促进我国学前教育均等化的财政政策研究

●马海涛 彭倩茜

马海涛，现任中央财经大学副校长、教授、博士生导师。毕业于中国人民大学财政金融学院，获经济学博士学位。享受国务院政府特殊津贴，入选“全国文化名家暨四个一批人才工程”,万人计划哲学社会科学领军人才,“新世纪百千万人才工程（国家级）”、教育部“新世纪优秀人才支持计划”、财政部“跨世纪青年学科带头人”，被评为“北京市教学名师”、“北京市青年骨干教师”、“北京市育人标兵”，北京市文化宣传系统“四个一批”人才，“首都劳动奖章”获得者。

兼任中国财政学会副秘书长，教育部公共管理教学指导委员会委员，全国资产评估专业学位研究生教育指导委员会秘书长，国家社科基金评审专家，全国高校财政学教学指导委员会理事长，全国政府预算研究会会长，中国职业教育学会学术委员会委员，中国财政学会县级财政研究会副会长，中国农村财政研究会常务理事，中国财政学会财政史研究会、基础理论研究会常务理事，北京市财政学会常务理事兼副秘书长，财政部教材编审委员会委员，财政部高级技术职务评审委员会委员，北京市人大常委会预算监督顾问。被聘为河北大学、新疆财经大学、山东财经大学、安徽财经大学、内蒙古财经大学、上海立信会计学院、广西财经学院、西安财经学院、铜陵学院等高校客座教授。

研究领域为财政理论与政策、财税管理。曾主持国家社会科学基金重点项目、一般项目，教育部人文哲学科学基地重点项目，财政部、国家发改委、劳动社会保障部，国家国有资产管理委员会，科技部，世界银行及亚洲开发银行等课题四十余项。在《新华文摘》《财贸经济》《财政研究》《税务研究》等学术刊物上发表论文200余篇，出版学术著作10余部（包括主编和合著），出版教材20余本（包括国家精品教材），15项成果获省部级奖励。曾多次赴美国、英国、法国、加拿大、澳大利亚、意大利、丹麦、日本、俄罗斯、乌克兰、越南、香港和台湾等国家和地区进行学术交流或访学。

2013年7月到中南海参加李克强总理主持召开的经济专家座谈会，就我国财税改革问题做了专题汇报。

人生百年，立于幼学。学前教育是个人接受教育的开端，是社会重要的公益和普惠事业。党的“十九大”报告提出，“要推动城乡义务教育一体化发展……办好学前教育……努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。”教育部部长陈保生提出，2020年要实现把普惠性幼儿园占比提高到80%以上，毛入园率提高到85%的目标②。政府近年来的种种举措均凸显了我国现阶段发展学前教育的急切需求与民生所向。早在2010年我国发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》③（中发〔2010〕12号）就明确提出要建立“政府主导、社会参与、公办民办并举的办园体制，力争到2020年基本普及学前教育”，并有针对性地提出了“三步走”④战略,目前我国已经处于“三步走”的最后一个阶段。但是长期以来重视高等教育而忽视学前教育的国情、“以县为主”的财政投入模式、学前教育自身经济转换的低效率和长周期使得我国学前教育发展受限，财政性经费投入的总量和结构的不合理性进一步凸显。2017年曝光的北京市红黄蓝新天地幼儿园、上海携程亲子园等一系列虐童违法事件，更是集中凸显了我国目前学前教育发展过程中存在的种种不合理因素。因此制定和实施促进我国学前教育发展的财政政策，对于优化财政性教育经费支出结构、提升我国公民素质、保障社会民生需求、增强国家文化自信和软实力具有积极作用。

一、学前教育发展的重要意义

学前教育指的是针对3-7岁的学龄前幼儿实施的保育和教育。作为公民个人接受教育的第一环节和起始阶段，其重要性不言而喻，学前教育发展的质量直接决定着公民个人的成长健康，维系着亿万家庭的切身幸福，关系到国家和民族的发展未来。

