中国地方治理的千年叩问

执讲人_李杰

学生_南宁三中高一学生

李杰： 南宁三中副校长，中学高级教师，北京师范大学硕士，北部湾经济区优秀中青年专业技术人才，南宁市学科带头人，广西民族大学、广西师院研究生导师，广西教育科学研究院兼职教研员，广西新课程学科专家组成员。

一、政治的空间

教师：上课！

学生：老师好！

教师：大家请坐！

站在全球的视角下与历史的长河中，古今中外大多数国家都会将自己的领土划分为若干个空间，派官员进行管理，这些空间就是行政区。

在《周礼》中是这么记载的：“惟王建国，辨方正位，体国经野，设官分职，以为民极。”这里，“体国经野与设官分职”就是划分行政区域和建立地方的政府，政区的设置与地方的行政管理，涉及中央集权和地方分权的关系，是国家保证稳定和地方发展的一个大的问题。

其中，行政区从表面上看是一个地理的空间，而地方的制度，一定程度上是一个政治的空间。请大家回忆一下，我们中国几千年以来，有两个重要的地方行政管理制度是什么？

郡县制，行省制，在此之前，还有分封制。实际上，郡县制跟行省制本质上是一样的。中国在地方的行政管理制度是分封制与郡县制，空间跟政治密切相关。

我们来看刘邦的简介，我用了一个词“楚人刘邦”。大家都知道秦末农民起义作为楚国人的刘邦，他最终统一了全国，当了皇帝。楚国人刘邦，颠覆了秦朝，到底是采用楚制还是秦制？

大家根据我们所学的知识来理解，他在汉初时实施了一个什么制度？郡国并行制。

问题来了，刘邦为什么没有在全国范围内推行郡县制？郡国并行制一个很重要的点就是它在西汉初期的时候分封了七个异姓王，分别是燕王臧茶、赵王张敖、梁王彭越、楚王、韩王韩信、淮南王英布（黥）、长沙王吴芮。要想回答这个问题，大家先看两段材料，带着问题思考。

第一段材料：秦始皇三十六年，有坠星下东郡，平地为石，黔首或刻其石曰“始皇帝死而地分”。——《史记》

第二段材料，大家首先得看标题——秦末十八路诸侯图。大家知道秦末农民战争是陈胜吴广揭竿而起，各地云起响应，其中以六国后裔最为积极，最终推翻了秦朝。

那么关键的两个人物是谁？项羽、刘邦。项羽作为反对秦的领军人物，在推翻秦以后，安排了当时天下的政治格局，自封为西楚霸王，同时封了刘邦为汉王，另有18位诸侯。

大家要注意一个问题，项羽推翻了秦朝以后，并没有当皇帝，他想当霸王。所以，史学家认为这个时候又回到了战国时期，春秋霸主的时代。大家要思考为什么又分封了18路诸侯？

注意看三个关键词“据秦之地，用秦之人，承秦之制”。他依靠土地肥沃的关中地区，然后联合其他的诸侯，最后楚汉争霸谁取得了胜利？对，刘邦最后建立了大汉帝国。在这个背景之下，大家再来思考，为什么刘邦没有在全国推行郡县制？请这位同学来说一下。

学生：我觉得应该是当时还有起义的诸侯王，加上刘邦也有很多功臣需要照顾。

教师：这是其中一点原因，还有其他原因吗？

大家要注意几个问题，在当时的情况下，有很多诸侯参与秦末战争起义，进行了“六国复国运动”。

我们再来看两幅图，第一幅是西汉初期刘邦关中的异姓王，异姓王是因功封王，刚才有个同学回答得非常好。只过了一年时间，刘邦就采取各种措施把异姓王一个个地铲除掉。

大家要注意了，第二个问题，我们刚刚已经讲到“汉承秦制”，为什么刘邦在撤销了异姓王之后，还要封同姓王呢？请大家看这段材料，发生了什么？根据材料，汉初郡国并行的深层原因是什么？

