国内外耕地保护对比及启示

□ 浙江大学公共管理学院 单嘉铭 吴宇哲

耕地为人类提供粮食等基本物质，是整个人类社会发展的物质基础。我国耕地资源具有人均耕地少（远远低于世界平均水平）、高质量耕地少、耕地后备资源少三大特征。伴随城市化与工业化水平的不断提高，城市面积不断扩大，城市发展对土地资源的“自然需求”与“人为需求”也日益增长，耕地非农化趋势进一步加快。“自然需求”使土地资源得到重新配置，而“人为需求”造成城市规模迅速扩大，耕地环境恶化，从而使我国耕地保护雪上加霜。他山之石可以攻玉，从经济社会可持续发展的观点出发，结合我国实际情况梳理、对比发达国家的耕地保护模式，有助于拓展耕地保护思路，进而探讨我国耕地保护的对策与建议。

一、我国耕地保护政策现状

改革开放以来，我国的耕地保护政策为耕地资源的保有发挥了一定作用，通过采取渐进决策的模式，耕地占补平衡政策进行了补充与调整，经历了“数量平衡”“数量-质量平衡”“数量-质量-生态平衡”三个时期。在实现“以人为核心”的新型城镇化背景下，耕地保护也提出了“不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价”的更高要求。我国的耕地保护政策是伴随着我国社会主义发展过程而逐步形成的，现可将我国现行耕地保护政策体系归纳为以《土地管理法》和《农业法》为主体，以耕地占补平衡制度、基本农田保护制度、土地用途管制制度等制度和政策法规、法律条例为支撑的较为完整的耕地保护制度体系。

然而在当前形势下，耕地仍存在“占多补少”“占优补劣”现象，质量下降，利用低效，后备资源缺乏；现行耕地保护体制“重限制、轻激励”，缺少对生态效益的重视，生态补偿机制亟待完善，威胁我国长远的粮食安全。党的十八大报告指出“要大力推进生态文明建设，把生态文明建设放在突出地位”，不仅要考虑耕地红线，还要同时考虑生态红线，以期实现经济、社会和生态的多重平衡。鉴于此，针对我国耕地保护政策实施中出现的问题，借鉴国外耕地保护相关经验，思考如何从国家长远发展的角度去理解耕地保护政策的内涵，制定相应的政策，使之与人口、耕地、环境相互适应迫在眉睫。

二、发达国家的耕地保护经验

（一）日本：土地用途管制最严格的国家之一

日本作为一个国土面积狭小、耕地资源稀缺的国家。在人均国土资源极为有限的条件下，短时间内达到了较高的城市化水平，同时付出较小的用地代价。综观日本的耕地保护与城市化发展历程，可以将其经验基本概括为耕地保护制度与农地经营制度不断完善，耕地保护、农地振兴与城市发展相互协调，综合协调的土地利用规划制度与健全的实施保障措施。

日本政府非常重视耕地农地的保护，于明治三十二年就制定了严格的耕地整理法并于明治三十三年开始实施。目前日本颁布的土地管理方面的法律共有130多部，涵盖了农地法、农业振兴地域法、农业经营基础强化促进法、土地改良法等。这些法律大都随经济社会发展进行修正，逐渐形成了完善的体系。现行的制度在确保与改良农地，扩大农地流转的经营规模及促进农地有效利用方面都发挥了应有的作用，通过这些法律制度，为农业经营打下了扎实基础。

现行的城市计划法将城市区域划分为城市化区域和城市化调整区域，而农振法区别于城市计划法，指定有必要确保的土地作为农业振兴区域。城市化区域不包含在农业振兴区域内，而在城市化调整区域内可以指定农业振兴地域。由于日本城市区域与农村区域的指定范围存在一定的重复，日本政府针对重复部分制定了详细的土地利用调整规则，总体原则为土地利用向重视农地保护和生态保护的方向调整。随着日本经济高速增长，人口向城市集中，工、商业迅速发展，综合而有计划地利用国土十分必要。日本的土地利用规划可分为国土利用规划、国土综合开发规划、土地利用基本规划及部门土地利用规划四个层次，各个层次规划之间相互协调，有效地促进了国土资源的综合利用。

