关于加强县区行政事业单位财务管理的思考

●谢助民

近几年来，湖南省县区行政事业单位财务管理工作进一步规范，财经纪律得到了明显的加强。但是还有少数单位依然存在违纪违规的现象，有的县区个别行政事业单位的做法已经严重违反了财经纪律，需要加以整治规范。在县区行政事业单位推行内控工作中，笔者对少数单位财务管理不规范的问题、产生问题的原因及对策进行了调查，发现县区行政事业单位财务管理工作有待加强和改进。

一、少数县区行政事业单位财务管理不规范的突出表现

行政事业单位财务管理工作是新时代财政改革发展的一项重点工作，也是当前县区行政事业单位一项重要的日常工作，但从当前县区行政事业单位财务管理工作现状看，还存在一些不容忽视的问题。2017年，某县财政监督机构对195家县区行政事业单位开展监督检查时，共查出各类违纪违规资金665.9万元，涉及县直单位25家，其中资产不实32.2万元，负债不实26.7万元，所有者权益不实52.6万元，收入不实363.6万元，费用不实25.0万元，其他违规资金166.7万元，从财政监督检查角度看，少数县区行政事业单位违纪违规问题依然存在。同样，该县审计机关2017年实施审计项目32个，查出管理不规范资金达9163万元，违纪违规资金273万元，从审计角度看，少数县区行政事业单位财务管理方面的违规问题依然存在。具体有以下十种表现形式：

一是没有会计证，代理记账混乱。少数单位会计从业人员在“放管服”改革取消会计从业资格证前，没有取得会计从业资格证书；有的单位无会计人员，代理记账不够规范。如某区一单位代理会计记账人员无视会计记账要求，仅按领导个人意志就随意变更相关科目。

二是没有严格执行会计制度规定。有的单位没有严格执行会计制度规定，没有对发生的各项经济业务事项进行统一登记和核算，会计账簿、科目设置等不规范，甚至没有每月编制会计报表。如某区一单位项目支出自行设置会计科目，对项级科目设置随心所欲，什么名目设置核算方便，就设置什么名目，导致项目支出管理混乱等。

四是有的单位对账程序不够规范、不够及时，账实、账表、账账不符现象时有发生。对账程序不够规范，有的无资产明细账和卡片，有的会计未在出纳的现金日记账月末余额栏上加盖印鉴，出纳也未在会计的“银行存款”和“现金”科目月末余额栏上加盖印鉴。如某区一单位2016年出纳现金与会计账银行存款数不符，且金额相差较大。

五是少数单位会计档案没有按规定定期整理归档，没有专门的档案室。如某县一单位，会计档案就放在行政办公室，会计档案与行政办公室其他资料混放，没有专柜存放管理。

六是个别单位内部监督失控，没有建立完善的内部监控制度。如某县一政法单位会计利用内部监控缺乏之便，将场地租赁费6万元以公安罚没收入名义套打票据，套取6万元非法占有，存入其个人银行账户消费。

七是少数单位资金使用不够规范，有的单位存在虚列支出套取财政资金、挤占挪用项目经费等问题。如某县一农业开发部门，2016年三名领导违反财务规定，套取国家开发资金77.7万元，分别受到留党察看处分。

八是个别单位还存在乱发津补贴、加班费等现象。如某县一中学校长2014-2016年不按规定向组织报告，未将237.1万元记入单位财务账，私设小金库，乱发津补贴、加班费，被给予记过处分。

九是个别单位存在利用公款送礼、乱报账等现象。如某区一领导机关2015年到外省一政法部门考察，在本单位列支1.5万元考察费后，2016年又在该区陪同考察的政法部门重复报账，除相关人员退赔外，责任人被给予党内警告处分。

十是个别单位对审计整改落实不够到位。个别单位对审计整改不重视，整改措施不得力，整改不够到位、不够彻底等。如某县审计机关2017年实施审计项目32个，查出的各类问题资金中，有300余万元属于整改不到位造成的，其中将违纪金额70余万元的案件线索移交纪检机关查处。

二、少数县区行政事业单位财务管理不规范引发违纪问题的突出特点

通过对相关单位日常财务的检查，以及近年纪检监察机关查办的案件相关情况的分析，笔者认为，县区少数单位由财务管理不规范引发的违纪违规案件呈现如下特点：

生产建设项目水土保持监督管理。本区石油、海盐等资源比较丰富，又有天津滨海新区，生产建设项目较多，而且保定市作为首都功能疏解的集中承载地和京津产业转移的重要承载地，生产建设项目必将增加。应加强生产建设项目水土保持监督管理工作，有效控制人为水土流失。

