上海市健康促进区建设结果分析及建议

魏晓敏

WHO倡导各国大力开展健康素养促进工作，为实现千年发展目标提供保障。2014年，国家卫生和计划生育委员会（简称“卫计委”，现为国家卫生健康委员会）在认真分析区域与场所健康促进的国际经验和国内实践的基础上，结合当前我国主要健康问题及其影响因素，将健康促进县（区）试点工作纳入健康素养促进行动中，明确了健康促进县（区）的内涵、目标和主要任务，并在《全民健康素养促进行动规划（2014-2020年）》中明确健康促进县（区）的建设目标[1]。健康促进县（区）建设从开展之初就被作为卫计委的重点项目——全国健康素养促进行动的重要组成部分，目前已成为基本公共卫生服务项目的重要内容之一在全国推行[2]。

上海市响应国家卫计委的要求，积极开展健康促进区试点创建工作，在全市范围内开展动员。上海市卫计委健康促进处具体负责健康促进区项目的组织协调工作，上海市健康促进中心负责技术支持，每年确定两个区开展具体的建设工作，探索了一条具有上海特色的健康促进区实践之路。目前，第一轮崇明、静安和第二轮的徐汇、宝山四个区已完成了评估工作。为了进一步总结经验，分析问题，笔者对本市已建健康促进区的创建情况进行分析，并提出建议意见。

1 资料与方法

1.1 资料

资料来源于上海市创建健康促进区情况和2014、2015年创建健康促进区的静安、崇明、宝山、徐汇四个区的信息报表资料以及验收评估资料。

1.2 方法

根据国家卫计委《全民健康素养促进行动规划（2014-2020年）》的要求，分析本市开展的创建工作情况；根据2016和2017年原国家卫计委下发的关于对第一批和第二批健康促进区验收的指标[3-4]，健康促进区主要从组织管理、健康政策、健康场所、健康文化（健康活动）、健康环境、健康人群等维度的内容来判断。由于两轮信息报表内容和评估标准不完全一致[3-4]，故仅抽取两轮健康促进区信息报表的一致的指标和内容，进行比较和分析。

2 结果

2.1 创建基本情况

上海共有16个区，根据健康素养促进行动项目要求，结合本市实际，自2014年起，每年有两个区开展健康促进区创建活动，每个创建周期为两年。目前已有10个区创成或者在创健康促进区，占总区数的62.5%；崇明、静安、徐汇、宝山等四区已完成了评估工作，创成健康促进区的城区占城区总数的 25%；松江、嘉定两区建设工作即将完成并开展验收评估，杨浦、长宁、金山、黄浦分别作为2017和2018的试点启动建设工作，目前正在创建过程中，在创城区占城区总数的37.5%。

2.2 健康促进区创成情况

崇明、静安、徐汇、宝山等四区分别于2016、2017年完成了创建的验收评估工作。两次报表的一致性内容比较见表1。

表1 两批健康促进区信息报表

见续表1

续表1

2.1.1 组织管理

从组织管理维度看，所有已创成的健康促进区都能够成立领导小组并且定期召开会议，实现区内工作网络 100%全覆盖，工作网络中的健康促进人员 100%全覆盖；同时实现健康促进专业网络100%全覆盖，专业网络内人员100%全覆盖。但是从效果上看，第二批创建区更加重视培训，次数明显增加，平均培训4次左右，高于第一批；且第二批在财政投入立项上绝对数更多，尤其是宝山区，达到546万。

2.2.2 健康政策

从政策维度看，各区均成立了政策审查委员会，并对政策进行了梳理。第二批的两个区在多部门健康政策审查次数和政策数都多于第一批。两批都开展了多部门联合的健康行动。从数量上看，第二批发展较为均衡，按照两年一个创建周期看，平均每年开展3次多部门的联合健康行动。

2.2.3 健康场所

各区都开展了健康场所建设。除健康促进企业、健康社区（村）以外，第二批创建区的健康促进场所建设比例上都高于第一批，且健康家庭数量也高于第一批。在健康支持性环境建设上，第二批两个区都明显高于第一批。

2.2.4 健康文化

两批的四个区都开展了媒体合作，但合作个数都较少，徐汇区的新媒体健康工作明显高于其他区。四个区都积极开展了各类主题活动。在主体活动次数上，第二批明显增加，200人以上的主题活动每年平均8~10次。

2.2.5 健康人群

从结果上看，健康促进区的成人健康素养均高于20%，成人吸烟率除宝山以外，均低于20%，经常锻炼的人数的比例都高于34%。

2.2.6 评估结果

进行评估结果比较，第二批健康促进区得分均高于第一批。按顺序，依次为宝山、徐汇、崇明、静安，分别为933.0、922.0、911.0、909.6分。

3 讨论

3.1 强化工作机制，进一步强化“将健康融入所有政策”

“将健康融入所有政策”，即把健康政策融入多部门政策的制定过程，采取健康政策优先理念。2016年《上海宣言》指出，良好治理对健康至关重要，城市和社区是实现健康的关键场所[5]，《“健康中国2030”规划纲要》要求将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程WHO前总干事陈冯富珍曾说过：“我们要认识到卫生的挑战非常复杂，单靠卫生部门是不够的。”建设健康促进县（区）需要该地区的所有利益相关方都结合在一起，将健康理念融入政策制定实施的全过程。从两批四个区健康促进区建设的实践看，第二批在“将健康融入所有政策”方面都明显优于第一批。说明经过一段时间的渲染和推进，政府日益认识到该项工作的重要性。但是必须指出，各区尽管都进行了辖区内利益相关方的联动和动员，但是在政策制定和梳理方面略显薄弱，主要表现在政策健康审查次数很少、多部门健康政策数量不多、两个及以上部门联合的健康行动有待增加。这反应出：这些区的领导重视后往往能够建立相关机制，但是在联动协作上还是存在各自为政、配合程度不够高、协调面不够广的现象。社会实践显示：健康和社会公平政策将使整个社会受益，而治理中的失败往往会对健康行动造成不利影响。因此，在健康促进县（区）的建设过程中，应该进一步强化“政府主导、部门合作、社会动员、全面参与”工作机制，从建设健康中国的高度，进一步加强领导，把“健康融入所有政策”策略作为各级政府“一把手”工程，把健康政策的制定、审查、实施落在实处：一方面在区政府层面，选择人大、政协中的具有一定学术水平的健康相关人员参与到政策审查委员会，能够及时参与到各类政策的审查中；另一方面将健康政策审查纳入区内各政府的工作考核事项，通过政府考核手段促进健康政策审查机制的落地。