（一）二胎政策加大教育需求

2016年我国《人口与计划生育法》对计划生育国策做出修改，将原本“提倡一对夫妇生育一个子女”更改为“提倡一对夫妇生育两个子女”，我国开始进入全面开放二胎政策的发展新时期。根据国家统计局测算，政策实施后我国每年将计划增加300万新生儿，按照我国目前学前教育采取的三年学制，预计到2020年，我国在园幼儿数将增加900万人次，相当于2016年全国4413.86万在校幼儿数的四分之一⑤。加之中国社会老龄化的不断加剧，一对年轻夫妻负责养育两个孩子，赡养四个老人的家庭结构成为中国社会的主要家庭构成模式，这使得年轻人家庭负担偏重。而农村家庭外出劳务导致的留守儿童和孤寡老人现象更是加剧了社会矛盾。由此可以看出，学前教育的发展与完善，对减少家庭负担、解放青壮年生产力和营造老有所养、老有所乐的社会氛围等都具有正向推动作用，能切实保障各年龄段公民的社会福利和生活权益。因此，国家财政应该大力扶持学前教育，引导该领域充分完善的发展，切实保障民生利益。

（二）影响后续教育发展质量

古语有云“三岁看到小，七岁看到老”。学前教育作为个人接受教育的起点，对后续教育的发展具有重要的基础性作用，会产生不可逆转的直接影响。心理学的“人格发展论”表明，早前的学前教育对儿童的智力开发、体力发展和情商提升等诸多方面均能产生持久性影响，直接决定了儿童的自我认知、情感培育、语言能力和学习方式。而幼儿时期的心理健康对成年后是否能够形成健全的人格和发展良好的社会关系具有决定性的作用，3-6岁所形成的对世界的认知更是直接影响了学习后续知识的能力和高等教育所取得的成绩。美国诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·赫克曼(JamesHeckman)通过研究测算得出，在0-3岁教育投资1元钱会有18元的回报，3-4岁是7元，义务教育是3元，高等教育是1元⑥。据此可以看出，教育事业随着教育层次的提升而呈现出教育回报递减、成本递增的趋势，而作为最早前阶段的学前教育，其资本投入则会带来最大化的资本收益。因此，重视学前教育的发展是建设教育强国的必然要求，是实现中华民族伟大复兴中国梦的时代要求。

（三）提升国家综合竞争能力

党的十九大报告指出,“要优先发展教育事业,建设教育强国是实现中华民族伟大复兴的基础工程。”学前教育作为我国教育体系的起始环节，是提高国民素质的奠基阶段和培育国家人才资源、提升国家竞争力的第一战场。目前很多国家都把学前教育的发展放在国民教育发展的突出位置，OECD国家学前教育的预算占到教育总预算的10%左右，且公费学前教育占全部学前教育的90%以上。学前教育发展的程度不仅关乎着公民个人的自我发展，更能直接影响到国家的兴衰荣辱。因此，教育强国作为我国的长期发展战略，在免费义务教育取得新进展、高等教育迈向新阶段的时期，我国更应加快推动学前教育的普及化和均等化。加大对学前教育的财政投入，扩大学前教育的普及程度，减少地区、城乡学前教育发展差距。这对于进一步提升全体国民的基本素质和思想道德水平，增强我国的文化发展软实力和民族自信，实现从“人力资源大国”转变为“人力资源强国”具有举足轻重的重要意义。

二、当前学前教育发展存在的问题

随着我国经济社会的发展和教育强国战略的实施,近年来我国教育事业的发展与改革、现代化和均等化都取得了长足进步。对教育领域的财政支出力度不断增大,国家财政性教育经费支出⑦占国内生产总值（GDP）的比重进入“后4%”时代。然而在免费义务教育的普及和发展取得世界瞩目成就、高等教育面向世界前沿大力推进 “世界一流大学”和“世界一流学科”的“双一流建设”的时候，我国的学前教育却长期存在发展不充分、不均等、不同步的问题。

