台北市健康城市建设经验及对上海的启示

俞铭敏，崔元起，李圆圆

为了加强海峡两岸的医学工作交流，推动健康促进工作发展，由上海市卫生与计划生育委员会组织的健康促进工作考察团，于2018年年初赴台北市进行了为期7天的考察交流活动，实地参观考察了台北市卫生局、台北市文山区健康服务中心等相关机构，听取了有关健康城市、社区健康促进等方面的介绍并进行了座谈交流。本文总结在台期间对台北市建设健康城市的学习体会，并分析了上海健康城市建设的现状，提出了台北之行中有关健康城市建设的一些经验和做法，以期对上海的健康城市建设有所启示。

1 健康城市建设的背景

健康城市计划始于 20世纪 80年代。根据WHO预测：到2025年，全球将有61%的人口居住在城市。为了积极应对城市化进程给人类健康带来的挑战，WHO欧洲办公室于1986年率先提出“健康城市计划”，将“人人享有卫生保健”和渥太华健康促进宪章的精神付诸于实践，提出了政府健康承诺、开展多部门合作、加强社区参与、注重创新、制定公共卫生政策的新视角和新方法、旨在把健康问题提上城市决策者的议事日程，促使地方政府制定相应的公共卫生政策，在人群中广泛树立健康观念，进而改善居民的健康状况[1]。为了协助各国建立可量化的健康城市评估指标，WHO于1995年与欧洲47个城市拟定了32项健康城市指标，号召市民参与、政府投入，共同改善城市的健康问题。1997年，WHO又提出了“发展健康城市计划20个步骤”，该步骤分为开始期、组织期和行动期三个阶段，并在2003年成立了 WHO西太平洋区域健康城市联盟[2]。在WHO 提出的健康城市的框架下，欧洲区、西太区、美洲区、东南亚区、非洲区、东地中海地区各自进行了健康城市建设的相关实践行动。

2 台北市健康城市建设的实践经验

2.1 台北市健康城市的起源和发展

台湾地区正经历着由城市化、高龄少子化、气候变迁以及多元文化带来的冲击。为了顺应WHO国际健康城市发展的趋势，自1999年起，台湾地区开始推动“社区健康营造计划”，以既有的卫生保健体系为基础，结合社区资源，建立多元化的基础网络，创造支持性环境，增进民众的运动健身观念，激发民众对自身健康的关心与认知；通过社区互助，结合卫生医疗专业团体，共同营造健康社区。1999年，马英九上任台北市市长之初即提出了“健康城市，活力台北”的理念，期望建立“活力及健康”的“永续城市”，以期迈向国际健康城市的行列。在此基础上，2002年，台北全市十二个区完成了社区健康评估的同时，开始启动健康城市建设工作。2004年，提出了“台北健康城市计划”，成立了台北市政府推动台北健康城市跨局处组织。2005年，结合WHO及其他健康城市在推动健康城市建设过程中的理念及经验，制定了台北市政府建设健康城市的年度实施重点。2006年，更进一步制定了“辅导各行政区域成为不同特色的健康城市，并进而申请加入国际卫生组织”的工作目标，台北市大安区被选为第一个执行推动计划的行政区，积极开展大安健康城市营造计划。同年9月，大安区正式成为台北市首个正式加入WHO健康城市联盟会员的行政区。随后的几年，士林区、北投区、松山区、中山去、万华区等陆续加入了WHO健康城市联盟。

2.2 台湾健康社区六星计划

2005 年4月，“社区健康营造”被纳入“台湾健康社区六星计划”[2]，以产业发展、社福医疗、社区治安、人文教育、环境景观、环保生态六大方面作为社区营造的目标。该计划旨在推动全面性的社区改造运动，打造一个安居乐业的健康社区；建立自主运作且永续经营的社区营造模式；强化民众主动参与公共事务的意识，建立由下而上的提案机制，厚植族群互信基础，扩大基层民众的参与层面，营造一个“永续成长、成果共享、责任分担”的社会环境。“台湾健康社区六星计划”营造丰富的社区内容，具体包括以下六大方面：

①产业发展：推动产业转型升级，促进有机农业及绿色消费，发展产业策略联盟，促进当地就业机会。②社福医疗：发展社区照护服务，强化社区儿童照顾，落实社区健康营造。③社区治安：建立社区安全维护体系，落实社区防灾系统，建立家暴防范系统。④人文教育：培养凝聚社区意识，强化社区组织运作，落实社区终身学习，促进社区的青少年发展。⑤环境景观：营造社区风貌和设施及活化空间。⑥环保生态：推动清净家园工作，加强自然生态保育，推动社区零废弃，强化社区污染防治。

