利益相关者视角下国家公园旅游生态补偿机制构建研究

王劲松 杨阿莉

摘 要：构建国家公园旅游生态补偿机制可以有效协调旅游发展和生态环境保护的关系，实现旅游发展中经济、社会和生态效益的共赢，最终保证国家公园旅游的健康持续发展。本文在梳理国家公园旅游生态补偿的研究现状以及旅游发展中各利益相关者的利益诉求的基础上，运用利益相关者理论从补偿主体、补偿客体、补偿标准、补偿方式四个层面对国家公园旅游生态补偿机制的构建路径进行探索。

关键词：利益相关者 国家公园 旅游生态补偿 机制

为加快生态文明制度的建设，党的十八届三中全会通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》提出了要建立国家公园体制，建立健全生态环境保护的体制机制。国家公园以保护自然资源与适度旅游开发为任务，是发展生态旅游的重要形式，具有较高的科学、教育、审美及游憩价值。国家公园发展旅游是把生态旅游资源作为基础向社会公众提供旅游产品的过程，这个过程涉及政府、企业、社区居民及旅游者等很多利益相关者。由于生态资源具有外部性和公共物品的特点，利益相关主体的利益诉求又不同，因此，旅游活动发展中所引发的生态环境问题很大程度上是各利益相关主体间的利益分配不合理造成的。旅游生态补偿机制是一种协调生态环境利益相关主体与旅游发展关系的制度安排，有利于协调利益相关者的利益，保持公园景区的生态服务功能以及增强景区的持续发展能力。

一、国家公园旅游生态补偿研究现状

对目前国内外相关的文献分析梳理表明，关于生态补偿的研究主要集中在以下几个方面：（1）生态补偿含义的界定方面。不同学者对其研究的视角存在差异，如 Cowell认为生态补偿是对已经遭到破坏的生态环境的弥补和恢复[1]， Pagiola等认为生态补偿是对与特定生态效益相关的利益主体的协调及激励[2]，张一群和吴耀宇等认为生态补偿是为了实现生态环境的保护与恢复，采用经济手段协调生态环境保护的利益相关主体间利益关系的一种制度安排[3][4]。大多数研究都认为生态补偿是将环境保护的外部效应内部化。（2）生態补偿的基础理论方面。主要包括用生态正义理论、外部性理论、公共价值理论、生态系统服务理论等作为生态补偿的理论依据。（3）生态补偿机制方面。大部分研究集于探讨生态补偿机制的组成部分。Wang Y等强调生态资源的价值补偿机制是一种调整利益相关者，维护及恢复生态资源价值的补偿系统，需要一系列的保障制度来维护[5]。喻庆国则以云南元阳哈尼梯田为例，从补偿法制、补偿方式、补偿融资、补偿期限和补偿管理等方面来构建生态补偿机制的框架[6]；马勇等从旅游生态补偿的主体及客体、旅游的生态补偿标准、旅游生态补偿方式以及旅游生态补偿保障体系等几个方面构建了神农架旅游生态补偿的实施系统[7]。（4）国家公园旅游生态补偿机制方面。从国外已有的关于国家公园生态补偿的研究成果看，大部分学者基于“受益者付费”的视角，把国家公园内的游客及社区居民等群体作为研究对象，用意愿调查法研究旅游背景下的生态补偿的政策及标准等问题，如Clew W等针对澳大利亚拉米顿国家公园的游客群体进行了门票支付意愿的调查[8]；Matthew等对自然保护区的社区居民的补偿意愿进行调查，以此研究旅游生态系统补偿标准的制定等问题[9]。而国内关于国家公园生态补偿的研究较少，石玲等基于意愿调查法对武汉素山寺国家森林公园游客生态补偿的支付意愿进行研究[10]；李时练等则从法律角度对国家公园的旅游生态补偿进行分析，为国家公园生态补偿提供法律方面的有益指导[11]；杨攀科等以神农架国家公园试点进行研究，构建了包含宏观层面的保障体系，中观层面的定位体系、反馈体系以及微观层面的运作体系即三大层面下的四大体系的国家公园生态补偿机制[12]。

综上，当前国内外关于生态补偿的研究，肯定了生态补偿中会涉及到多个利益相关者。因此，有效的生态补偿机制能够协调旅游发展中所涉及的利益相关者的利益分配。本文运用利益相关者理论对生态补偿的利益相关者及其利益诉求进行分析确立生态补偿的主客体，最后对国家公园旅游生态补偿机制构建路径进行研究。

