探索景宁县林木采伐管理改革新机制

吴传波 杨国勇 柳建清 李勇

摘要：在保护生态环境前提下，盘活林木资源，增加林农收入，增强林业增效，促进林区全面发展，实现林业可持续性发展，就必须实行深化集体商品林改革、简政放权、管理政策要与社会经济发展相适应，为法律法规的修改提供依据，理清消耗量、采伐发证量、采伐限额管理之间的关系，景宁畲族自治县在商品林的林木采伐管理中创新了新的管理体制机制。

关键词：林木采伐；深化改革；管理机制；浙江景宁

一、基本情况

景宁畲族自治县地处浙江省南端，北纬27o38/42//—28o10/82//，东经119o13/40//—119o58/19//，属东半球底纬度北部地区，东邻青田、文成县；南衔泰顺和福建省寿宁县；西枕庆元县、龙泉市；北毗云和县莲都区，全县土地总面积194665.40hm2，属“九山半水半分田”山区县。属浙南中山区，地形复杂，海拔高低悬殊，地势呈西南向东北斜，境内谷深坡陡，源短流急；气候温和湿润，雨量充沛，四季分明，属于亚热带季风气候。其中林业用的面积161598.67 hm2，竹林面积16210.87 hm2，立竹量3993.9万株，森林面积228.2万亩，森林覆盖率78.2%，活立木蓄積量934.3万立方米。现设4个镇2个街办道事处15个乡，2个自然保护区，2个国营林场，1个省级森林公园，254个行政村。全县总人口为17.5万人，其中农业人口15.8万人，非农业人口1.7万人。县域出境水一类、二类水质的占比达100%，境内没有不可游泳的河流，县域空气质量稳居全省前列。景宁县是华东地区唯一的少数民族自治县，是浙江省9个重点产材县之一，也是全国重要的集体林区。

二、集体商品林改革试点意义

深化集体商品林改革、简政放权、管理政策要与社会经济发展相适应，为法律法规的修改提供依据，理清消耗量、采伐发证量、采伐限额管理之间的关系的需要。

三、开展调查研究，制定试点方案

景宁畲族自治县林业局高度重视商品林采伐改革试点这项工作，组织有关人员到乡镇进行调研，广泛听取乡、镇、街道领导、村干部及林农的意见，拟定《景宁畲族自治县集体商品林改革试点方案》（征求意见稿）。2014年8月19日，听取了省林业厅有关领导到景宁调研集体商品林采伐管理改革试点工作的指导意见，并在多方征求意见的基础上，修改了《景宁畲族自治县集体商品林改革试点方案》，并经县政府同意后报浙江省林业厅。2014年9月30日，浙江省林业厅浙林资批[2014]32号批准同意了《景宁畲族自治县集体商品林改革试点方案》；2014年10月，景宁畲族自治县林业局将《景宁畲族自治县集体商品林改革试点方案》印发给各个乡、镇、街道林业工作站实施，并抄送县委办、县人大办、县府办、县政协办、县公安局、县检察院、县法院、县环保局、县农业局、各乡镇人民政府、各街道办事处。

四、试点工作实施情况

（一）主要做法与措施

1.加强领导，明确责任

至从浙江省集体商品林采伐管理改革试点工作座谈会后，县林业局向县政府分管领导作了专题汇报，县领导高度肯定和重视改革试点工作。县林业局成立了以局长为组长、分管林业局长为副组长及资源林政科、法制科、森林公安局等相关业务科室负责人为成员的试点工作领导小组，办公室设在县林业局资源林政科，明确责任、通力协作。同时，加强部门之间衔接，为解决试点工作中法律与政策的衔接问题，保障采伐林农经营安全和林政管理干部职业安全，积极与公安、检察、法院等司法机关商讨协调，赢得司法机关的理解和支持，蹄疾步稳地推进景宁畲族自治县集体商品林改革试点工作。

2.紧跟进度，宣传发动

《景宁畲族自治县集体商品林改革试点实施方案》经浙江省林业厅批准后，县林业局通过下发文件、培训会、畲乡景宁林业信息网等宣传平台开展集体商品林采伐管理改革宣传，同时采取入户宣传、流动宣传、定点宣传、主题宣传等形式，深入到住户家中、田间地头、林内开展全方位、多层次的宣传教育活动，使改革政策家喻户晓，引导林农按林木生长规律、市场经济规律合理采伐。

3.统筹兼顾，科学编制

《景宁畲族自治县集体商品林改革试点实施方案》放宽林木主伐年龄、取消采伐限额管理等规定，为减轻林农经济负担，在采伐迹地更新造林林制度设计上，实施造林协议制度，没有实施保证金制度；通过造林协议，防止机械挖山开垦，引导林木采伐迹地科学更新造林，鼓励封山育林。