2.3 台北健康城市建设的策略

健康城市所探讨的不仅是个人的身体健康问题，也涉及文化生活、居住环境、社会生活、社区参与等其他内容。台北市推动健康城市的行动方案是基于社区健康营造和“台湾健康社区六星计划”制定的。健康城市的构建，是从社区开始落实推动，每个社区有其特殊的环境、历史、文化等，而政府层面并不一定了解地方的需求，如果采用统一的方式有可能会不妥，需积极培养和激励公民的社区参与度。台北市下辖的12个区陆续整合了健康、安全、高龄友善三大议题，全面推动健康城市工作，推出了“打造安全环境”“构建永续环境”“发展友善文化”“精进健康活力”“提升都市发展”五大策略主题，并进行跨部门合作，分成不同的议题实施健康城市建设。同时，根据健康城市内涵，提出了台北市健康城市指标65项，包括国际性指标20项，本土性指标45项（安全方面16项，永续生态方面11项，友善文化方面10项，活力健康方面13项，繁荣便捷15项）。见表1。

表1 台北市健康城市-策略地图

2.4 建设健康城市的部分措施

2.4.1 打造安全环境

通过强化社区安全网络的建设来打造安全环境，主要营造七类安全网络，包括就学安全网（教育局）、健康照护网（卫生局）、就业安全网（劳动局）、福利安全网（社区局）、区里关怀网（民政局）、紧急救护网（消防局）、治安维护网（警察局）七大网络。通过跨领域的资源整合，横向合作，整体推动。依据安全社区准则，动员社会团体，主动发现并改善社区环境中的安全问题，研究和执行各项安全促进方案，在居家、学校、道路交通、公共场所安全等方面都推广了安全方案。社区安全网络的构建，降低了社区伤害的发生率，监测资料显示：在台北市十大死因排名中，意外伤害由1995年的第4位降至2016年的第9位，自杀由1995年的第10位降至2016年的第13位。2005年，台北市内湖区通过国际安全社区认证，截至2017年，全台北已有6个区通过国际安全社区认证。

2.4.2 建构永续环境

台北市通过推动“海绵城市”“田园城市”“清新空气行动”“禁用一次性及美耐皿（嘧胺）餐具”等一系列措施，推动再生能源的利用，改善生态环境。通过韧性水调试、永续水利用、友善水环境的推动，健全都市水循环，提升防洪抗灾的能力。另外，通过老旧垃圾车装设滤烟器、航空燃油硫减量、300个点位空气盒子的放置等措施，推动低污染排放，致力于在2020年前将全台北PM2.5浓度降至15 mg/m3。从2016年开始，首先在市政大楼推行“禁用一次性及美耐皿（嘧胺）餐具”，并停售塑料瓶装水等相关政策。一年来，纸容器的使用量降低了80%，塑料容器的使用量降低了67%。据统计，共计减少使用纸容器约150万个，叠起来相当于103栋台北101大楼的高度，相当于减少了901棵树的砍伐。

2.4.3 精进健康活力

针对台湾社会老龄化情况以及人口和家庭结构变化导致社会化长期照护需求增长的现状，台湾地区“卫生福利部”于2007年发布了“长期照顾十年计划”，2015年通过了“长期照顾服务法”。自2017年起，台湾“长期照顾十年计划2.0” 正式实施，进一步扩大照护对象和服务内容，通过居家护理，居家康复，辅具购买、居家无障碍环境服务、老年人营养餐服务、交通接送服务等，提供饮食、复健、护理等居家医疗的各方面服务[3]。通过家庭医师分段照顾，逐步完善长期照顾体系。通过m-Health公共卫生资讯系统，即时记录及回访健康状况。以台北市文山区为例，因文山区地处山区，辖区内65岁以上的老年人中，有70.5%为独居者，且平均年龄为80.1岁，据介绍，针对独居老人的健康照护，2017年文山区健康服务中心的护士对辖区内独居老人的亲访率达到82.6%。

2.4.4 都市再生计划

配合健康城市的理念，“2050台北城市愿景计划”以“宜居永续”为目标，研究台北市面临的议题和对策，整合都市发展、文化观光、社会福利、水源资源、绿色交通等跨部门的发展，通过成立社区驻点工作室，鼓励市民结合社区资源，参与社区环境的治理。