（一）财政经费投入较低，地方财政负担较大

2010年，时任总理温家宝提出，要将学前教育经费列入各级政府财政预算中，新增的教育经费要向学前教育领域倾斜的发展要求。从总量上来看，自2005年起,我国学前教育的经费保持良好的态势逐年递增，在全国教育经费总支出中的占比不断提高，并于2012年首次实现了 《中国教育改革和发展纲要》⑧（中发〔1993〕3号）提出的国家财政性教育经费支出占国内生产总值 （GDP）的比重达4%的目标，2017年学前教育总支出达2426.74亿元，再创历史新高。但从结构上来看，在学前教育全部教育经费中，国家财政性教育经费占比由2005年的62.86%下降到2015年的46.86%，公共财政预算教育经费占比由59.38%下降到44.05%，目前双双低于50%。这反映出近年来我国学前教育发展虽取得一定成就,但政府主导作用和重视程度逐渐减弱，学前教育经费大部分由家庭承担，市场化趋势明显。

横向对比不同的教育阶段，将教育按学历层级划分为四个层次后，2016年我国不同层级的财政性教育经费投入占比从高到低依次是：小学教育、高等教育、中等教育、学前教育，其中学前教育经费投入只占到经费总投入的7.21%。从各级教育生均公共财政预算经费来看（表1），以学前教育经费投入为1，高等教育经费投入与其比值由2007年的1∶13.69（即国家财政对一个大学生的经费投入相当于13.69个学前教育儿童投入总和）下降到2015年的1∶4.72。虽比值有所降低，且学前教育的生均投入逐年递增，但还是存在较大差距，因此可以看出，目前我国各教育层次不均衡性较大，学前教育投入为所有教育层次中的最低者。

根据资料显示，近年来公共财政预算教育经费中来源于地方政府的财政资金均占到总投入的99%以上。根据我国长期以来学前教育经费主要由县级以下政府负责的国情，中央和省级政府对这一领域的投入相对较少，从2009年开始，中央不再直接向地方进行学前教育投入，而是采用转移支付的方式，除了少数省份以外，大部分地区的学前教育财政投入压力都转移到了区县级政府。但是县级政府财力薄弱，且学前教育发展情况不作为官员绩效考核的重要指标，因此政府投入学前教育的激励不够，主动性较差，稳定性不强，这直接导致学前教育供给不足，出现“入园难”和“入园贵”的社会现象。

表1 2007-2015年各级教育生均公共财政预算经费及比值情况 单位:元/人

（二）学前教育供给不足，城乡地区差异较大

近年来，我国学前教育取得了较快发展,2017年，全国共有在校学龄前儿童4600万人，幼儿园、亲子园等形式的学前教育机构数、学校教职工数、专任教师数等呈快速化的稳步增加。学前三年毛入园率从2007年的44.6%提高到了2016年的77.4%,但是距离2020年基本实现教育现代化，学前教育毛入园率达85%的目标依旧有差距。结合二胎政策的合理人口预期，我国未来学前教育的毛入园率下行压力较大，供需矛盾将进一步加剧。

分地区来看，学前教育毛入园率与经济发展程度呈高度正相关关系，大体上呈现出东部沿海地区最高，中部次之，西部经济不发达地区最低的局面，其中入园率最高为上海，最低为西藏。这也从侧面反映出地方政府作为学前教育的主要提供者，学前儿童的发展受其财力的影响较大。分城乡来看，我国目前学前教育的发展具有“城市挤，农村缺”的特点，进一步可概括为呈现出城市“贵族化”，农村“地摊化”的“冰火两重天”局面⑨。当前我国“社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。城镇居民可支配收入的提高、对子女教育事业的重视以及对高品质生活的追求使得其对学前教育质量的要求提高，城市中各类型的“双语幼儿园”“国际幼儿园”以及部分老牌的公立幼儿园受到追捧，大量赞助生、插班生的出现进一步加剧了“入园难”、“入园贵”的社会现象。反观农村地区，由于市场经济对于规模不经济的避让，部分人口较少、经济较差的农村地区甚至出现没有正规幼儿园的情况，学前教育事业发展一片空白。即使较为分散的几个村落实现了联合办学，也面临着经费紧缺，生源不稳定，教师资源不能满足需求的问题，无法实现高质量的学前教育，阻碍了扶贫攻坚工作的进程和人民对美好生活的向往。