二、国家公园旅游生态补偿各利益相关者的利益诉求

1984年，美国学者费里曼（freeman）在他的《战略管理——利益相关者方法》一书中将利益相关者定义成“能够在一定程度上影响一个组织目标的实现，或者是受到一个组织实现它的目标过程影响的人”。1999年桑特和雷森把弗里曼的利益相关者图谱作为蓝本，将旅游规划的利益相关者划分为员工、游客、本地市民、政府部门、本地商户、积极团体、竞争者以及国家商务链八个层次[13]。旷雄杰等将生态旅游发展过程中的利益相关者分为边缘利益相关者、战略利益相关者和核心利益相关者三个层次[14]。马国勇则基于利益相关者理论将湿地生态旅游的相关利益主体划分为居民、资源开发和利用个体、行政管理部门、各级政府四类来研究湿地生态补偿问题[16]。

国家公园在发展生态旅游中，生态环境是否得到良好的保护很大程度上取决于旅游相关利益主体间的相互影响及协调关系，对于国家公园旅游的相关利益主体地方政府、旅游者、旅游企业和当地居民而言，其利益诉求如表1所示。

三、国家公园旅游生态补偿主客体分析

（一）补偿主体

确定旅游生态补偿主体，就是明确要实现国家公园旅游的可持续发展应承担生态补偿责任的主体。根据生态补偿的原则，凡是从发展生态旅游中受益的团体及个人都应该是补偿主体，包括政府、旅游企业及旅游者三个层面。

1.政府。国家公园开展旅游产生的生态效益的公共物品性质决定了政府是目前旅游生态补偿机制的主要补偿主体。国家公园通过发展旅游带动交通，景区，餐饮等基础设施的建设，增加了税收能更好更快地促进当地经济的增长，提高当地政府的政绩，维护其良好的形象。

2.旅游企业。旅行社、餐饮、交通公司等旅游企业通过向旅游者提供具有吸引力的旅游产品和旅游服务来获取利润弥补前期企业运营的投入成本，并获得经济回报。旅游经营者为追求利润的最大化对维持及修复生态环境的投入明显不足。旅游基础设施及景点的建设等会在很大程度上对生态环境造成破坏。

3.旅游者。旅游者为满足其愉悦放松及学习提升的需求到国家公园进行游憩体验。但由于旅游者年龄、收入及受教育程度不同，不同的游客对旅游行为与生态环境保护的关系问题理解程度各异。一部分旅游者的行为对脆弱的生态环境造成不利影响。此外，旅游者也会对当地居民原有的文化生态造成巨大的冲击。

（二）补偿客体

国家公园旅游生态补偿机制的客体是生态补偿的对象，主要是在国家公园发展旅游过程中因其合理权益受到损害，应对其作出补偿的对象，主要包括社区居民及生态环境系统。

1.社区居民。在发展旅游过程中会占用当地居民的土地，限制他们开发导致其发展机会丧失，较为单一的产业结构对以草原、森林等自然资源作为生产资料的居民的生活产生不利影响。此外，当地物价上涨及传统文化遭到冲击等也会使居民利益受损。

2.生态环境系统。生态自然资源是国家公园发展旅游的重要载体，在旅游发展中将生态环境加以利用使其成为吸引物。但生态环境的公共性及非排他性使得经营者只是片面追求经济效益从而使生态环境遭到破坏，使生态服务价值减少，生态系统的功能及恢复能力受到影响。

四、国家公园旅游生态补偿机制的构建

为更好的实现国家公园的教育和游憩功能，实现旅游的可持续发展与生态环境保护的和谐发展，应协调各利益相关者间的关系，实现他们的利益均衡分配。因此，根据“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”的原则，构建国家公园旅游生态补偿机制框架。（如图1所示）

（一）明确生态补偿的原则

1.权责对等原则。依照权责对等原则，行为对其他主体的利益造成破坏的破坏者，应该承担相应的补偿责任。而受到影响的相关利益主体有权获得赔偿。保护者因其保护行为使生态系统维持稳定，有权获得补偿；受益者因其享受生态服务效益，有责任向保护者支付相应的补偿。

2.兼顾经济、生态、社会效益原则。以生态资源为载体发展旅游会产生经济效益、生态效益和社会效益。同时兼顾这三种效益是保护生态环境的需要，是经济可持续发展的要求，也是实现代际公平的选择。

3.補偿方式多样性原则。生态环境问题多样性，使得生态补偿模式不能是唯一的。应充分发挥政府，企业及个人的作用，针对具体的生态补偿实践灵活的采用补血式的直接补偿或者造血式的间接补偿。

（二）把握旅游生态补偿的标准

国家公园旅游生态补偿标准的制定会关系到生态补偿的实施效果，当前不同的学者从不同的角度对生态补偿的标准问题进行了研究。Pagiola等认为生态补偿标准与生态服务提供者损失的机会成本与其提供的生态服务价值有关[17]。旅游生态补偿是外部效益内部化及外部成本内部化，确定旅游生态补偿标准应该考虑以下方面（如表2所示）：按受益者享受或者利用的生态系统游憩服务价值计算；按生态保护者的生态保护和直接建设投入计算，同时考虑生态保护的机会成本；按生态环境治理成本计算，同时考虑相关利益主体的经济利益损失。