日本土地管理的规划和实施一方面依靠中央和地方政府，另一方面广泛地动员公共团体、民间团体和居民参与。日本的土地产权明确，65%的土地为私有，35%的土地为国家和公共所有，故土地所有者十分重视其土地的保护和高效利用，也积极地对土地进行改良和基本建设投资，这对国土规划的实施、资源管理起到了重要作用。日本政府在制定、实施有关规划时，也强调依据法律手段保障规划工作的顺利开展。政府部门与民间部门密切合作进行地方圈建设，财政部门在金融、税收方面也给予优惠，以保障地方圈建设。国土管理部门则不断完善土地利用法律，不断协调四个层次规划之间的关系以保证规划的有效实施。

（二）美国：多层次的耕地保护体系

美国作为世界上耕地面积最大的国家，地广人稀，现代化农业技术和管理水平也一直处于领先水平。但在工业化和城镇化过程中，人地关系也曾一度激化，产生粮食短缺和资源环境问题。作为世界上最先研究耕地保护的国家， 美国耕地保护效果明显，强调土地的社会职能和利益，实行集中垂直管理。美国政府在法律、行政、经济方面制定了耕地保护的综合措施，耕地保护目标涉及经济发展、就业、住房、交通等方面，建立了各层次的耕地保护体系，实行了许多行之有效的耕地保护手段。

在法律方面，耕地保护法律分为两个方面：一是根据联邦宪法指定的法律；二是地方各个州以及郡制定的法律法规。从州与地方至联邦政府，各项法律法规相互协调、呼应，很少出现法律间的效力冲突。美国政府还通过设定在耕地上设定限制其用于非农业用途的他项权，即通过不同的方式将农地所固有的开发权依法一次性转让给他人，使农地永远失去用作城市建设的开发权，以此来保护特殊的土壤资源。

在行政管理措施方面，税收偏好措施的运用，使得美国农业用地的成本降低、效率提高；政府通过制定行政法规划定城市建设边界、城市建设区域和农业区域，规定农业区域内的耕地不得用于非农业用途，规定区内仅能进行木材、谷物或相关植物的生产，达到农地农用的目的；为了保护景观的美学价值、野生生物和小流域生态等社会公共利益，政府征用私人土地来达到保护土地的目标；此外，美国政府广泛宣传土地节约集约利用，宣传生态环境的保护，使得人们的耕地保护与生态环境观念、资源危机意识不断增强，大量非盈利、公益性的私人组织也成为保护农地的重要力量。

在经济手段方面，美国设立土地银行，发放长期低息贷款，帮助农民改良土地，对种植增进地力作物的农场给予补贴。通过综合考虑土壤质量、地块大小、交通和排水系统等因素，划定最值得保护的农地，确定保护范围，并制定相应的税收优惠措施，主要包括对农地保留农业用途的退税、减税等。通过优惠征税、递延征税、限制性协议等方式，阻止改变农地用途。

（三）英国：通过规划来协调城乡发展和实现农地保护

英国作为西欧人口密度较高，耕地面积所占比重最小的岛国，工业化时期城市的快速发展使得其土地区位发生变化，土地过度开发，环境污染和耕地流失现象较为严重。二战以后，为了扭转农业发展衰落的局面，英国开始重视保护农用地的生产能力以保障国家食物安全。主要体现在以土地立法为根本手段，用农业政策促进耕地保护，鼓励农场向大型化、规模化发展；同时英国政府重视土地调查和耕地的定级分类，将土地分类结果作为耕地管理的重要依据，建立农业土地分类系统，划分为1等、2等、3A、3B等、4等、5等多个级别。