3 上海健康城市的基本情况

3.1 上海健康城市的发展

1994年，我国卫生部与WHO西太区办公室合作，将北京市东城区和上海市嘉定区作为“中国健康城市计划试点区”，拉开了我国健康城市建设的序幕[4]。2003年，上海启动首轮建设健康城市的三年行动计划（2003—2005），重点在于宣传健康城市的理念，改善城市的生态环境和市容环境。此后每三年为一个计划周期，并制定相应的建设健康城市行动计划。截至目前，上海已完成了五轮健康城市建设行动计划。第二至第五个健康城市三年行动计划的目标是在坚持健康人群、健康环境、健康社会协调发展的基础上更加注重完善健康城市和健康促进的社会支持体系，提升城市居民的健康素养，掌握健康管理的基本技能[5]。

3.2 上海健康城市建设的措施

上海市政府始终重视健康城市的建设工作：坚持从市民健康出发；坚持政府引导、多方合作、市民参与；坚持重心在社区、促进人群健康和环境健康作为建设健康城市的实践原则。参考国内外健康城市的建设经验并结合上海市经济发展的情况制定具体措施。

3.2.1 重视健康城市理念的传播

2006年，上海市重点开展了“人人知道自己血压”“人人掌握救护技能”“人人参加健身活动”“人人参加无偿献血”“人人养成健康行为”的惠及群众健康的“五个人人”活动。为积极推广健康知识，自2008年起，政府和非政府组织与企业合作，向全市居民发放健康读本和健康支持工具（如控盐勺和控油瓶）。此外，在市、区、社区三个层面面对不同人群有计划地开展各类健康宣教和系列知识讲座。

表2 五轮《上海市建设健康城市行动计划》行动目标[6]

3.2.2 坚持人群健康促进和场所健康促进并重

积极探索开展项目管理，尝试建立“以人为本、公平有效”的健康促进、健康服务与健康管理机制[5]。在社区和单位积极推进健康自我管理小组的建设，督促小组成员养成健康的生活方式，从源头上控制高血压等慢性病的危害，鼓励更多的人群在专业人员支持下，通过同伴教育和自我管理，能够树立“预防为主、健康第一”的理念。截至2017年，全市累计建立了2.8万个健康自我管理小组，先后有48万市民参与活动；逾6万户家庭参与健康家庭的建设；完成四个国家健康促进区的试点建设，另有嘉定等六个区正在创建健康促进区；完成121家市级健康促进场所的建设和验收。

3.2.3 重视市民健康素养的提高

在上海市政府的领导下，各级健康教育与健康促进机构依托社区、企业、学校等基层组织针对不同人群积极开展健康教育活动，通过大型品牌活动的开展、健康科普阵地建设、传统媒体及新媒体平台的应用，加大传播力度，不断提高市民健康素养水平；积极倡导“体育生活化”的理念，推广全民健身，营造30分钟体育生活圈活动，在企业、机关等机构积极推广广播操和工间操。2017年，上海市市民总体健康素养水平为25.36%，相比2016年提升了3.29%，已提前达到2020年健康素养的预期指标。

3.2.4 推进社区卫生服务综合改革

推动医疗服务以健康为中心，加强巩固市、区、社区三级医疗卫生服务体系，继续推进社区卫生服务综合改革，整合资源，加强重大疾病和重点人群的管理，全面推行家庭医生制度。截至2017年底，全市家庭医生共签约常驻居民 1115万余人，签约率达46.71%。

3.2.5 改善城市生态和居住环境

加大大气、水、环境的治理力度，推进重点区域综合治理，上海环保投入GDP占比始终保持在3%左右[7]。

4 台北健康城市建设工作的启示

4.1 探索建立促进居家安全的社区支持体系

台北市强调安全社区的核心价值是不断追求更安全的生活与环境，依托社区，面向家庭，以社区和家庭常见的意外伤害为问题导向，建立和实施各项安全促进方案，值得学习借鉴。上海已进入老龄化社会，居家养老是一种主要的养老方式，如何加强居家安全教育和预防体系，避免老年人在家中发生意外，从而提高健康预期寿命，是我们必须加以重视的一个重要问题。此外，如何加强婴幼儿以及儿童的居家安全教育和预防，同样是一个值得关注的重要问题。高度重视安全社区和居家安全建设，建立安全社区准则，在居家、学校、交通、公共场所等方面实施安全促进方案应该是将来要思考的一个方向。