（三）立法机制不完善，教育体制不健全

从中国成立初期开始，我国就提倡加快发展高等教育，集中力量培育少数领域的专家和科研人才，加快实现科技化、工业化和现代化。改革开放前，国家财政性教育经费的投资重心一直集中于高等教育和科研领域，用于基础教育的经费非常少，用于学前教育的经费更是少之又少。不同于国家对义务教育和高等教育一直以来的重视，我国现阶段缺乏关于学前教育的实际成文法。与之相关的一些法规文件，例如《幼儿管理条例》《加强学前班工作意见》等也只是根据《中华人民共和国教育法》而制定的一些规章制度，并不具有国家基本法的效力，对公众的约束力较低，规范性也不强。

目前我国的学前教育机制的不完善具体表现在两个方面。一方面是民办教育占据学前教育机构的大多数。2015年，全国共有幼儿园22.37万所，其中民办幼儿园14.65万所，占65.44%，民办幼儿园在园人数占总人数的53.99%,由此可见，民办幼儿园已成为幼儿教育行业的主力军⑩。另一方面是各类幼儿园均存在不同程度的收费混乱、质量低下的问题11。公立幼儿园收费标准虽执行国家教育部门统一定价，但依旧存在违规收取赞助费、择园费的情况。同时，学前教育机构通过开办兴趣班、特长班、培训班等巧立名目，变相收取其他额外费用，种类繁多花样百出且收费较高，这直接加大了家庭的教育成本负担。而民办幼儿园则两极分化较为严重，以“国际幼儿园”“双语幼儿园”为代表的高端贵族幼儿园，其收费为公立幼儿园的数倍，甚至高达每年数十万的天价。而部分未取得办园资质的非正规幼儿园，为了抢夺生源以增加利润，以极低的入园费加以宣传，吸引低收入群体，但在实际办学中，则根本无法为幼儿提供基本的保育和教育服务，导致违法案件频发，阻碍了我国学前教育事业的发展。

（四）优秀师资缺口较大，教学质量亟待提高

教育事业，教师为先。我国教育部规定学前教育教师和幼儿人数的比例为1∶15，保育员和幼儿人数的比例为1∶30，同时不论班级大小，每个班至少需配备两个教师和一个保育员，且必须为正式员工编制。教育部部长陈保生指出，目前国内学前教育教师缺口为71万，保育员缺口为76万，等到2020年第一批“二胎宝宝”入学后，这一缺口将会增加到100万教师和90万保育员。同时，通过一系列学前教育领域虐待儿童的违法事件可以看出，我国学前教育领域优秀教师的数量、质量、专业匹配度以及稳定性与实际发展需求不相匹配，农村教师的质量更是无从说起。

同时，除了教师资源这一软件投入不足，我国学前教育的校舍面积、教学仪器设备、教材数目、玩具用品、餐饮食物等硬件设备也存在一定程度上的问题。特别是农村地区和部分无证经营的“黑园”所集中暴露出来的办学配套设施的不完善，更是集中说明了我国目前学前教育发展的不规范性和质量的低下性。

三、财政支持学前教育的必要性

（一）学前教育具有准公共产品属性

广义的教育在经济性质上被认为是一种混合产品，因为其既可以由私人提供，也可以由政府提供。但根据教育层级将其划分为四个层次后，各阶段的经济性质才能被准确界定。对于学前教育来说，不同于高等教育受教育者所获得的技能和知识能直接为其个体带来高薪工作和优质生活的特点，学前教育获得的更多的是社会性、同质化和外在化的效益，具有启蒙智力、认知世界、强化道德素养的作用。同时不同于高等教育的入学资格由区别化的选拔性考试所决定的特点，学前教育在国家的教育强国战略体系中，被定义为是具有普惠性和公益性的公共产品，要求每一个公民都可以平等地、无差别地享有这种社会服务，任何人都不能被排除在外，任何人的权益也不会因为其他人享有这种服务而受到影响。但是，由于目前我国学前教育尚未上升到国家法定的义务教育范围之列，因此，学前教育尚不具有法定性、强制性和无偿性的特点，只能部分满足纯公共产品非排他性和非竞争性的原则12，可以被视为应由政府提供的准公共产品。