（一）在违纪主体上，多为集体作案

“领导签字”好比通行证，一路免检通行，横向相互串通，纵向上下配合。如某县一招标部门，在审核行业劳保基金申请拨付过程中，串通配合以领导签字为标准，导致公款私存，单位受贿等违纪行为多发，多名当事人受到党纪处分。

（二）在客观行为上，多呈现重复性

个别干部职工在一次得手之后，变本加厉，置纪律于不顾，一次又一次伸手。如某县一政法部门会计，2014年非法占有6万元后，2015年又以追逃经费名义，非法占有预算资金10万元用于个人开支。

（三）在制度管理上，财务账目不规范成为共性

在案发单位，存在严重的财务管理制度不健全或有章不循等各类问题。如某区一区直单位，财务管理比较混乱，“一支笔”审批制度坚持不力，主要领导和分管财务的领导都签字开支，导致有章不循，开支混乱。

（四）违纪手段简单原始，大胆直接

违纪手段主要有“白条子”出账、假发票报账、收入不入账、重复支出账、虚列支出账等类型。如某县一县直单位某职工，多次购买、虚开餐费、烟酒等虚假发票，混同部分真实开支发票报账。该职工受到开除党籍处分，被追究刑事责任。

三、少数县区行政事业单位财务管理不规范的原因分析

少数单位财务管理不规范，存在一些突出问题，其产生原因归纳起来主要有以下六个方面：

（一）财务管理制度不够健全

有的单位仅有财务基础管理制度，而缺乏与之相配套的预决算管理制度、资产管理制度；有的公务经费使用制度不够健全；有的政府采购、“三重一大”等制度零散不够完整、不够系统；有的工会经费使用制度未严格落实等。

（二）内部控制制度不够到位

少数行政事业单位没有建立完善的覆盖预算、收支、采购、合同、基建、资产等业务的内部控制制度，有的仅有财务监管内部控制制度，有的缺乏内部审计制度，有的内部牵制制度不够有力，有的财务运行公示公开制度流于形式，有的问题整改落实责任制度不够到位等。

（三）现行监督制度存在缺陷

一是现行行政事业单位财务监督制度执行既费力，又不好落实，且财务监管内容缺乏刚性，财务制度执行责任追究同样缺乏刚性。二是监督制度对程序规定比较详细，对职责落实措施规定不够具体。三是监督制度缺乏具备可操作性的考核运行评价。

（四）党内政治生活不够正常

部分行政事业单位党内政治生活不够正常，睁只眼闭只眼，当老好人，随大流，由于同处一个单位，碍于情面，顾虑重生，不愿扯袖咬耳，提醒纠正，更谈不上披露揭发，有的甚至相互串通、共同违纪。

（五）队伍建设有待加强

部分县区行政事业单位财务管理基础工作相对较弱，财务人员年龄和知识结构普遍老化，知识缺乏更新，由于多种原因，工作缺乏积极性，个别单位财务管理基本处于应付状态。

（六）问责追责不够到位

个别执纪执法单位没有处理好收钱罚款与处理相关责任人的关系，存在发现问题“高高举起”、处理问题“轻轻放下”等现象，问责追责不够到位，有的怕麻烦，有的独立性不够，有的处理手段单一，缺乏对责任人的处理处罚，影响了问责追责应有的惩戒效应。

四、加强和改进县区行政事业单位财务管理工作的对策建议

要加强和改进县区行政事业单位财务管理工作，需要用系统论思维，对县区行政事业单位财务管理进行专项整治，并重构规范的行政事业单位财务管理体系。

（一）要对县区行政事业单位财务管理进行专项整治

1、专项整治工作目标。通过开展县区行政事业单位财务管理专项整治工作专题教育活动，坚决纠正和查处县区行政事业单位各种违规违纪行为，促进各单位严格执行《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国会计法》《行政事业单位内部控制规范 （试行）》《财政违法行为处罚处分条例》《湖南省财政监督条例》《湖南省乡镇财政管理条例》《中华人民共和国政府采购法》等法律法规，完善内部控制体系，建立健全单位内部各项制度，加强财务会计基础工作，规范财务管理和会计工作秩序，严肃财经纪律，从源头上防范违规违纪行为的发生，促进依法行政和反腐倡廉建设。