秦以郡县治东方，结果激起东方社会的反抗，其间包含着区域文化的差异与冲突。刘邦建立汉家帝业，一方面必须“承秦”，包括承秦之制，另一方面又必须尊重东方社会之习俗，特别是楚、齐、赵人之俗。这是历史对刘邦的苛刻要求，也是汉初实行郡国并行制的深层背景。

——陈苏镇：《〈春秋〉与“汉道”》

学生：我认为他们被一些历史现象欺骗了，秦朝有很大一部分人觉得秦朝的灭亡和郡县制的建立有很大的关系，相对来说会比较排斥。

教师：除了这个，为什么实行郡国并行制？

学生：我觉得就是文化之间的差异。

教师：差异是什么？

学生：是相对包容的，相对折中的一种方法。

楚人刘邦之困惑：汉制？秦制？

因功分王和因亲分王图

教师：好，请坐！经过商鞅变法后，秦国的法治化较为彻底。秦国统一天下后，秦以严酷的“秦法”治理天下，结果激起东方六国的强烈反抗，其中楚人的反抗情绪最为激烈。刘邦重建帝业后，这种文化上的差异依然存在。为避免重蹈秦亡覆辙，刘邦不得不承认这种文化上的差异。刘邦一方面承袭秦制，在原秦国故地施行秦法，推行郡县制；另一方面又必须尊重东方社会习俗，行分封制。这就是汉初实行郡国并行制的深层文化背景。对于汉政府来讲，郡国并行制是权宜之计还是长期国策，为什么？

大家注意刚刚那两张图下面有字，诸侯控制的郡县和中央控制的郡县对比，你就发现空间的对比有什么问题？中央控制的郡县少于诸侯的郡国，就会严重地威胁到中央政府。

为了加强中央集权，汉文帝采取了“众建诸侯而少其力”，汉景帝采取的是削藩。削藩就导致了平定镇压，那么汉武帝呢？推恩令。

汉朝初期中央直接管辖15个郡，到汉武帝时期增加到110个郡，国家利用空间以确保对地方的控制、严格的层级、总体的一致性，以及各部分的区隔。刘邦打败项羽后，创新地实行郡县制与封建制并行的双轨制，允许东方王国有一定自主权，如果说秦朝是从封建制向郡县制迈进了一步，汉初就是在秦朝的基础上后退了半步。这半步起到了缓解帝国东西文化冲突的作用，对巩固汉朝的统治至关重要。在这个过程中，大家要注意，政治的空间实际上就是政治现实。在西汉初期推行的是无为而治的“黄老学说”，刚刚这位同学讲得非常好，包容，无为之治就体现了包容。然而到了汉武帝时期，推行“独尊儒术”，从文化上大一统。究其根本，从秦帝国的封建与郡县的争辩到汉初期的郡国并行，所涉及的绝不仅是政治制度中的权力制衡与利益分配问题，同时也包含有文化认同乃至民族融合问题，尤其是“天下国家”之大同理念如何固其本、开其源，如何适应新的历史形势而得以绵续永祚的文明精神问题。

二、空间的政治：行政区划

所以在这里边，政治空间体现的是政治的现实，行政空间是体现行政区域的行为管理过程，体现中央跟地方之间的空间管理关系。

在《中国历代行政区划的变迁》一书中，周振鹤认为，行政区划有三个要素：一个是层级，其次是幅员，第三是划界的原则。

首先，我们来看层级的变化。唐朝前期，实行的是州县二级制，到了唐朝中后期，需要防御北方的少数民族，所以在边境地区设立了节度使。节度使逐渐地发展，不仅掌管军事，还把各州置于它的统治之下，在他的辖区之内，管了财政、军事、行政、监察，成为了权重位高的封疆大吏。其中最典型的一个人，大家想是谁？安禄山。

安禄山，从地位上来看，他掌管的是灵武、范阳、河东三个节度，而且还分管一个道。正是因为这种地位，大家看一下边境的军队有49万，中央的军队只有9万。所以，安禄山控制了万名天下精兵，众镇皆在掌握中。