（二）学前教育具有较强的正外部性

学前教育不仅包括了孩童时期启蒙阶段的世界认知，更包括了公民思想道德和学习能力的培养，是通往高等教育的必经之路，成为知识技术转化为高科技生产力的基础，能够有效预防违法犯罪，提高家庭个人幸福感，促进代际收入流动、维护社会发展稳定，推动社会经济、政治、文明的全面进步，具有很强的正外部性。根据佩里学前教育跟踪调查 （ThePerry preschoolprogram）13结果显示，对整个社会而言，女性的学前教育收益率大于男性；对个人而言，男性的学前教育收益率则大于女性，总体而言，学前教育的社会收益率要远大于个人收益率。由于教育事业自身的特性，学前教育属于准公共产品，义务教育属于纯公共产品，而后续的高等教育则属于混合公共产品，随着教育层次的不断推进，教育事业的外部性呈逐渐下降趋势（图1）。国家财政的功能为提供公共产品，扩大全社会的正外部性，因此，在我国义务教育发展取得极大进展的同时，财政性教育经费应该对学前教育领域进行适度倾斜。

图1 教育层次与外部性关系图

（三）学前教育发展特点对政府提供的要求

政府理应在教育资源的提供和分配方面承担主要责任，特别是在学前教育领域内，如果政府不能公平地、均等地、无差别地提供这一服务，可以被认为是政府的失职，这是由学前教育准公共物品的特性和其极强的正外部性所要求的。目前我国学前教育存在资源配置不合理的问题，需要政府介入和支持这一领域的发展，其原因是学前教育自身特点造成的：第一，学前教育经济转化度不高。相较于高等教育的科研成果、实验结果、理论技术能快速形成经济价值而言，学前教育自身经济转化程度不高，教育内容大多是思想道德、认识世界等不具有经济转换度的知识。第二，学前教育作为普惠性和公益性的教育阶段，未对受众群体进行筛选，专门化培养的可能性较低，不具备明显的人才特征。第三，学前教育是收入二次分配的途径之一。开展普惠性学前教育，保障每一个儿童享有公平受教育的权利，是政府的责任，如果由私人办学，则会因收入差距而造成教育缺失、思想僵化等危害社会民生利益的问题。第四，教育资本化投入具有较长的周期。教育作为一项人力资本，其转化过程需要巨大的时间、人力和资金投入，目前教育市场发展的不均衡与不完善，使得低收入家庭的儿童接受教育需要信贷支持，但是资金供求双方信息的不对称性以及教育经济转化的不可测性使得金融部门不愿意轻易提供贷款，而由政府作为责任主体或者保证人，可以弥补资金的缺口，优化来源渠道，使每一个公民能够平等地享有受教育的权利。

