大数据背景下高校“大档案”管理体制构建研究

李 彦/湖南师范大学档案馆

王雪君/湖南省长沙市天心区艺术体育中心

在国家档案管理体制改革的进程中，高校档案管理“从分散到分管，从分管到集中，逐步形成了集中统一的档案管理体制”[1]，建立了较为完备的高校档案管理体制。但随着大数据时代的到来，这种档案管理体制也暴露出了种种问题。本文以中南地区高校为例，分析了这一地区高校档案管理体制的现状及所面临的新挑战，并寻求高校“大档案”管理体制的构建路径。

1 高校档案管理体制的现状研究

1.1 现状调查

2017年，笔者就中南地区高校档案管理体制现状进行调查，发放调查问卷49份，回收有效问卷35份；另通过网站查询方式调查了中南地区11所教育部直属高校、5所省属“双一流”高校和湖南省28所省属普通高校的档案管理体制情况。

从机构设置来看，高校档案机构的设置分为三类，一类是独立设置档案馆；一类是虽设置档案馆但挂靠在学校党政办等二级单位；还有一类是没有设置档案馆而是在学校党政办等二级单位下设综合档案室或档案科，甚至没有机构，只有档案工作人员。第一类情况占多数，后两类情况占少数且多存在于省属普通高校中，教育部直属高校、“双一流”高校中分别有1所属于后两类情况（如表1所示）。从机构级别来看，高校档案机构基本上为副处级及以上建制。教育部直属高校档案馆中，只有1所为副处级建制。“双一流”高校档案馆中，有3所为副处级建制，占比达60%。省属高校档案馆的机构级别一般不高，副处级及以下建制占比达75%（如表1所示）。

表1：中南地区部分高校档案机构设置及级别情况

从机构职能来看，绝大多数档案馆被纳入教辅业务部门。那些挂靠在学校党政办的档案馆，一般被纳入党政管理部门。这类档案馆主要承担档案管理职能，其行政职能多由挂靠单位代为履行，因此实质上仍是业务部门（如表2所示）。从资源管理范围来看，档案馆负责管理职工人事档案、学生档案的情况还不普遍。相比其他高校，教育部直属高校档案馆的资源管理范围明显宽一些，有约40%的教育部直属高校档案馆管理着职工人事档案、学生档案（如表2所示）。

表2：中南地区部分高校档案机构职能及业务范围情况

总的来看，高校档案管理体制并不相同。教育部直属高校历史悠久、实力较强，独立建馆的较多且机构级别较高，档案资源管理范围较广。地方高校，即使是“双一流”高校，档案机构设置、级别和档案资源管理范围参差不齐。有一个共同点是，档案机构基本上被定性为教辅业务部门。调查显示，近年来有越来越多的高校在提升档案机构级别、拓展档案资源管理范围。

1.2 原因分析

第一，高校档案法规制度不完善。《高等学校档案管理办法》（下简称《办法》）是规范高校档案管理的重要规章。遵循扩大高校自主权的改革要求，《办法》减少了国家对高校档案管理体制改革的干预，留给高校较大的自由空间。但从实践角度来看，《办法》仍然具有一定的局限性，其中有些条款不明朗、标准不明确，导致高校各行其是。

第二，高校档案管理意识不强。一些高校档案管理意识不强，档案工作被边缘化；而档案行政部门、教育行政部门对高校落实《办法》的监管不力，其监管主要针对个人违法违规行为，很少干预那些不按《办法》要求开展工作的高校。这也是《办法》颁布了10年，仍有高校不按文件要求独立设置档案馆的重要原因。

2 高校实行“大档案”管理的必要性

“大档案”不仅是一个技术性名词概念，更是一种新的档案观、方法论，“大档案”管理符合大数据时代高校档案事业发展的基本趋势，其主要内容为：一是将文书档案、人事档案、学生档案等集中统一到学校档案机构管理；二是拓展档案机构职能，实现档案机构保管职能向爱国主义和素质教育基地、校史展览和研究基地、档案信息管理和服务的中心等职能延伸[2]；三是拓展档案生成形式，将档案大数据作为档案职业发展的新方向。