那么大家来看一下，当时唐朝一个历史学家——杜佑，他怎么样来看待安史之乱。大家想一想，杜佑是怎么来理解呢？哪位同学来回答一下？

“控制万里，天下劲兵重镇，皆在掌握。”—— 《资治通鉴》

禄山称兵内侮，未必素蓄凶谋，是故地逼则势疑，力伴则乱起，事理不得不然也。——《通典》

学生：我觉得杜佑认为安禄山不是故意想要谋反的，是当时的形势和当时那个地方的局势逼迫他想要起义谋反。

教师：这个形势是哪一个材料里面，哪一句话能够体现出来？

学生：是故地逼则势疑，力伴则乱起，事理不得不然也。

教师：那么，这个地逼从哪里可以看出来？

学生：当时他控制了精兵，众镇皆在掌握。

教师：对，所以杜佑对安史之乱有评价，他主要从客观的形势上进行分析，而不是道德上，从空间上来分析。正是因为当时的形势发展，安禄山掌握的政治空间越来越大，所以他会威胁到中央的统治。

是故地逼则势疑，正是因为唐朝最终由于藩镇割据而灭亡，并且祸延到五代十国，导致了长期的分裂格局，使得北宋的统治者强烈地意识到这个制度不行，必须采取更有效办法来改变这种局面。

首先，请大家来看这两幅图，一个是西汉的13州，一个是北宋的23路，也就是说从全国范围来讲，西汉和北宋差不多，那么作为省级行政单位，从幅员的来讲，地方掌握的空间就少，这是一个方面。

其次，大家特别得看一下，西汉13州，到北宋23路，我们所在的广西省，由交阯刺史部分成了广南西路和广南东路。这是广西首次作为省级行政单位出现。到了北宋，行政单位更小了。

宋朝设置的叫做“虚”三级制，在州之上设了路，怕路太强大，所以分设了安抚使司（帅司）、转运使司（漕司）、提点刑狱司（宪司）、提举常平司（仓司），各自管辖一条线。

而且知州可以直接上报到中央，这样就使得路不能成为真正意义上的一级政权，这样做有什么效果？有效地控制了地方，加强中央的集权。当然也导致了过度的中央集权，地方影响很弱。

那么，北宋的强干弱枝政策导致了什么样的后果？

对了，非常好，抵抗不了外敌入侵，所以北宋被谁给推翻了？金。南宋也被外来的游牧民族推翻了。所以强干它有利于加强中央集权，防范农民起义和地方的割据势力，但是并不利于防范外敌入侵。合理的行政区划，不仅有利于经济的发展，还关系到国家政治稳定发展。

划界有两个原则，一个是山川形便，一个是犬牙相入。山川形便指的是以天然山川作为行政区的边界，使行政区划和自然地理区划相一致。所以，古人说，“州郡有时而更，山川千古不易。”

安禄山控制了万名天下精兵，众镇皆在掌握中

那么大家参考这个资料，思考一下，山川形便有什么好处？

据《新唐书·地理志》载：太宗元年，始命并省，又因山川形便，分天下为十道。”

学生：从经济发展来讲，因循山川形变的原则，一省的内部没有山川河流的阻挡，经济交易会更加方便。从外部来说，相同的行政区发生了叛乱，也能够依据有利的地形进行防守。

教师：从地理位置来讲，一方山水养一方人。另一方面，外敌入侵时，能有效地进行防御。所以，春秋战国以来，一直到唐朝，这是非常重要的一种边界划分方式，其中唐朝设立了十个道。比如，我们广西叫什么道？

学生：岭南道。

教师：以什么为界？

学生：南岭。

教师：那么河南道和淮南道呢？

学生：黄河。

教师：再来对比一下元朝中期的11个行省，大家回忆一下，我们广西所在的岭南道，被划入湖广行省。它越过了长江，越过了南岭，它为什么这样划分？我们首先来看这一幅图，当时的陕西行省，大家思考一下，为什么秦岭以南的土地划给了陕西？哪位同学来回答？