四、促进学前教育发展的财政建议

（一）强化政府服务职责，加大公共财政投入

虽然我国目前财政性教育支出在GDP中的占比已成功迈入“后4%”时代，但是对比其他发达国家来看依旧存在较大差距，且不能满足我国“教育强国、科技兴国”的战略发展需要。因此，随着我国GDP总量的稳步增长，我国应进一步提高财政支出对教育领域的倾斜力度，加大对学前教育领域的政府投入，进一步优化各教育层级的支出结构，发挥财政资金在国民收入二次分配领域中的调节作用，提高学前教育的普惠性和公益性，解决“入园难”、“入学贵”的问题，进一步促进我国教育事业的发展，提高公民素质与文化水平。第一，应加大对财政性学前教育经费的投入力度。继续深化改革学前教育经费支出的责任划分模式，加大中央财政转移支付的力度，激发省级政府财政投入的动力，改变省际间学前教育财政投入“不中立”的现状，提高资金使用效益和对幼儿的资助水平，强化各级政府提供教育公共服务的职能。第二，改革责任主体划分“一刀切”的局面。对于学前教育财政投入的主体，可继续采取“以县为主”的模式，但是不能形成“一刀切”的局面，应建立中央、省级、地（市）、县级、乡镇五位一体的财政投入机制，明确划分各级政府职责和投入比例，根据各地发展情况，因地制宜确定各地区学前教育经费投入工作的主要承担者。其中，贫困地区经费投入主体尽量提高到中央和省级政府，发达地区的责任主体可适时下移到基层政府，适度减轻目前贫困地区县级政府的教育财政压力。第三，合理预测学前教育的民生需求。由财政部门和教育部门牵头，结合“二胎政策”合理预测未来几年学龄前幼儿人数的增长情况，测算全国以及各地区学前教育资金的缺口，根据摸底调查结果逐步提高财政性学前教育经费的投入比例，对学前教育领域进行政策性扶持，扩大各层级学前教育的办学规模和在园幼儿人数，以保证“二胎宝宝”正常入学。第四，鼓励社会捐赠可抵减所得税。对于通过民政部门或者有资质的社会公益组织对学前教育机构进行捐赠，以及资助贫困家庭受教育者的款项，在计算个人所得税或者企业所得税时，可以在一定比例内进行抵免，并逐步提高允许抵免的比例，鼓励全社会形成重学助学的良好风气。第五，适时将学前教育纳入义务教育范围之列。根据发展实际，可以首先在经济发达地区开展试点工作，根据先将义务教育向前增加一年到最后将三年制学前教育完全纳入义务教育体系的思路进行全国性的改革工作。以义务教育法定的形式，确保每一个适龄儿童都能享受平等的、良好的、无差别的学前教育，提高学前教育的起点公平、过程公平和结果公平，促进我国社会民生全面发展，实现中华民族的伟大复兴。

（二）推进教育服务均等化，减少地区城乡差异

当前，提高公共产品分配的均等化程度，确保每一个公民享受公平的基础教育服务，是我国现阶段民生工作开展的重点与核心。因此，针对我国目前学前教育长期存在的地区和城乡发展不平衡的问题，财政部门应该创新思路，加大对各地区学前教育经费投入的统筹和协调力度，进一步优化转移支付方案。第一，对各地区财政投入进行分级管理和分类指导。打破之前均等化的中央财政投入模式，根据各地区经济发展实际情况和地方政府财政能力，进行区别化的学前教育中央财政经费投入，打破目前省级“财政不中立”的局面，减少地区之间的发展差距14。第二，采用财政奖励代替传统补贴的方式。通过研究确定学前教育生均财政教育经费标准，再根据各地人口数进行经费加总计算，作为中央对各地区转移支付的标准，确保即使各地区人口数目不同，也能达到基本相同的教育水平。同时，将此统一的标准作为对各地区学前教育工作进行绩效评估的依据，对未达标准的省份进行政策性帮扶，对绩效较好的省份进行一定的奖励，以促进我国各地区学前教育的均等化发展。第三，对老少边穷地区进行适度资金倾斜。通过进一步优化资金分配的方案，逐步提高政府在学前教育市场中的参与力度。结合全国上下目前正在开展的扶贫攻坚工作，制定相关的教育扶贫方案，并将贫困家庭适龄儿童入园率作为脱贫考核指标之一，进一步督促和确保低收入家庭的子女能够如期入学，享受平等的受教育权利。第四，启动专项资金确保农民工子女异地入学。通过开办公益性幼儿园，扩大公立幼儿园招生名额及范围，对农民工随迁子女进行财政补贴，减少财政部门实施学前教育管理的“真空地带”，促进外来人口较多城市的辖区内学前教育入园渠道的多元化，扩大学前教育的受众范围。第五，提高农村地区的学龄前儿童入园率。通过进一步增加对农村地区的财政投入，加大农村地区基础教育设施建设，对校舍修建、教育设备采购等需要大批量资金投入的工作，进行财政直接拨付补贴。同时打破经济学“规模经济”的概念，采用就地建校、集中办学，改善交通、住校管理等方式确保人数较少的村落也能平等地接受学前教育。对家庭经济极度困难的家庭，采取政府资助和提供无息贷款的方式，给予资金上的扶持，进一步扩大学前教育的普及程度和覆盖范围。

