“乡财县管”改革中的新型委托代理关系及其失灵与治理

●崔 军 刘姣君

一、“乡财县管”改革的背景、内容与实践

1994年以来，我国逐步建立了以分税制为基础的财政管理体制。在分税制下我国基层政府具有独立且完整的财权，但财权与事权不匹配等问题也导致了基层政府的财政危机。自2001年起，随着农村税费改革和农业税减免的推进，乡镇可支配收入显著减少，基层政府财政困难加剧。为适当调整原有财政管理体制并缓解乡镇财政危机，“乡财县管”改革在全国范围内逐步推行。截至2011年底，全国实行“乡财县管”的乡镇共2.93万个，约占全国乡镇总数的86%。

根据2006年财政部下发的《关于进一步推进乡财县管工作的通知》（财预〔2006〕402号）（以下简称《通知》），“乡财县管”的主要内容有：坚持乡镇政府管理财政的法律主体地位不变，财政资金的所有权和使用权不变，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。县级财政部门在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。属于乡镇事权范围内的支出，仍由乡镇按规定程序审批。

《通知》同时指出，要坚持积极创新和因地制宜，根据各乡镇财政情况确定 “乡财县管”的实施范围。在这些原则的指导下，各地基层政府在实践中发展了多种“乡财县管”的运行模式。其中主要的三种模式是 “财政管理型”、“财务管理型”和“统收统支型”。在“财政管理型”模式中，县级政府通过参与、管理乡镇财政预算的编制与执行进行财政监督，但乡镇各预算单位的财务管理仍然由乡镇会计核算中心集中核算；在“财务管理型”模式中，县级政府不参与乡镇预算编制，但乡镇各预算单位的财务管理由县级会计核算中心实行报账制管理；在“统收统支型”模式中，乡镇被视为县财政的一个预算单位，其财政、财务均由县财政直接管理和核算。乡镇仅设一名财会联络员或报账员，实行报账制管理。总的来说三种模式既有共性又有区别，体现了县级政府对乡镇财政与财务不同程度的监督与管理。

二、委托代理理论的内涵及其发展

20世纪60年代以来，随着生产社会化程度的提高和市场的迅速扩张，出现了企业所有权和经营权分离的新形势，企业所有者与经营者之间形成了委托代理关系。在理论研究方面，一些经济学家不满于阿罗德布鲁体系中的“企业黑箱理论”，开始以委托代理理论作为企业现代治理研究的新起点。

委托代理理论主要研究利益相冲突和信息不对称的环境下，委托人如何设计最优契约激励代理人。一般而言，委托代理理论具有两个基本要件：一是委托人和代理人利益相冲突。为了避免这种冲突损害委托人利益，委托人需设计契约以激励、约束代理人。二是委托人和代理人信息不对称。即代理人因其专业知识和具体操作经验而处于信息优势地位，委托人则处于信息劣势地位。这种信息不对称将导致“逆向选择”和“道德风险”两大困境，最终损害委托人的利益。其中，“逆向选择”是指委托人因缺乏相关信息，聘任了能力或素质低下的代理人；“道德风险”则是指聘任代理人之后，代理人凭借信息优势而降低工作努力程度或进行寻租行为。

经过近半个世纪的发展，委托代理理论在上述中心任务和基本假设的前提下发展出了许多新的理论和模型。近年来委托代理理论的研究呈现以下两个主要趋势：一是适用范围的扩大。委托代理理论最初适用于私营企业，后逐步扩大到国有经济、政府部门，并由此形成公共受托责任观。在公共受托责任观中，政府是代理人，委托人则包括社会公众、立法机构、资源提供者等，代理人对委托人负责。二是多层委托代理关系的发展。从代理关系的层次来看，已由最初的单一委托代理逐步上升为双重委托、多层委托，形成了系统化、层次化的委托代理机制。