3.2 建设健康细胞，健康场所、健康家庭双促进

每个场所、每个社区、每个家庭甚至每个人都是社会的基本细胞，场所是每个人生活工作的主体，每个人又以家庭为单位，直接受到家庭的影响。因此，健康促进场所和健康家庭既是健康促进工作关注的对象，也是健康促进实施的阵地。健康促进县（区）建设正是促进健康促进场所建设推进、开展健康家庭创建并帮助个人构建良好生活方式的综合实践。但是，从两批四个区的实践看，尽管第二批一些类别的健康促进场所的建成比例相对高于第一批，但在社区、企业的比例不容乐观，且场所建设还存在一些问题：①政府层面倡导力不足，场所健康促进相关政策和指导性文件相对缺乏；②工作场所健康促进主要以公共卫生机构和医疗机构为主导，非医疗卫生单位包括政府机关等对健康促进单位建设工作重视不足，尤其是青年人相对集中的企业的创建情况更加薄弱；③健康家庭创建仅停留在数量的层面，全面参与度不足等。因此，建议各区在今后的创建中：一是要加大引导，继续推进社区健康促进工作，提高社区创建的有效性，帮助机关、企事业单位等认识到工作场所是社会的有机构成，是对职业人群开展健康促进的理想地点和健康细胞创建的重要载体，投入低、产出高，能够提高工作效率、降低医疗成本，能够弥补基于社区的健康促进难以覆盖的弊端[6-7]；二是要提高健康家庭创建的积极性，健康家庭是健康细胞建设的最小单位，只有当每一个家庭和谐、温馨、远离疾病，人民群众才能普遍实现奔小康；三是要以点带面，目前全市范围内已经将健康促进场所建设列为常规工作，并纳入《健康上海2030规划纲要》，要以此为契机，探索“海派”健康促进场所创建经验，及时总结并不断推广。

3.3 开展健康传播，打造全民参与的健康文化氛围

随着社会经济水平的提高，人民对美好生活、对健康的需要提出更高要求，这是全面推进健康文化建设、提升健康素养的最佳时机[8]。健康传播对于增强人们的健康意识发挥着重要而不可替代的作用。从已创成的四个区实践看，每个区都开展了与传统媒体和新媒体的合作，并开展了健康主题活动。但是必须指出，各区与媒体合作力度都并不乐观，尤其是影响面广的电视和新媒体的传播合作有待加强。因此，建议进一步强化健康传播活动，充分借助媒体和活动，形成热爱健康、追求健康、促进健康的健康文化氛围。主要包括：①进一步加强与传统媒体的合作。研究证明传统媒体有其赖以生存的“资本”——权威性与公信力[9]，徐汇区在实践中充分利用了区内报纸开展了有效的健康传播，同时借助于地铁车厢电视等进行传播，取得了较好的效果。②充分利用新媒体。新媒体的强劲崛起大大拓展了健康信息的传播渠道，使信息传播更多元、更开放，受众较以往更“分众化”[10]。因此，必须重视新媒体在健康传播中的作用，重视意见领袖在健康传播中的作用。通过对健康传播中意见领袖的识别、培训来促进健康信息的扩散。③丰富健康主题活动形式和内容。利用丰富多彩的活动内容和形式，吸引居民参与其中，潜移默化地帮助居民建立健康生活方式，形成健康文化氛围。

3.4 巩固建设成效，实现健康促进区创建成效的延伸

健康促进县（区）建设的最终目标是关注人群健康，这主要从健康素养、成人吸烟率以及经常锻炼人群的比例三个方面进行考量[3-4]。从四个区的建设结果来看，四个区的居民健康素养均高于本市总体健康素养水平（25.36%）[11]；除宝山区外，成人吸烟率均低于本市[12]的平均水平（20.2%）；经常锻炼的人数均高于 34%。这些创建结果说明通过健康促进区建设，能够在一定程度上促进居民健康素养水平的提升、成人吸烟率的下降以及经常锻炼人数的下降。《“健康上海2030”规划纲要》提出：2020年居民健康素养水平达25%。尽管各健康促进区已经提前实现这一目标，但是也必须认识到健康素养提升的困难所在，需要在今后的工作中不断巩固成效；宝山区的吸烟率高于本市平均水平，还需要进一步加大宣传力度。经常锻炼人群比例直接关系全人群健康，已创各区该比例都比较高，在一定程度上说明人群相对关注健康生活方式。从总的工作层面上看，前述的机制强化、场所建设以及氛围营造等的最终目的都落在实处。鉴于此，一方面已创区要不断巩固建设成果，继续利用健康政策发布实施、健康主题活动、健康传播以及健康促进场所等提升居民健康素养水平和经常锻炼人群比例、降低成人吸烟率；另一方面，其他在创和未创区应该积极向已创区学习经验，利用典型案例、交流学习等方式，借助他山之石，不断提升本区实践的能力和水平，共同为实现“健康上海 2030”而努力。