（三）财政支持民办教育，政府监督规范管理

目前，民办学前教育机构的数量已经占据了我国学前教育市场的“半边天”，成为拉动我国学前教育发展的主力军，对于扩大不同收入群体的受教育渠道具有重要作用，但是民办教育在一定程度上也存在收费混乱、质量较低的问题。因此，应该正视民办学前教育的优缺点，通过采取财政政策扬长避短，助力我国学前教育市场的健康发展。第一，加快出台《学前教育法》。通过制定并实施成文的法律，促进这一领域规范化、合法化、高质量发展，确保学前教育包括民办教育在内的市场进入法制化发展的轨道。对学前教育机构收费、基本办学条件、教师知识水平等方面进行规范，从法律层面对出现违法违规现象的机构和个人进行责任追究。第二，改革民办学前教育的身份确立。主要包括民办教育机构法人身份的确立和教师事业编制身份的确立。由于我国目前民办教育大多被要求作为“民办非企业单位”进行登记，使得民办机构的教师被视为企业职工，因此不能享受事业单位编制的待遇，在住房公积金缴纳、基本社会养老保险和医疗保险方面无法享受与公立学校教师同等的待遇，导致大量优秀教师资源流失。因此，应该按照《民办教育促进法》对民办学前教育身份进行重新确立，使其中的优秀民办学校享受跟公立学校同等的权利，进一步提升其社会地位。第三，对民办学前教育机构进行减免税。对于初创时期的民办类学前教育机构，在其校舍建立时，进行部分减免税，确保其在土地增值税、房产税、城镇土地使用税方面享受跟公立机构同等的免税条件，对其采购的固定资产进行加速折旧，对教学设备进行免税优惠，进一步提高民众创办优质学前教育机构的积极性。第四，以奖代补提高民办教育办学质量。根据地区实际发展情况，对民办教育的奖励内容、奖励标准和奖励对象进行确定，监督财政资金的具体使用情况，对资金的使用效益进行绩效评估，根据评估结果对优秀的学校进行奖励，对连续多次不合格或者办学质量较差存在违法现象的学校进行取缔，取消其办学资格，并禁止主要负责人再次进入教育行业。

（四）重视教师队伍建设，着力提高办学质量

教师乃教育事业的灵魂所在，培育优秀的教师资源是提高学前教育质量最为直接有效的方法，因此，我国应重视对优秀教师队伍的建设，以适应新时期公众对学前教育的严要求和高期待，为打造教育强国战略奠定坚实的基础。第一，提高教师的数量和质量。中央财政应拨付专项资金用于对师范类学校的财政补贴以及对各学历层次师范生的资助，扩大师范类学校的招生数量，加大对地方性专科等非重点师范类院校的扶持力度，科学制定幼儿教师的整体培养方案，完善课程体系，创新培养方式，全面提高幼儿教师的道德素质和执业水平。第二，严格把握教师招聘环节。制定符合实际需要的教师招聘计划，深化学前教育机构人事制度改革，逐步提高招聘中对于教师学识能力、教育层次、道德素质的要求，严把用人关，从源头上保证教师队伍的专业化程度。第三，提高教师群体的待遇。提高财政对学前教育教师的工资拨付标准，重点提高对贫困地区和农村地区教师的财政投入，增加教师这一职业的吸引力，提高教师群体的社会地位，确保教师资源的充足与稳定。第四，加强对学前教育机构的财政监督。制定公立幼儿园的收费标准，加强对民办幼儿园的收费管理，同时建立教育信息管理系统，对登记在案有资质的学前教育机构进行实时监管，对各机构幼儿数量、学籍、健康情况以及教师的数量、资质、待遇等进行信息汇总，对教师与幼儿数量比例低于国家标准的学校进行整改，合理调节教师资源的匹配程度。第五，对优秀教师进行财政奖励。从国家层面对具有杰出贡献的优秀教师代表进行奖励，以国家财政专项拨款的形式，设置奖励基金和津贴补贴，对其个人所得税或企业所得税进行适当减免，引导全社会形成尊师敬师、重学治学的良好风气，促进我国新时期教育事业的进一步飞跃。