三、“乡财县管”的新型委托代理关系分析

（一）研究视角及其契合性分析

“乡财县管”改革的已有研究主要集中在以下三个方面：一是对改革的论证。姚莉、张晓峰、夏杰长等学者们从税费改革、社会正义、乡镇债务等角度论证了“乡财县管”改革的必要性与重要性；二是对改革效果的评估。侯经川、杨运姣等学者指出“乡财县管”的推行取得了一定的成效，在规范乡镇收入征管、加强乡镇支出管理、遏制乡镇政府债务、缓解乡镇财政困难等方面发挥了重要作用。但同时亦有贾康、姜定军等研究者指出，“乡财县管”改革仍然存在较多问题，主要体现在农村公共产品供给不足、行政效率低下、监督不力等方面。三是理论视角的反思。杨发祥、马流辉等部分学者从财政社会学、制度经济学和财政政治学等角度出发，开展了跨学科的探索性研究。

以上研究对本文具有借鉴和启示作用，其中改革的论证使本文具有理论意义和现实意义；如何对改革效果追踪调查所显示的问题进行系统、全面的分析是本文的重要任务；理论视角的反思中所提出的“乡财县管”新型委托代理理论成为本文的理论视角。但同时需要指出，在“乡财县管”改革效果的评估中尚缺系统理论支撑，更无系统研究、深层探讨改革问题的成因；而理论视角的研究又主要集中在理论的初步构建，未能与改革的现实问题相结合。

本文则以委托代理理论为框架，系统分析“乡财县管”改革中的新型委托代理关系及其失灵，并据此提出治理机制。事实上，“乡财县管”作为基层财政的重要改革，与委托代理理论具有天然的契合性，主要体现在以下两个方面：

首先，“乡财县管”改革作为基层财政领域的重要改革，体现了委托代理理论中公共受托责任观和多重委托代理关系的内涵。一方面，人民作为初始委托人，将公共财政的使用权和监督权交付给立法机关与政府，这是公共受托责任观的体现。另一方面，我国的基层财政涉及人民、立法机关、行政机关、行政人员等多个利益相关者，他们之间形成了多重委托代理关系。

更为重要的是，“乡财县管”改革是对分税制下原基层财政委托代理关系的一次重要调整和变革，形成了新型委托代理关系，也为“乡财县管”的研究提供了新的解释视角。通过剖析新型委托代理理论中的信息不对称、契约不完备等失灵现象，能够为“乡财县管”改革中涌现的问题提供较为新颖且系统的解释。

（二）新型委托代理关系①的塑造：“乡财县管”改革

“乡财县管”从整体上而言属于多重委托代理，那么委托代理的根本目的何在？“乡财县管”改革又是从哪些层次改变了原有委托代理关系？这些问题的回答共同显示了“乡财县管”所塑造的新型委托代理关系。

1、“乡财县管”改革的委托代理目的分析。在单向委托代理理论中，委托代理的根本目的是设计最优契约激励代理人最终保障委托人的利益。而在多重委托关系下，尽管各层代理人都需要对委托人负责，但最为根本的是保障初始委托人的利益。在“乡财县管”这一命题上，初始委托人即人民。“乡财县管”的根本目的在于规范乡镇政府财政行为以避免农民税收负担加重、无法得到应有的公共服务与社会保障。从这个角度而言，“乡财县管”改革具有必要性且符合委托代理的逻辑。

2、“乡财县管”改革的委托代理关系变迁。在“乡财县管”之前，县级政府的财政监督主要有以下几层委托代理关系：第一层在人民与立法机关之间。在我国，立法机构是指人民代表大会。人民交付人民代表大会财政资金的处置权和监督权，人民代表大会通过立法、监督等方式进行代理。第二层在立法机关与行政机关之间。行政机关具体执行立法机关有关财政资金处置和监督的法律法规，成为第二层委托代理关系的代理人。第三层在行政机关上级机关与下级机关之间。从中央到地方，从省级政府到市级政府、县级政府、乡镇政府，层层委托代理以保障初始委托人的利益。需要特别指出的是，根据“一级政府一级财政”的原则，尽管代理人受委托人监督但其依然具有本级完整的财权。这与“乡财县管”改革后乡镇财政管理权上收具有一定区别。第四层在同级行政机关财政部门与政府其他职能部门之间。财政部门代表政府履行财政职能，依据政府各部门所承担的事权与支出责任分配预算资金。第五层在行政机关部门与行政官员之间。此层委托代理关系中，政府部门是委托人，政府官员则是具体实施政府意志的代理人。

