

在这种双重融入困境作用下，城镇化安置区群体政治参与权逐渐演变成“孤独的选票箱”；移民管理权力实质只是“虚化的权力”；“同社区不同制”共享权难以分享等现实现象，使水库移民群体的社会认同趋于“内卷化”，并逐步演变成“边缘群体”。

4.深陷“贫困文化”的泥潭

长期以来学者和政策制定者把发展问题看作是环境因素的产物，如土地、资源、环境和气候等因素造成，是经济上的问题。制定政策一般也都是从物质和经济角度去清除发展障碍，然而从世界扶贫、援助以及国内的扶贫历史上来看，效果有限。奥斯卡·刘易斯，在他的著作FiveFamilies：MexicanCaseStudiesintheCultureofPoverty中第一次提出“贫困文化”这一定义，并指出贫困群体难以脱贫和进一步发展在很大程度上与其所崇尚和独有的文化有非常大的关系，比如书中对五个墨西哥家庭总结的特点：较强烈的命运决定论、时常的无助感以及强烈的自卑感等；此外贫困文化会导致社会分层的出现，大多数成员在社会中的成就和地位就会由出身决定，上层流动的空间被堵塞进一步加重贫困的循环①。

针对新时期水库移民来说，贫困文化成为其能力匮乏难以主动去发展的重要影响维度。其一，该群体贫困文化包含由历史欠账和市场改革引起的农村农民贫困文化部分；其二，该群体还额外经历外力冲击的过程，并且这个过程过后该群体可能形成独有的贫困文化或者加重原有的贫困文化。具体而言，首先水库农村移民在迁出地的传统观念、习俗、价值观以及非制度的文化因素必然与迁入地的圈子相脱节，可能形成独有文化的小圈子，与当地主流文化相背离，使该群体“文化断裂”现象更加突出；其次水库移民小圈子观念中会产生“特殊公民”意识，而这种文化意识在水库移民群体中蔓延，将政府对其的政策支持、后期资金补助以及项目扶持等福利措施看作是理所当然，后期扶持无成效却扶出了移民的“懒”，形成“上热下凉、外热内凉”的现象以及“等、靠、要”的思想，完全靠低保和政府救济过活，走进“越扶越穷，越扶越懒”的怪圈中。

5.对比而来的“相对剥夺感”

相对剥夺感最早由学者斯托弗针对二战期间空军士兵与陆军士兵晋升速度差异导致的空军士兵产生自我认识的负向情绪时提出。关键问题是这种剥夺感若仅是个体内部基于功利性努力失败、对现实问题否定的愤懑倒不会产生更大社会问题，只是极个别的心理问题。但当相对剥夺感超出个体情绪感知的边界，开始蔓延至整片区域的场域中时，问题就上升到社会层面，也往往代表着该局部社会“病变”的开始。对于水库移民尤其是新时期城镇化安置模式水库移民来说这一点相对剥夺感导致的心理贫困尤其突出，现有研究中针对该问题的研究大多从制度排斥、文化排斥、经济排斥等视角切入，与上文中分析有所重复。本节分析选取经济成本视角为突破口重新认识新时期水库移民相对剥夺感产生过程。

对比是人的天性，毕竟在世俗社会中“陶渊明式”的生活方式基本不存在。水库移民在被安置后往往会优先进行最基本生活成本上的纵向或横向对比。以纵向对比为例，在搬迁之前移民家庭在农村务农，即使家中青壮劳动力外出务工，在我国当前人均耕地较少的情况下，大部分妇女、老人对耕地和田园工作还是可以勉强应对的，而我们千万不要小看了这些小农经营，对于一个农村家庭来说，往往可以解决全家基本的粮食、肉禽蛋奶等一般性成本支出，移民家庭外出务工收入往往可以积攒下来成为净收入。而在进行城镇化安置以后，务农的收入便没有了，更何况现有城镇化安置区内产业安置单一，就业程度根本达不到预期，在家庭收入无保障期间，家庭基本必需品的消费便成为问题。有的学者会提出，此时家庭的青壮劳动力依然可以选择外出打工来过活，现实情况确实也是这样，在新的城镇化移民安置区大多数水库移民家庭由于无业可就不得不重新选择去另外的城市打工，但是此时的外出打工与在农村外出打工是不同的，此时打工中可能有将近一半收入要补贴在城市中的水、电、粮食、肉禽蛋奶等基本物品的需求(还没有考虑到城市物价与农村的差异)，收入难以形成净收入，进城的水库移民往往生活捉襟见肘，很难令移民群体不产生生活质量对比的剥夺感情绪。我们如果跳出纵向对比，进行横向对比会发现城镇化安置方式下水库移民的情况更糟，三峡水库移民也有城镇化安置方式，但是大多属于城镇化对城镇化安置，例如万州、秭归的城镇化安置(农转非安置人口很少)，这种城镇化安置之前移民就生活在城镇中，对比即使有落差也不会太大。同样后靠安置的水库移民一样，其自身对比的模式遵循农村至农村，在生活成本上来说心理落差同样不会太大。按照以上分析，新时期城镇化安置模式下水库移民则是相对剥夺感最强烈的群体。正如上文所述，如果这仅是个别家庭的心理贫困问题，尚可解决，但是这是现阶段城镇化安置模式水库移民群体多数家庭面临的窘状，在多数人的相对剥夺感被传染、蔓延甚至产生群体的愤懑时，这种负能量就会“撕裂”安置区的社会稳定与和谐。