2、专项整治工作重点。第一，规范各单位会计凭证、会计账簿和会计报表等会计资料。检查其是否依法设置了会计账簿 （包括总账、明细账、日记账和其他辅助性账簿），发生的各项经济业务事项是否按规定进行了统一登记和核算，有无私设会计账簿现象；原始凭证和记账凭证是否真实、合法，是否符合相关要求，报账审批手续是否齐全，是否及时按有关规定装订成册、归档；是否定期编制了会计报表（含月报表、年终决算报表）、财务报告。第二，规范会计人员的监督责任。检查会计人员是否根据《中华人民共和国会计法》和其他有关会计法规，对各种财产和资金进行监督，以保证财产、资金的安全完整与合理使用；对财务收支进行监督，以保证财务收支符合财务制度的规定；对经济合同、经济计划及其他重要经营管理活动进行监督，以保证经济管理活动的科学、合理；对成本费用进行监督，以保证开支的合理合规，保证资金发挥最大的经济效益。第三，规范财务管理制度。检查单位是否严格执行“三重一大”、“五个不直接分管”、“重大事项集体表决”“一支笔审批”等财务管理制度。“三重一大”是指：重大决策事项、重要干部任免和奖惩、重要项目安排、大额度资金的使用。“五个不直接分管”是指：党政正职不直接分管财务、党政正职不直接分管人事、党政正职不直接分管基建工程、党政正职不直接分管行政审批事项、党政正职不直接分管物资（服务）采购工作。第四，规范政府采购行为。检查单位是否按《中华人民共和国政府采购法》的规定和程序进行政府采购的申报、招投标，是否在政府编制的采购目录中进行采购，是否执行政府采购预算，是否存在未执行政府采购和虚假采购行为。第五，规范现金管理。检查单位是否按照《中华人民共和国现金管理暂行条例》（国务院令第12号）第五条规定的范围使用现金，第六条的规定使用支票或转账支票。单位是否存在大额提取现金、超起点超范围使用现金结算的现象。第六，规范专项资金管理。检查单位专项资金是否按规定实行专户管理，专款专用，是否存在挤占挪用专项资金的现象。第七，规范“三公经费”的核算，严防财务乱报账等违反财经纪律现象的发生。检查单位有无扩大开支范围、提高开支标准；有无将不属于本单位财务关系开支的虚假发票纳入本单位财务报账；有无滥发津贴、补贴、奖金、福利费等；公务用车运行维护费开支中是否有审批单，有无公车私用、公费租车私用和私车公养等问题；公务出差是否审批，差旅费是否按规定的范围和标准报销，有无借机变相旅游；开支中有无香烟或高档酒水等；办公费、印刷费、咨询费、维修（护）费、会议费、培训费、接待费、材料费、购置费、劳务费、修缮费等支出发票是否真实，相关附件、清单、资料、审批手续等是否齐全；机关单位“廉政灶”开支项目是否符合有关规定，有无将支出转嫁套取资金问题等。

3、专项整治方法步骤。方法步骤分为动员部署阶段、自查自纠阶段、重点抽查阶段、整改完善阶段四个环节。通过整治，做到违反财经纪律和财经法律法规行为处理到位，违规违纪责任人员处理到位，从而为构建规范财务管理的长效机制打下坚实的基础。

（二）要着力构建规范县区行政事业单位财务管理的长效机制

1、构建一个规范的县区行政事业单位财务管理制度体系。一是健全行政事业单位财政资金管理制度。第一，进一步深化国库集中支付改革，健全资金拨付、复核、稽核和审核责任制，建立层次分明、纵横交织的监控机制。按照审批权限规则，严把密度、方式和真实性三道关口，从源头上防控支付越位。第二，健全收入管理制度。第三，健全财政票证管理核销制度。第四，健全资金管理制度。

二是因地制宜、统筹规划，建立健全适合各自单位实情的内部控制制度。第一，健全岗位制约制度。加大干部定期轮岗交流力度，特别是对管理人、财、物岗位的人员，实行定期交流轮换；执行回避制度，落实管事与管钱相分离。第二，健全第三方对账制度。建立单位内部相关股室之间的定期对账制度，由各单位监察室组织牵头，对单位财务定期进行对账；出纳坚持每天核对、日清月结，确保账账相符、账实相符。第三，健全财务印鉴管理制度。实行单独分人保管；银行票据坚持专购专管，管用分离。第四，健全财务人员离岗（离任）审计制度。

三是健全资金安全管理责任追究制度。要针对县区行政事业单位内部财务的现状，特别是部分单位财务违纪违规屡查屡犯、屡禁不止的突出问题，进一步压实责任，健全严格的责任追究制度，绝不心慈手软、姑息迁就、避重就轻，从严厉追责切入倒逼完善财务管理制度，从源头上遏制财务违法违规行为的发生。