“乡财县管”改革改变了原有委托代理关系并形成了新型委托代理关系（见表1）。其中，最为根本的变化发生在第三层委托代理关系中。“乡财县管”的政策核心是“监管”。具体来说，因上级政府对其与乡镇政府之间的委托代理关系不信任，为防止乡镇政府不当的财政行为可能形成的经济与政治风险，减少对乡镇政府的委托事项并交付县级政府相关监督权。由于第三层委托关系的变化，不少研究认为“乡财县管”与预算法相抵触，违背了“一级政府一级财政”的原则，这也就在实质上冲击了第二层委托代理关系。此外，在第四层委托代理关系中，乡镇政府财政部门与其他部门之间的工作关系和工作内容也因财政部门的职权变化进行了相应调整。在第五层委托代理关系中，政府通过解聘或任职相关政府官员而解散或新建委托代理关系。

需要特别指出的是，因为“乡财县管”改革中的三种不同实践模式存在委托代理内容和监督程度的差异，故各模式下的新型委托代理关系也存在一定的区别。其中，在发生根本性变化的第三层委托代理关系中，“统收统支”模式中县级政府对乡镇政府的委托代理关系几乎完全转为监督关系。在“财政管理”模式中，县级政府收回财政管理的委托权，而财务管理权继续交付乡镇政府。同样，在“财务管理”模式中，县级政府收回财务管理的委托权，财政管理权继续交付乡镇政府。在第五层委托代理关系中，在实行“财政管理型”的乡镇政府中，取消乡镇金库和乡镇财政总预算会计岗位，实际上也就意味着政府与会计人员解散原有委托代理关系；“财务管理型”的乡镇相应解散了与原财务管理官员的委托代理关系。而在“统收统支”模式中情况更为复杂，政府既解散了与原会计岗位的委托代理关系，又与财会联络员、报账员建立了新的委托代理关系。

由此可见，新型委托代理关系在满足一定共性的基础上，还发展出了与“乡财县管”改革实践模式相一致的丰富内涵。而为了就“乡财县管”的普遍性问题及对策进行综合分析，下文仍将以新型委托代理关系的共性作为其失灵与治理的逻辑起点。

表1 “乡财县管”改革中的委托代理关系变迁

四、“乡财县管”的新型委托代理关系失灵

在“乡财县管”改革的执行过程中，出现了监督不力、行政效率低下、农村公共服务短缺等问题。从委托代理理论角度来看，这主要是因为在“乡财县管”的新型委托代理关系中出现了委托人和代理人之间信息不对称、契约不完备、目标和风险偏好不一致等问题，导致了新型委托代理关系失灵。

（一）信息不对称

“乡财县管”的新型委托代理关系并不能解决信息不对称的问题。“乡财县管”的核心是县级政府对乡镇财政的监管，但它不仅没有解决人民与政府、县乡两级之间的信息不对称，还因此产生了新的监督问题。

首先，人民作为初始委托人处于信息劣势地位。“乡财县管”将监管任务重点交付给县级政府，在促进信息公开与社会监督等方面少有涉及。具有信息优势的各级政府都有可能因机会主义而弄虚作假，最终损害初始委托人的利益。

其次就县乡两级政府之间的信息不对称问题来看，乡镇政府及其工作人员可能因部门利益和个人利益而产生“道德风险”。具体而言，由于县乡镇财政管理中心设在县财政局，无法高效、全面地掌握乡镇财政运行相关信息，在预算编制过程中与乡镇政府之间存在信息不对称，且财政管理中心只能监管用款申请，无法追踪实际支出。实际支出仍然依赖乡镇结算会计，乡镇结算会计因此可能增加寻租和机会主义。

再次，县级政府与市级政府之间可能产生新的信息不对称问题。县级政府被交付监督权主要是因为它在政府层级上靠近乡镇政府，故改革是按照制度安排便利的逻辑进行的而未经过代理人筛选。随之而来的问题是，谁来监管县级政府在“乡财县管”改革中的行为？市级政府是理论上的监管者，但市级政府和县级政府之间也未能建立新机制来解决信息不对称的问题，巨大的行政成本、寻租机会都可能促成道德风险扩散。

（二）契约不完备

当委托人和代理人在签订契约时缺乏合法性、不能穷尽所有情况和划分各种责任时，就会导致契约不完备，降低委托代理效率。在“乡财县管”的新型委托代理关系中，契约不完备具体体现如下：