从20世纪80年代开始，英国在进行农用地质量评价的基础上开始实行环保型农业政策保护农田。耕地保护的目的也由保证食物生产转向提高农村环境质量与发展农村经济，致力于在保护乡村景观的同时促进城市结构的合理化，有效提供城市基础设施。2004年以来，新规划体系（国家层、区域层和地方层）强调农业可持续发展的贯彻执行，更为重视政府效能的发挥和社会公众的参与，国家级规划政策文件涉及住房、交通、工商业、旅游、绿带等二十几个方面。目前，英国处于后工业化阶段，新增建设用地的压力相对来说较小，但由于可持续发展战略的实施，具有重要生态功能的耕地仍受到保护。

英国的耕地保护成就主要体现为乡村土地在政府当局倡导规划要考虑市场和开发商的利益的压力之中得以保留。英国城市规划的显著特点是“绿地”政策，通过绿化带来提高城市基础设施利用率，保护乡村生态环境，并衍生出农地保护副产品。在城市绿带之外，在与中心城市保持一定距离的地区建立新镇，强调新镇的自给自足、自我平衡，以防止城市蔓延。基于城市农村计划法“所有开发都必须取得规划许可”的规定，城市、农村都置于城市农村计划法下管理，追求土地利用的整体效益，城市发展与周围的乡村保护相协调已逐渐成为社会准则渗透在整个规划体系之内。英国耕地保护还通过人们对乡村的深厚情感使大片农地免受城市扩展的影响。

三、国外耕地保护政策对我国的启示

（一）加大耕地保护的经济补偿与激励力度

从英、美等发达国家的耕地保护经验看，政府部门要提高农户保护耕地的积极性，就必须通过经济补偿、税费、公共基础设施建设等方面激励农户，实现经济补偿与农民的增产增收挂钩，促使农民改变传统生产方式，并应用现代化、集约式农业科技技术，从而实现农业生产环境的可持续发展。

我国政府可以借鉴国外农业补贴的成功经验，通过财政拨款的方式向地方政府发放耕地资源保护费。对于粮食主产区和商品粮基地可适当加大耕地保护补偿力度，粮食调入省份或地区则应对粮食调出区域进行价值补偿。同时，耕地占补平衡也需创新利益机制，由建设占地区需对补充耕地区进行利益补偿，保证补贴工作的公平公正。其次，可建立长效的奖惩机制，对于保护效果好、成绩突出的地方政府及个人给予经济奖励，对于非法使用耕地的政府官员及个人则进行罚款等处理。

（二）加快科技创新，推进耕地生态环境保护

英国实行环保型农业政策，环境部早于1981年就已制定《野生生物、田园地域法》，提倡劣质地转为草地和林地，由政府支付补助金；1986 年，由农渔业粮食部制定《农业法》，指定“环保农业地区”并予以补贴。自20世纪80年代起，如果农场主每年将其20%的土地作为永久性休耕地、轮耕地，其所享受的补贴可达200美元，如因“保护环境原因或自然资源等原因”而进行休耕，每年每英亩可提供高达650美元的补贴。而如果只是作为临时性非农用途，其所享受的补贴为150美元。美国在20世纪30年代后的土地立法的重点也在于对土地资源特别是对土壤的保护。各国经验表明，发达国家都十分重视耕地质量的保护与土地生态功能的发挥。

长期以来，我国的耕地保护主要侧重于耕地数量的保护。虽然政府已经明确提出 “三位一体”耕地保护管理理念，但相关部门在政策执行过程中的协同性、针对性仍有待提高。我国土壤环境保护法律体系正处于起步阶段，与发达国家存在着一定的差距，在法律的制定、执行方面应多吸取先进经验，在我国现有法律法规的基础上因地制宜进行修订，并针对各个省市地区制定区域性法规。必须落实可持续发展的“最低安全标准”和“优质耕地、优质保护”的原则，建立永久性的基本农田保护区，并立法规定占用永久性基本农田保护区内的耕地必须由全国人大常委批准或者只能永久作为农业用途。此外，要突出科技在耕地保护管理中的作用，构建资源节约型、环境友好型的农村技术体系，提高资源利用效率、改善生态环境、保障农业和农村可持续发展。同时，在保护耕地过程中要注重保护与耕地有关的各种景观，充分考虑 “土地—社会—生态”耦合系统发展的不确定性和复杂性，实施科学的适应性、动态化耕地质量提升和管理策略。