政府具有确保公民享有公平受教育权利的职责，而所谓公平是指起点公平、过程公平和结果公平，学前教育作为公民一生中接受教育的起点，其发展的均等化与充分性与否，是受教育公平与否最为直接的体现。为进一步促进我国学前教育事业的发展，全面提升学前教育的规模和质量，应制定长期和短期两个目标。短期来看，应重视学前教育这一国民教育目前发展中存在的短板，加大学前教育财政投入的力度，改革现行学前教育“以县为主”的资金投入模式，培育优势师资力量，扶持优质民办教育，结合各地区实际情况制定财政政策以促进我国学前教育的均等化发展。长期来看，应结合我国现阶段人们对于美好生活的向往与追求，适应新时期社会基本矛盾的变化，顺应新趋势，实现新期待，逐步把三年制学前教育纳入我国义务教育体系，以法定的形式保护公民接受学前教育的平等权利，保证教育事业的起点公平，实现我国现代化教育强国战略，把我国由“人才大国”进一步转变为“人才强国”，助力中华民族的伟大复兴。■

注释：

①全国政协代表王广谦于2017年3月3日在全国政协十二届五次会议上提出 《关于将学前三年教育纳入义务教育的提案》。提案建议，在九年义务教育已经实现的基础上，将三年学前教育纳入义务教育范畴，统一规划实施；建立以财政资金为主、社会广泛参与的资金支持体系；鼓励和支持有条件的企事业单位举办公立幼儿园，国家按核定的生均定额拨付财政资金；当地政府应履行好学前三年义务教育的职责，对不能进入单位幼儿园的辖区居民需求予以保障；支持引导民间资本进入学前教育领域；尽快制定《学前教育法》等。

②来源于教育部部长陈宝生在十三届全国人大一次会议中的答记者问。

③《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（中发〔2010〕12 号）来源于教育部官网。

④“三步走”战略，教育部按推进教育改革的思路将2010年-2020年分为三个阶段，第一步（2010年-2013年）以扩大资源为主要任务，缓解入园难的问题；第二步（2013年-2016年）构建学前教育成本分担机制和运行保障机制，实现“上得起”；第三步（2016年-2020年）完善体制机制，科学保教制度化，基本普及“有质量”的学前教育。

⑤本文数据若无特殊说明，均来源于《中国统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》。

⑥刘菲.浅谈学前教育财政投入对在园幼儿心理健康教育的影响[J].读与写(教育教学刊)，2014(11):223-224.

⑦主要包括公共财政预算安排的教育经费、政府性基金预算安排的教育经费、企业办学中的企业拨款、校办产业和社会服务收入用于教育的经费等。

⑧《中国教育改革和发展纲要》（中发〔1993〕3 号）,来源于教育部官网。

⑨关于我国学前教育财政投入的分析及建议[J].现代商业，2013（07）：47-48.

⑩数据来源于前瞻产业研究院发布的 《2017-2022年中国民办教育行业市场前瞻与投资战略规划分析报告》。

⑪田志磊，张雪.中国学前教育财政投入的问题与改革[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2011(09):23-29.

⑫判断公共物品与否的两大标准就是：其一，非排他性，即个人不可以被排除在消费某种物品和服务的利益之外。其二，非竞争性，即消费者的增加不会引起生产成本的增加。来源于：陈共.财政学（第七版）[M].北京：中国人民大学出版社，2012.2.14-16.

⑬赵海利.公共财政视角下政府在学前教育中的责任[J].教育发展研究，2012(20):12-17.

⑭邓小莲.促进广西学前教育蓬勃发展的财政政策思考[J].经济研究参考，2012(23):26-28.