一是契约缺乏明确的法律规定且和现存法律相悖。“乡财县管”的合法性尚且存疑，与《预算法》有相悖之处。根据《预算法》第一章第三条“国家实行一级政府一级预算，设立中央、省、市、县、乡五级预算”，而“乡财县管”改革后，县级政府参与乡镇预算的编制与执行，这就在一定程度上剥夺了预算法规定的乡镇政府的预算管理权。只有修订契约并促进相关立法，才能理顺改革逻辑。

二是契约中委托代理内容不完整。事权与支出责任划分不明晰、风险共担机制缺乏、转移支付不到位等问题均体现了契约的不完备，强化了代理人的道德风险行为，降低了改革的效率。以公共产品的供给为例，改革前农村的水利灌溉设施、道路设施等公共产品主要由乡镇政府与村委会提供，改革后只由县级政府支持少数重点项目运转，大多数分散的项目无政府承担。而正是由于“乡财县管”的新型委托代理契约并未明确这种状况的风险和责任划分，才使得这种供给困境短时间内难以打破。

（三）目标与风险偏好不一致

根据委托代理理论，当委托人和代理人之间目标不一致时，如果缺乏必要的监督激励机制，代理人在行动时将会依据自己的目标行事；由此在面对风险时，代理人更可能依据自身目标而放弃风险高但有利于委托人利益的项目。在“乡财县管”的新型委托代理关系中，委托人和代理人之间的目标与风险偏好不一致造成了乡镇政府完成财政收入积极性不高、化解债务努力不明显、依赖县级财政等现象，体现了改革中激励机制的缺位。

具体而言，“乡财县管”改革中的目标不一致主要体现在：作为委托人的县级政府的目标主要是约束乡镇收费、举债、开支中的不合理行为，而作为代理人的乡镇政府则以维持本级政府运转、保证本级政府合法性和权威为目标。

风险偏好不一致则主要体现在对化解现有债务等风险项目的选择性差异。由于“乡财县管”后乡镇预算和支出由县级政府财政管理中心上收，债务的存在与乡镇政府支出、收入的联系弱化，但并没有建立新的激励机制来提高乡镇政府财政部门及相关部门的积极性。为了避免偿还债务给机关带来运行危机和政治风险，乡镇政府更有可能选择无为来保全自身利益，这显然与县级政府的期望与选择相悖。

五、基于委托代理视角的“乡财县管”治理

针对新型委托代理关系中的信息不对称、契约不完备、目标与风险偏好不一致等问题，下文将提出相应的治理途径。总的来说，为解决委托人的信息劣势和削弱代理人的道德风险，应通过信息公开、重视初始代理人的监督与新选代理人等方式建立与完善监督机制；此外，需修改《预算法》以及制定有关事权与支出责任划分、收入划分、转移支付有关的法律来完善新型委托代理契约；针对委托人与代理人目标和风险偏好的不一致，可以通过筛选与培训代理人来形成激励。

（一）建立与完善监督机制

1、促进信息公开。信息公开有助于加强各层委托人对“乡财县管”的监督，削弱信息不对称的影响。首先要规定信息公开的主体，赋予县级政府、乡镇政府财政信息公开的职责，使之有权公开财政信息，更有义务公开财政信息，还要对所公开的财政信息及其法律后果负责。其次要规定各级委托者有权获取公开的财政信息，代理人不仅要向上级委托人报告财政信息，还应该向间接委托人尤其是初始委托人公告财政信息。再次要明确信息公开的法定途径与形式，以财政信息报告、公告、新闻发布会、政府门户网站、听证会、咨询会等形式进行信息公开。最后要建立科学的财政信息公开责任追究制度，对财政信息公开不作为、信息不全或失真等违法行为追究相应的法律责任。

2、重视初始委托人。“乡财县管”改革中，将监督责任重点放在县级政府，而没有发挥其他利益相关者的监督作用。事实上，作为初始委托人的人民既有监督财政资金运行效率的权利，又有保护自身利益不受损失的积极性。要明确公民有对财政执法行为的监督权，并建立包括巡视制度、信访制度、举报制度、申述制度等一系列群众监督机制，确保初始委托人监督的合法性与可行性。