（三）确立旅游生态补偿的主要方式

多元化的生态补偿方式有利于国家公园的旅游生态补偿主体根据现实情况及补偿客体的特点有针对性的选择，以便提高生态补偿的效率，将旅游生态补偿落到实处。

从对社区居民的旅游生态补偿看，直接补偿方式有为居民提供基本生活保障金等，间接补偿方式有教育培训、安置就业、参与经营等。如普达措国家公园社区生态补偿方式就有很多种，包括为每人每户发放基本补偿金，发放旅游经营项目补偿金的输血式的直接补偿，还包括如资助大学生、安置居民就业、特许经营及提高公共福利等“造血式”的间接补偿。从对生态环境系统的补偿看，直接补偿方式有护林防火、森林巡护等，间接补偿有建设环保设施，如环保栈道、宣教设施、生态厕所等；随时进行环境监测，如火情的监控、野生动植物的监测等；运用环保管理手段，如游客限流、旅游垃圾动态保洁管理等。

（四）构建旅游生态补偿机制的保障体系

通过构建国家公园旅游生态补偿机制，各相关主体的利益诉求得到较为充分的满足，在机制运行下达到自适应状态。但外界因素的干扰使得旅游生态补偿各要素受到影响。因此，要实现生态补偿机制的正常运行，需要构建国家公园旅游生态补偿机制保障体系。

1.完善旅游生态补偿的财政保障机制。根据生态补偿原则，生态补偿方式具有多样性，国家公园在不同的旅游阶段有不同的补偿方式。在国家公园发展旅游的前期开发阶段及后续的旅游活动的正常开展中，财政转移支付是旅游生态补偿中较为有效的方式。旅游发展中涉及的相关者较为复杂，并且国家公园以生态资源为载体，生态环境较为脆弱，一旦破坏很难恢复，需要完善国家公园的生态补偿的财政保障机制来作为基础性保障。

2.构建旅游生态补偿协调监督机制。要使得旅游生态补偿机制不受外界因素的干扰，正常有序的进行，应该强化政府的监督职能。监督旅游生态补偿机制的具体实施和补偿资金的使用与管理，以便协调各利益主体间的利益关系。同时，对违规行为给予惩罚，保证生态环境处于良性发展。对旅游生态补偿的主客体也要进切实监督管理，使生态补偿机制能充分发挥作用。此外，还可成立独立的第三方监管协调机构，监督国家公园旅游生态补偿机制是否合理及生态补偿执行的效率。比如，澳大利亚有一个独立于政府、监督大堡礁海洋公园生态保护工作的环保组织，公园内的景区经营公司需要向该组织缴纳100万澳元作为保证金。如果在景区经营中自然生态遭到破坏，他们缴纳的保证金将会被没收。

3.建立健全相关法律法规。国家公园旅游生态补偿涉及的相关利益主体诉求不同，生态补偿的主体在确定补偿的标准时没有固定的参照依据，生态补偿方式差异也较大，使得旅游生态补偿很难制度化。因此，需要构建完善的法律保障体系，对生态补偿的主体及客体，补偿标准和生态补偿的具体操作程序作出规定，明确对违规者的惩治方法及处理纠纷方法。如为保障黄石国家公园环境保护的有效实施，美国相关政府机构先后制定了国家层面的《国家公园服务法》、针对国家黄石公园的《黄石公园法案》以及针对国家公园实行的特许经营方面的《特许经营法案》等法律法规。但当前我国各地国家公园生态补偿的具体实施依据主要是各地方的行政法规，对社区居民的补偿标准没有专门的补偿规章制度参考，旅游生态补偿难以保持持续性和公正性。因此，政府应建立健全专门的国家公园旅游生态补偿法律法规，使国家公园旅游生态补偿机制的落实真正做到有法可依、有法必依。

4.完善旅游生态补偿机制技术支撑。国家公园旅游生态补偿机制是涉及多方面利益关系的系统，需要完善的生态补偿效益评估机制来测评生态补偿的效率。目前国家公园的生态服务价值评估体系及生态环境检测评估体系不完善，同时，缺乏统一的指标体系及权威的检测方法。因此，需要完善旅游生态补偿机制的技术支撑，加快建立生态补偿效益评估机制和旅游生态补偿相关信息的统计，以便能够定量的评价自然资源及生态环境的价值，检测生态补偿的效率。不断制定统一生态环境检测的指标体系以便对生态补偿效益进行正确的评估。

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（王劲松，西北师范大学旅游学院。杨阿莉，西北师范大学旅游学院。）