4.因的制宜，落实措施

在景宁畲族自治县集体商品林改革试点期间，景宁畲族自治县围绕“活”字做文章，着力权限下放、审批化简、监督灵活，坚持“一宽二严”（伐前从严、伐中从严、伐后从宽）原则，落实的主要改革措施有：一是取消毛竹抚育性采伐审批；二是取消集体商品林的采伐限额；三是取消林木采伐期限制，实施全年采伐审批；四是严格控制林木采伐种类，除毛竹、松木、杉木等林种按规定采伐外，其他树种均受到严格控制；五是加强对林木采伐的伐前指导、伐中检查、伐后服务，防止越界、超量采伐，防止机械挖山开垦造成水土流失。

5.惩防并举，依法治林

景宁畲族自治县森林公安、木材巡查大队通过强化队伍建设，专门招聘5位森林协警，实行东、西、北三个警务区管理机制，发挥“5十2、白十黑”工作精神，克服压力、阻力，强有力的打击各类破坏森林资源的违法犯罪行为，森林公安民警人均刑事案件办理数量居浙江省前列，取得了里程碑式成效。自从2014年10月以来，侦破刑事案件32件（其中盗窃、盗伐、滥伐林木20件），刑拘22人，逮捕8人，取保27人。办理行政案件45起（其中盗伐、滥伐毁坏林木14件）、罚款80余万元。通过坚决有力打击乱砍滥伐林木违法犯罪行为，保障了景宁畲族自治县集体商品林改革试点实施工作的顺利开展。

五、试点工作成效分析

（一）发放林木采伐计划分析

因试点时间相对比较短，从全县林木采伐证情况看2014年（90005立方米）跟2011年（97771立方米），2012年（95491立方米），2013年（105499立方米）比没有太大的变化，但部分乡镇来说有所变化，若毛洋、雁溪、梧桐、秋炉等四个乡享受到了《景宁畲族自治县集体商品林改革试点方案》带来的红利。毛洋增加主伐700立方米蓄积，雁溪乡增加主伐400立方米蓄积，梧桐增加主伐700立方米蓄积，秋炉乡增加主伐470立方米蓄积，增加的限额是从县预留的机动计划中给予解决。前几年预留的机动计划只能用于因森林火灾、病虫害、征占用林地造成采伐限额不够的乡镇，2014年10月份以后开始用于集体商品林的一般性采伐，乡镇要求追加的采伐计划。2015年跟2014年比，采伐数量会减少。

（二）统筹兼顾，促进发展

林木采伐计划可以得到统筹使用，促进林业产业发展。林木采伐改革试点以前，县人民政府把森林采伐限额按资源情况分配到各乡镇人民政府，乡镇人民政府再把采伐限额分配到各个行政村。这种管理方法在理论上是可行的，但在实际操作中存在问题，因为限额分配到村后数量已经比较少，而且还分森林类别、采伐类型，具体到各个类型的数量就更少，使用极为不便，如某农户采伐10亩的杉木过熟林，需要主伐限额200立方米，而分配到村的主伐限额才120立方米，并且其他林农也需要主伐计划采伐，就造成主伐采伐计划不够，不能及时采伐，或者分年度采伐，不能集约经营，增加林农采伐成本。实现集体商品林采伐改革试点后，林农不需要担心因没有采伐计划而使自己的山场得不到集约经营，增加投入劳动成本，吸引更多的社会资本投资林业产业，促进林地流转和林业产业规模化发展。

（三）转变方式，提高效率

景宁畲族自治县集体商品林改革试点工作，取消了集体商品林采伐限额和毛竹的采伐管理，林农采伐木材不需要考虑有没有采伐限额，只要有申请，手续齐全就可以办理林木采伐许可证，特别是取消了竹子的抚育采伐许可制度，减少了林农办理采伐许可证的成本。林业工作站也转变了工作方式，从监管转向服务和监管并重的方式，使林政管理和林技服务部门从毛竹采伐设计、公告、审批、监督检查等事务性工作中解放出来，转型到生态公益林管理、林地使用监管、湿地资源调查管理等生态保护工作，切实提高了生态保护行政管理效率，得到了广大林农的一致好评。

（四）自主经营，提升信心

经过前阶段的改革试点，实际证明极大提高了造林大户和林农对林业投入的信心。以前造林大户和林农怕自己造的林木没计划，采伐不了，办理林木采伐许可证繁琐等顾虑，现在取消商品林采伐限额，特别是根据他们经营需要来确定主伐年龄，使他们有了自主经营权，提升发展林业产业的积极性。