4.2 探索建立长期照护体系及人才培养机制

上海的长期照护服务基本由家庭自行承担，由此给家庭成员带来较大的压力和负担。为了适应老龄社会的现实需求，上海从 2017年1月 1日起，在普陀、徐汇、金山三区试点长期护理保险制度，通过评估、服务、支付和监管，统筹各类服务资源，完善梯度化保障制度；与此同时，市卫计委、发改委、民政、人社、财政等相关部门正在建立全市统一的老年照护服务需求评估标准。上海已经在初步探索建立适合上海模式的长期照护制度，以减轻家庭的经济压力和照顾压力。而台湾在长期照顾上比上海领先，首先，在长期照护立法方面，已经建立“长期照护服务法”和“长期照护保险法”，并设立专门的机构，将卫生计生、人社、民政、老龄委、保险等相关机构的资源整合，形成合力；其次，针对专业照护人才缺口巨大的状况，加强对长期照护专业人员的培养，对社区养老、机构养老等机构、企业予以扶持，并通过政策引导和舆论引导，吸引专业人才加入长期照护的服务领域，与现有的以居家养老为主的养老模式形成互补。

4.3 构建符合社区（场所）特征的健康城市建设计划

健康城市的建设除了相关政策、资源的支持外，最重要的还是人的因素。健康社区（场所）的建设离不开社区居民健康意识的形成和健康需求的建立。只有成功调动社区参与的积极性，才能更好地开展健康城市计划。台湾的社区营造政策是“自下而上”的模式，通过构建符合社区特征的社区健康营造计划，设定符合社区需求的健康议题，结合社区资源和志愿者服务，凝聚共识，激发社区居民自主参与健康城市建设。虽然收效较慢，但能取得大部分居民的认同和支持。在推动健康上海建设过程中，台湾的社区营造经验值得上海在创建健康促进场所时加以借鉴。要在健康城市的建设计划中考虑到不同社区和场所的特征、健康议题的优先级别。目前，上海的社区（场所）建设还停留在政府主导、专家设计、居民配合的模式，从短期来看有充足的资源投入、专业的规划设计和明显的社会成效，但标配化的建设内容难以适应社区的差异化现状，也在一定程度上剥夺了居民以主体身份参与社会治理的机会。

4.4 加强多部门合作与健康政策的实施

强有力的政治支持是健康城市计划得以持续有效实施的基础。没有政治支持，多部门合作和资源调动就无从谈起。在许多成功的例子中，市长承诺都起到了巨大的作用：台北市的健康城市建设就是源于马英九的上台。2016年11月，第九届全球健康促进大会在上海成功举办，全球100多个城市的市长参加了此次大会。会议充分认识到健康与城市的可持续发展是密不可分的，健康城市建设是实现健康良好治理、提高健康素养的有效平台。大会也确定了作为市长应该遵守的健康城市治理的五大原则，包括“将健康作为所有政策的优先考虑”“改善社会、经济、环境等所有健康决定因素”“促进社区积极参与”“推动卫生和社会服务公平化”和“开展城市生活、疾病负担和健康决定因素的监测与评估”这五方面[8]。健康城市建设是一个必须持续推动的事业，健康城市的建设离不开市长承诺，离不开多部门的合作和各项健康政策及财政的持续支持。

4.5 合理制定新一轮健康城市的治理原则

上海健康城市三年行动计划现在已经进入第六轮，各级政府已把建设健康城市行动列入核心议事日程，各项健康促进工作机制也已逐步建立。在实施新的健康城市计划时，应该对现有的健康促进活动和相关资源进行调查，并进行有效地监测和评价；也可以寻求国内外其他城市、WHO和其他国际合作单位的支持，加强人员培训、参观学习、技术支持和经验交流。突出建设健康城市的主题，短期目标与长期目标相结合，尽可能的保证新一轮健康城市计划更加合理高效地运行，实现资源利用的最大化。健康城市作为城市建设的最高层次，涵盖了卫生城市、生态城市、文明城市、平安城市等各种城市建设计划的特征，随着“健康上海2030”战略的深入实施和第九届全球健康促进大会《健康城市上海共识》的发布，上海的健康城市发展有了重要的“线路图”，上海新一轮的健康城市建设必将迈入全新阶段。