四、新时期城镇化安置水库移民“可行能力”重构路径

第一，建立移民安置过程中的风险化解机制。

首先，“不低于原来生活水平”的安置目标需要调整，由于城镇化安置模式的生活转变是从农村→城市，与传统农业安置农村→农村以及城镇化安置城市→城市模式有区别，其参照物只是地域差异来说(自身对比前后场域参照物并没有变)，新时期城镇化安置其参照物的变化则是地域因素和城乡因素，从农村生活被安置在城镇中安置目标应不低于以前农村生活水平，我们的安置目标对于新时期城镇化安置移民显得更加不合理；其次，应对水库移民群体设置城镇化安置的门槛，并不是所有的移民家庭都适合城镇化安置，表面上这是对移民群体中的弱“能力”群体的排斥，实则是起到保护作用；再次，在选择移民城镇化安置点时应准确计算安置区人口容量、就业容量、公共服务容量，大幅度超出环境容量的城镇化安置势必会引起发展秩序的混乱；最后，安置距离上尽可能选取就近城镇化安置，防止地区差异因素、文化差异以及生活方式差异带来的潜在风险。

第二，“破立结合”文化扶持。

“能力”的成长文化环境是移民发展的土壤。在安置区向移民传播新思想、新观念，用现代价值观替代传统价值观的糟粕部分，保留传统文化中勤劳、朴实、勤俭节约、相互支持等积极成分，使水库移民学会用发展眼光看待今后发展，转变“懒”、“等、靠、要”和“特殊公民”意识，勇于创新、进取，主动参与安置区的融合。同时还要把重点放在水库移民后代的教育问题上，“春蕾计划”以及国外“教育券”计划都可以作为参考模式，阻断贫困文化的复制和代际传递功能。

第三，重构核心“能力”。

人力资本是“能力”重构和建设环节的重中之重，首先充分发挥技能培训作用，面向移民开展非农生产经营培训、外出务工培训或者结合地方特色进行新时期农村“电商”培训，尽量尽快帮助城镇化安置水库移民修复“失灵”的核心能力。具体实施中应把重点放在培训效率和培训目标的精准性、针对性上，我们在调研过程中，基层干部和移民户都迫切希望有针对性的技能培训可以来帮助他们脱贫，而目前进行的培训对于他们却是没有用的，这与胡静关于南水北调非自愿移民人力资本研究中的结论类似。我们应改变这种“从上而下”推行的培训体制，做好技能培训需求的前期调研和准备工作，以“参与式”思想重新定位，尽快恢复移民的“替代收入”功能。

第四，帮助移民重建社会网络。

恢复其社会资本的“功能”，政府、公共组织和当地社区应定期组织互动交流活动，逐步促进移民与安置区居民之间的交流、沟通；社区应确保移民可以真正参与社区公共事务，满足移民子女教育、社会保障等需求；同时也要鼓励移民群体与当地社区居民多讨论、多学习、多协商，逐步扩大自己交往半径，积累社会资本，恢复社会资本的多种功能；最后，水库移民在经历从农到非农的转换过程中，政府应无条件做好该群体的社会保障衔接工作，使其医疗、养老和教育等基本保障可以持续。

注释：

① 参见周其仁《城乡中国》：土地作为经济学中四要素(土地、资本、劳动和企业家才能)之一，与其他三个相比最大特点是不可移动性，决定土地价值的最主要因素就是所在地区经济发展程度以及距离城市的远近。有学者提出，移民没有分享土地的增值收益。城镇化建设初期，以房地产为例，失地农民在增值收益分配中确实处于弱势地位，但是现阶段的现实已经改变，现阶段往往不是地产开发商不想开发，而是赔不起失地农民的补偿费，失地农民已经觉醒并分享到了增值收益，为什么呢？因为其周围参照物的土地在不断增值。但是这种增值收益是以什么为标准呢？依然是前面提到的两点，即所在地区经济发展程度和距离城市远近。而水利水电建设地区往往较为偏远且土地不具备增值的方向和条件，若是给予补偿的标准以城市周边土地价值为参考，才是真正地扰乱了市场，所以土地增值收益也只是空谈。

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