（五）迹地更新，确保质量

试点开始后，对皆伐山场收取500元每亩的造林更新保证金，实施造林协议制度，林农为了持续性发展，都会及时保质保量完成造林更新任务。

（六）森林资源效益显著

2014年10月至2015年9月，景宁畲族自治县共办林木采伐许可证64件，采伐蓄积量为10172.72立方米，材积为6131.05立方米。商品林采伐管理改革试点期间，虽然林农采伐林木可以不受采伐限额限制，但是没有出现大规模的林木采伐、超越林木采伐限额和挤占限额指标等情况，林木采伐管理运行平稳有序，使森林资源充分发挥了生态效益、经济效益、社会效益。

（七）林权改革红利释放

1.有力推动林地流转

全县林地流转总面积36.88万亩，占林地总面积的22.76%，增加了林地流出农户收益。

2.新型经营主体不断涌现

促进了家庭林场、林业专业合作社、公司及种植大户等新型经营主体的培育，解决了谁来种树问题，促进了林特产业经济发展。全县现有林业产业企业22家、林业农民专业合作社107家、家庭林场446家，林业种植大户500余户。四是拓展了林权抵押贷款金融业务，景宁县自从2012年以来，为林业企业贷款累计担保91笔，合计4425万元，联系带动农户482户，为农户增收1.5亿元，争取林业贷款贴息85.78万元。

六、存在问题

试点工作只有一年半时间，显得太仓促，还不能真正反映出改革试点的成效。

七、工作建議

（一）延长试点时间

延长2—3年，通过时间检验试点成果。

（二）试点应该扩面

深化浙江省集体商品林采伐管理改革试点在现有的四县一保护区基础上，继续增加改革试点的县（市）区。

（三）取消林木采伐限制政策

进一步取消林木采伐限制政策，如取消病死林木清理采伐许可、森林抚育等。

（四）取消森林采伐限额编制

在林木采伐管理中，每年县级要把采伐限额分配到各乡镇人民政府和街道办事处，各乡镇人民政府和街道办事处再把采伐限额分配到各个行政村。各分项指标如其他采伐等，分到乡、村有的只几十、几个立方米，等于是摆设，根本没法使用。公益林采伐限额也一样，如个别村公益林幼中林发生森林火灾，只能用其他采伐类型采伐火灾森林（用更新采伐、抚育采伐从逻辑上通不过），而其他采伐计划又很少，需要到别的村甚至到别的乡镇去调剂，降低了工作效率，林农对此反响很大。应该充分发挥林农的自主经营权，对集体商品林的采伐管理可以取消限额编制，实施自主经营安排采伐。调整森林采伐限额管理，可以参照林地的定额管理模式，由浙江省厅直接发文确定，节约采伐限额编制行政成本。

（五）不断探索新型采伐管理模式

1.划定控伐红线

在严格控制生态公益林采伐基础上，通过制定集体商品林地采伐管理规程，明确规定严格控制集体商品林中天然阔叶林、保护价值树木及立地条件差树木等林木采伐，具体划定林木禁采、控采红线。

2.依规采伐设计

依据集体商品林地采伐管理规程，由林业技术部门结合林农的采筏需求，依规程进行商品林采伐设计，作为林木采伐的技术依据。

3.实施采伐备案

以集体商品林地采伐管理规程为标准，以依规程的商品林采伐设计为依据，对拟采伐的林木实施乡、镇（街道）备案，也能够实现保护管理林木资源的初衷。

（六）对林业产业的扶持力度

从上世纪80年代到现在，营造林、抚育、采伐木材人工工资由十几元每天涨到三百多元每天，而木材还是停留在一千元每立方米左右浮动。林业不但肩负着经济效益，同时还肩负着社会和生态效益，为加快林业发展，实现山川秀美，必须加大对林业基础设施建设和营造林建设的投入，才能做到“绿水青山，就是金山银山”。

参考文献：

[1]吴良栋，对林木采伐管理制度改革新机制的探讨，《林业资源管理》，2015（4）：161-165.

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[3]殷觉炎 ， 张华 ， 孙盛林权制度改革后完善林木采伐管理机制的探讨，《华东森林经理》 ， 2009 ， 23 （2） ：48-49

[4]龙新毛 ， 张向前对森林采伐限额管理制度改革的探讨，《林业资源管理》 ， 2005 （1） ：14-17

作者介绍：姓名：吴传波，性别：男，惯籍：浙江景宁，出生时间：1974年3月，学历：中专，职称：助理工程师，工作内容：从事林业技术推广， 单位：浙江省景宁畲族自治县望东垟高山湿地自然保护区管理局。