2.1 国家档案法规政策的导向

国家虽然没有明文规定实施“大档案”管理，但可以从档案法律法规中窥见其政策导向。档案法规定，档案是“有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，显然这是一个涵盖“不同形式”的“大档案”概念。《办法》也体现了“大档案”管理要求：一是首次将学生档案单独设类，扩大了归档范围；二是突破传统归档理论限制，强调高校档案机构要加强“对于与学校有关的各种档案史料的征集”；三是首次将电子档案纳入归档形式，拓展了档案管理领域；四是将档案机构服务对象扩大化，赋予高校档案机构服务社会的新职能[3]。

2.2 档案大数据建设的现实要求

作为国家基础性战略资源的重要组成部分，档案大数据正引领档案工作环境发生深刻变化。大数据本身“价值密度低”的基本特征和档案数据存储条件的改善、“档案与大数据无限渐近”的基本判断、“一切归档”的“大档案”理念，强烈冲击、解构并重塑了基本理念、技术手段和管理方式，同时也促成了档案技术的变革与管理的进步。档案大数据的战略价值在于对海量的信息数据进行专业化分析、应用，并创造新的价值。建立行之有效的“大档案”管理模式，是实现档案大数据战略意义的重要途径。

2.3 传统档案管理体制存在问题

一是档案机构管理职能弱化。《办法》虽然对高校档案馆的管理职能提出了要求，但没有明确档案馆的机构管理属性，更没有明确档案馆的建制级别。《办法》客观上造成了档案馆级别矮化、管理职能弱化的事实，导致很多高校将档案馆定位为教辅业务部门，建制级别明显低于高校其他内设机构。

二是档案管理分散化。“分级管理”是档案管理的基本原则，它要求“条块结合、共同监督”，但在实践中会造成档案管理“条块分割”的问题。如《干部档案工作条例》对人事档案有特别规定，明确人事档案可以不纳入高校档案馆管理；此外高校档案馆、人事处、学生处等部门分别管理文书档案、人事档案、学生档案的现象比较普遍。管理制度与技术标准不统一、政出多门、职能交叉的现状，造成档案管理分散的问题。

三是档案资源归档范围不全面。《办法》规定，高校档案馆归档范围包括纸质档案和电子档案。高校公务活动中还会产生许多有保存价值的实物，如获得的奖杯、奖状，获赠的纪念品等，这类实物能否作为档案保存，《办法》并无明文规定，这就使得档案馆的档案资源归档范围不全面。

四是档案信息化建设程度不高。档案信息化建设是当前档案工作的重点，直接影响着档案利用服务工作。由于对档案信息化建设的重视程度不同，导致档案信息化建设程度不高且参差不齐。如高校档案馆的文书档案信息化程度较高，人事部门的人事档案信息化程度较低。

3 构建高校“大档案”管理体制的对策

3.1 培育“大档案”管理思维

“大档案”管理思维不会自发形成，需要有意识地培育。思想上，高校档案部门要有打破档案管理安于现状的决心和打破现有管理体制和利益格局的勇气。行动上，要加大宣传工作力度，给“大档案”管理造势，争取校领导认同和兄弟部门支持，形成全校联动的“大档案”管理局面。