（三）建立耕地保护的公众参与和监督机制

美国在1933年和1977年分别颁布 《土壤保护法》和 《土壤和水资源保护法》的基础上，又相继制定了耕地储备计划、土壤保持计划以及用地和养地结合计划等，提出土地使用权人及所有权人在防止与清除土壤污染方面的法律义务，也同时明确联邦政府在此方面的行政权限，这一系列设立专项规范农民耕地保护行为的举措使得美国耕地价值不遭受损失。

我国的土地所有制决定了政府在土地管理、耕地保护方面的主导地位，我国当前的政策也并未把农户纳入耕地保护责任体系，农户也没有将自身当作耕地保护主体的意识。未来应把农户纳入耕地保护主体范围，采取相应措施激励激发农民保护耕地的责任心与积极性，形成对村集体及地方政府用地行为的监督和制约。除了政府、农民外，耕地保护的政策制定、规划编制、宣传教育、监督检查方面，都应让广大公众积极参与，如建立相关地方政府违法征(占)用耕地的群众举报奖励制度，用经济手段激励公众参与耕地保护监督；同时创造条件让非盈利私人组织积极参与耕地保护，创造一个良好的耕地保护社会氛围。

（四）大力推进土地整治工作，注重建立长效管理机制

土地整治工作成效明显的国家当属日本。二战后，日本政府开始高度重视农业的原始积累作业，大力保护有限的耕地资源。自20世纪50年代末起，日本在主要的工业区内进行了大规模的填海造地，以缓解工业用地扩张对耕地的占用。此外，日本在1888年就已开始实施町村合并计划，町村合并之后，农村居民点的占地减少，支离破碎的土地得到了集中并且进行了重新的开垦和整理，间接增加了耕地的数量，也为此后耕地的规模化经营奠定了基础。我国部分地区片面追求城镇建设用地指标的增加，擅自开展增减挂钩试点或扩大试点范围，存在跨区域挂钩、占优补劣、圈占农地等现象，对耕地数量和质量造成了严重损害。2010 年，国务院发布 《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》，提出“以增加高产稳产农田和改善农村生产生活条件为目标，以维护农民合法权益为出发点和落脚点，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度”。由此，应集中开展土地综合整治，建立长效的耕地质量调查评价与质量培育机制，采取切实措施加大耕地污染治理力度，保障有限的耕地得以永续利用。

（五）促进城乡建设用地的节约集约利用，弱化耕地占用压力

在欧美发达国家，实行城市“增长管理”是调控农用地非农化和耕地占用的一种有效手段。对城市与规模和城市外围化发展的城乡结合部进行控制十分必要。日本的耕地保持与城市化发展的历史经验也告诉我们，虽然从短期来看，城市扩张占用耕地为主要表现，但从长期发展角度来看，城市通过吸引人口聚集所产生的集聚效应能减少耕地占用。关键在于要选择与国土资源条件相适应的城市化发展方式和速度，在保持城市化与工业化同步发展的同时，可以考虑结合城市规划和土地利用总体规划，设立城市发展控制边界，使得城乡结合部范围保持适度规模，集约利用城市土地。

我国城市人均建设用地已达130多平方米，远远高于发达国家和发展中国家的人均水平，城乡建设用地的节约集约利用潜力十分巨大。可以考虑合理布局城市空间结构，通过旧城改造、开发整理盘活存量建设用地，充分挖掘城市内部土地使用潜力，而不是通过占用耕地来满足建设用地的需求。在设立城市增长界限时，要进行科学论证，充分考虑与协调城市发展和耕地保护及农民土地权益，使增长界限兼具合理性和可行性。