四是建立公务经费监督管理制度。第一，建立公务经费总额控制制度。年初，要根据单位在职人员数、工作难度等实际情况并结合上年度公用经费执行情况，按一定的压缩比例核定各单位当年基本公务经费控制指标限额，按季均衡安排。第二，建立公务经费检查全覆盖制度。整合纪检监察、财政、审计等单位监督资源，开展常年性检查，对超支单位进行重点检查，并向全县（区）通报情况，对单位主要领导和分管负责人严格问责。第三，完善公务经费定期公开制度。建议纳入财政预算的县区行政事业单位务必将单位财务收支情况予以公开，并在单位内部设立公示栏公示7天，接受干部职工的监督和评议。第四，建立公务经费控制与单位年度考评挂钩制度。对单位落实增收节支措施得力、公务经费支出控制好的单位，优先推荐年度县区评优评先；对公务经费超支严重的单位，年度考核实行“一票否决”，并对单位主要负责人处以适当经济处罚。

2、搭建一个助推正风肃纪的县区行政事业单位“互联网+监督”平台。一是建立技术平台。要按照从严治党要求，以省市区为单元，将财政财务监管列为财政改革发展的重点，实行顶层设计，运用科技力量积极探索“互联网+监督”模式，借助互联网技术平台，推动人工监督与技术监督有机结合，有效整治行政事业单位财务违纪违规问题等。构建集综合监督、执纪、问责、分析和决策于一体的监管平台系统，将行政事业单位基本情况、预算、收支、采购、合同、基建、资产等各类资金运行数据全部录入平台，对涉及各单位管理资金、资产、资源的来源、去向等方面的运行轨迹进行网上全面监督；依托县区政务内网现有基础设施、应用环境和系统资源，构建专门网络线路，硬化平台技术支撑，对财务软件进行系统升级，全面对接 “互联网+监督”平台，对财务运行实行实时动态监控；同时规划开发各相关主体大型基础数据库，利用大数据优势，及时发现违纪违规问题线索。二是建立廉洁档案。县区要建立健全县区行政事业单位及其干部职工廉洁档案，将县区行政事业单位党员干部信息收录其中，将县区行政事业单位主体责任、主管责任、直接责任、监督责任进行集中管理，准确掌握各单位财务管理等工作进展情况，切实加强对县区行政事业单位的财务监督。三是构建线上线下相互融合相互促进的监督机制，确保县区行政事业单位财务安全规范高效运行。

3、建设一套强化领导、落实责任、规范有效的管财理财工作机制。一是要强化领导机制。各单位主要负责人是财务管理的第一责任人，要强化第一责任人的主要领导责任、分管领导的重要领导责任和财务人员的直接责任，通过压实责任，确保财务管理工作组织领导到位。各单位要对照国库集中支付改革的方案和要求，严格规范操作，不得以任何理由或借口推脱，不按工作程序和制度办事，不允许搞“上有政策，下有对策”，更不允许阳奉阴违。主要领导和分管领导要常抓常管，负责纪检监督的工作人员要严督实管，防止流于形式。二是要完善内控机制。各单位要结合工作中发现的管理、制度等方面的漏洞和薄弱环节，按财政部要求，进一步完善内部控制制度，查找财务监管和运行中的风险环节和问题，及时研究对策措施，完善内部风险防控。要严格按照《会计法》和财务会计制度的规定，依照法定程序，做好管理工作，确保会计信息合法、真实、准确、及时、完整。三是要严格监督惩处机制。县区纪检监察、财政、审计等部门要加强日常监督和重点检查，构建纵向到底、横向到边的立体监督体系，加强对行政事业单位财务的外部监督，确保各监督主体责任到岗到位，确保财务问题整改落实到位，确保责任追究惩处到位。四是要优化财会队伍人才管理机制。财务管理工作是专业性和综合性很强的工作，要强化行政事业单位财务管理，必须要优化财会队伍人才管理机制，运用综合培训、绩效考核、定向培养选拔等多途径全面提升财会队伍人才的专业化水平，解决新时代下县区行政事业单位财会队伍存在的本领不足和能力短板，努力增强学习本领、政治本领、改革创新本领、科学发展本领、依法执政本领、群众工作本领、狠抓落实本领、驾驭风险本领，为做好新时代县区行政事业单位财务管理工作提供人才支撑。■