3.2 优化“大档案”管理的路径依赖

“大档案”管理作为档案工作的发展趋势，要把握正确的发展方向、沿着正确的路径渐进演绎。坚持“统一领导”的组织原则，高校档案管理组织形式向扁平化发展，同时进一步简化管理层级、提升档案机构级别、强化档案管理职能，并进一步拓展档案机构职能、增加行业服务能力。坚持“系统整合”的管理原则，档案资源构成模式向集约化发展，进一步推动职能相近部门裁、并、撤，建立“大档案机构”，实现高校图书、档案、博物等资源信息的协调整合共享。坚持“以人为本”的服务原则，实现档案服务对象的公共化，进一步将档案部门的管理性、事业性和服务性结合起来，构建管理权力内收、事业服务外放的档案公共服务模式。坚持“文档一体”的档案生成原则，实现文档一体化，将档案管理过程前移，密切文件与档案间的有机联系，实现管理标准的统一和资源的合理配置[4]。

3.3 构建“大档案”管理模式

第一，统一归口全部档案资源。坚持“大档案”管理要求，对《办法》进行进一步完善，将分散管理的人事档案、学生档案和实物资料全部纳入高校档案机构的管理范畴。

第二，构建强有力的档案领导体制。成立学校档案工作委员会，由校长或由档案工作分管领导任主任，全面领导学校档案工作，统一协调解决学校有关档案工作的重大事项。档案工作委员会下设办公室，行使日常管理职能。

第三，将档案机构纳入学校管理部门序列。将档案机构设置为管理部门，有利于理顺校内各部门的组织关系，强化档案机构的管理权限，增强“依法治档”的组织基础。目前，分设高校档案行政部门与业务部门机构并确保二者独立运行，是比较合适的管理模式。具体来讲，成立档案工作处，与学校档案工作委员会办公室合署，作为档案行政管理部门；从工作需要出发，档案工作处的级别应不低于其他机构的行政级别。同时成立档案馆，作为档案实体管理业务部门。受历史传承和现实情况等因素影响，有的高校不能完全实现机构分设和独立运行，这样的高校可以借鉴“局馆合一”的国家档案管理体制，实行“两块牌子、一套人马”，按管理与业务工作需要，以档案工作处、档案馆两个名称对外开展工作。无论采用哪种档案工作管理模式，均应以保障档案机构行政管理、业务指导职能的充分实现为前提。

3.4 建立“大档案”工作网络组织体系

大数据时代，高校档案机构“孤军奋战”很难快速有效地完成工作任务，必须建立起一张涵盖全体工作部门的横向到边、纵向到底的高校档案工作网络，实现以档案机构工作人员为核心的专职档案工作网络和以部门兼职档案人员为主体的兼职档案工作网络互为经纬、相互配合，确保全部档案资料和数据的及时准确收集与安全保管。具体为，遵循“统一领导、分级管理”原则，学校档案工作委员会依法领导与协调全校档案行政管理工作；档案机构承担日常档案管理职能，并对档案实体进行管理和进行档案工作业务指导；学校各部门配备兼职档案员，负责本部门档案的收集、整理、归档和移交工作。在档案管理环节中，兼职档案员工作是实际起点，专职档案人员工作是中心枢纽，学校档案工作委员会是领导核心[5]。

3.5 创建适应“大数据”管理的档案服务模式与技术平台

大数据时代，档案生成方式与服务理念发生转变，文档管理一体化、图书情报档案管理一体化、数据档案管理一体化的趋势持续增强。坚持以人为本，用开放的姿态创新档案公共服务理念，改革传统的档案机构职能、服务技术载体及服务模式，以数字档案馆建设为发展方向，建立适应大数据时代特征的服务平台。数字档案馆建设有利于打破传统档案管理中“严格的‘条块分割’界限，在纵向上加强各级档案部门之间的数据交换与共享，在横向上加强与文件形成相关业务部门系统之间的交流与合作”，有利于改革传统档案实体“集中统一”管理模式，在管理上和技术上“实现超越传统的逻辑归档与分布式管理”，有利于“借助网络技术实现档案利用效率的提升和利用方式的灵活”[6]。数字档案馆建设将进一步促成数据存储成本小于数据的利用价值，实现任何数据都有作为档案得以保存的可能性，让档案大数据成为现实。