3、选择新代理人。由于处于委托代理链条中间的政府及其相关部门既是委托者又是代理者，政府内部难以实行有效监督。而初始委托人虽然具有监督的权利和积极性，但却缺乏科学、专业的知识进行有效监督。当社会监督和政府内部监督失灵，可以选择审计机关、会计师事务所、专业调查公司等独立第三方作为新的代理人，并使人民、政府等与之构建新的委托代理关系层次。还要通过法律保障和资金支持使第三方机构能独立、客观、科学地进行财政监督，完善相关委托代理契约。

（二）完善新型委托代理契约

针对“乡财县管”新型委托代理关系中契约不完备的问题，要通过立法、修法确保改革的合法性。建议进一步完善《预算法》，并就事权与支出责任划分、收入划分、转移支付等内容制定相关法律。

1、事权与支出责任划分。在政府职能转型的大背景下，县乡镇各级政府都应首先剔除本该由社会和市场承担的事务，而后才能确定政府的所有事权并在县与乡镇政府之间合理划分。具体来说要明确区分县乡现有事权、县乡新设事权、县级政府委托事权、县乡共享事权以及未明确部分事权等。其中未明确部分事权是指法律中未详细列举的乡镇政府事权，是在完善委托代理契约时无法穷尽的特殊事权。应通过立法确定：在无特别规定时未明确部分事权归属于乡镇政府。支出责任与地方政府的五类事权相一致并作相应调整。

2、收入权划分。 在明确县级政府与乡镇政府事权与支出责任划分的基础上，应重新划分这两级政府的收入权。实行“乡财县管”的乡镇政府要严格遵循收入与事权及支出责任一致的原则，以免乡镇滥支出、乱举债等问题再现。而为缓解税费改革和“乡财县管”后县级政府的财政负担，可通过重新划定增值税分成比例、取消税收返回等适当增加县级政府财政收入。此外要激励县政府与乡镇政府通过合法、科学的方式完成财政收入指标，以PPP模式的推进等为契机切实提高财政运行效率。

3、转移支付。面对乡镇的财政困境，只有上级的财政监管而无财政支持是行不通的。在理顺县事权与支出责任划分及收入划分后，还应完善与之相配的转移支付制度。针对“乡财县管”改革后农村基本公共服务和公共产品短缺的状况，上级财政和有关部门要增加对县与乡镇政府的转移支付，切实增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。而就转移支付结构而言，既需一般性转移支付实现宏观调控与区域均衡，又要以专项转移支付和特殊转移支付来解决特定问题。

（三）筛选与培训代理人

1、政府级代理人的筛选。在传统委托代理关系中，政府层级决定了各级政府之间的委托代理关系，筛选代理人受限。新型委托代理关系中监管任务的分配使得代理人可以在各级政府之间筛选。是“乡财县管”还是“省直管县”？市级政府可否作为新的代理人直接监管乡镇财政？所有的乡镇都需实行“乡财县管”吗？本文认为将县政府作为新的代理人具有一定的合理性，主要在于它比省、市更能高效、切实掌握乡镇财政运行状况，在解决信息不对称等问题上具有优势。而从被监督的代理人——乡镇政府的角度来看，又并非所有乡镇都应实行“乡财县管”。为了提高乡镇政府的财政积极性、降低行政成本，对于财力强大、管理水平良好的乡镇政府可以不实行“乡财县管”。应设立标准并建立相应的退出机制，避免因改革而出现的乡镇财政消极依赖县级财政的状况。

2、乡镇干部的考核与培训。政府官员作为最终代理人，对“乡财县管”政策执行效果有重要影响，亟需筛选与培训。在代理人筛选方面，要建立健全乡镇干部的晋升与考核机制。具体来说，要将“乡财县管”改革成效与问题纳入乡镇政府绩效考核中，并将考核结果与乡镇主要领导干部的晋升挂钩。此外，还需培训代理人以增强服务意识与提升业务能力。一方面要通过思想教育、考核评估等方式使代理人具有为委托人服务、对委托人负责的意识，另一方面要对财政业务人员在拨款、凭证、报表等方面进行业务培训使之具有高水平的业务能力。■

注释：

①“乡财县管”的新型委托代理关系最初由杨发祥、刘楠等学者提出，与传统以政府层级为基础的委托代理关系不同，新型委托代理关系凸显了以监督为核心、调整委托代理内容等特征。