依据我们前面的分析，你发现了什么？要想回答这个问题，先看下一组图。四川盆地，西面是青藏高原，南面是云贵高原，北面是秦岭，形成一个四塞之国，很容易形成地方割据势力。

秦岭划给了陕西，这样四川北边作为天然屏障的秦岭，也就是陕西了。汉中盆地是陕西，四川作为一个地方割据势力地理的因素已然消失。这种方式就叫做犬牙相入，这样做有什么好处？

大家要注意，实际上元朝就非常注意运用犬牙相入的原则，人为地打破了几个重要的山川边界，使得陕西行省越过秦岭而有汉中盆地；湖广行省以湖南、湖北为主体而又越过南岭有广西；江西行省也同样跨过南岭而有广东……至于江浙行省，乃从江南平原逶迤直到福建山地。（引自周振鹤：《犬牙相入还是山川形便？——历史上行政区域划界的两大原则》）

通过这种方式，有利于消除地方割据势力，协调地区之间的经济差异。元朝末年的农民起义，只要有农民起义，地方政府镇压就行了，无天险可依。但是走上极端，也为后来战争中的失利埋下伏笔。

魏源在《圣武记》中写：“合河南、河北为一，而黄河之险失；合江南、江北为一，而长江之险失；合湖南、湖北为一，而洞庭之险失。”

西汉十三州和北宋二十三路对比图西汉十三州和北宋二十三路对比图

三、千年的追问

再总结一下，在中国几千年的历史，中央和地方的关系始终是中国发展的核心问题。千余年来，对分封制和郡县制的争论不断。

纵观历史，史学大师钱穆看到，“自汉迄唐，就已有过于集权之势。到宋、明、清三朝，尤其是逐步集权，结果是地方政治一天天地衰落。”地方政治一天一天地衰弱下去，顾炎武发现了这么一个现象。大家看材料，请一个同学来回答一下。

凡郡县为原来唐旧治者，“其城郭必皆宽广，街道必皆正直”，原衙门的旧基“必皆宏敞”；相反，凡“宋以下所置，时弥近者制弥陋”。——顾炎武《日知录》

封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。所谓寓封建之意于郡县之中，而二千年以来之敞可以复振。——顾炎武《郡县论》

学生：我觉得它是以唐以前和宋以后两个时期，唐以前它的布局是非常宽广的，街道是很正直的，总体是比较良好的。宋以后是比较简陋的。

教师：好，问题就在这里。唐朝之前为什么地方的郡县这么宽敞，背后是什么问题？

学生：唐以前，地方政治还没有这么衰弱，它的权力比较大，它布局会更加自由一些。

教师：真好，实际上就反映了中央的财政和地方财政的差别，说明宋以后，地方的财政是日益贫穷，政权全收到中央去。正是基于此，顾炎武总结千余年来地方跟中央之争，深刻地认识到封建之失，其专在下；郡县之失，其专在上。分封制容易导致地方得势，郡县制容易导致中央权力过于强大。所以，他深刻地意识到要提出一个寓封建之意于郡县之中，才能使中国重新发展。

所以，一方面他想积极地削弱皇权，扩大地方官员的权力，同时又利用郡县制的优点，限制地方官员权力无限膨胀，避免割据势力。这是中国古代传统思想家具有理想主义的一种策略。

大家思考，顾炎武这个思想在当时的环境中能实施吗？

学生：（摇头。）

教师：不能实施，它缺乏一个整体的制度的环境。近代以来，我们吸取前人的教训，如何去建立处理好我们这个庞大的国家，大家知道清末中央权力逐渐衰弱，导致了北洋割据势力的兴起。

一部中国的历史，实际上一定程度上就是处理中央和地方的关系。空间和政治从来都没有离开过历史，也必将影响将来，聆听历史是一种智慧，如何更好地吸收中国历史的经验，推动中国国家治理现代化，使得中央在强大的基础上，发挥地方自主的活力，推动中国传统文化的创造性转化，为社会制度探索提供中国的方案，为人类文明贡献出中国的智慧，我们正在进行中，谢谢大家！E