新时代村级档案管理研究——基于40年来我国村级档案管理的回顾与展望

祁天娇/中国人民大学信息资源管理学院

我国改革开放至今已历40年，村级档案管理也经历了40年的发展，对村级档案管理在过去40年的发展进行梳理，也是对农村改革开放40年历程进行回顾。2017年12月，习近平在中央农村工作会议上部署乡村振兴战略，村级档案管理作为乡村振兴战略中的一项基础性工作，受到了新的重视。2018年1月，国家档案局联合民政部、农业部颁布《村级档案管理办法》[1]，从国家层面要求实现村级档案管理规范化，这标志着村级档案工作被纳入国家档案资源管理的整体战略中。在这样的背景下，有必要对村级档案管理40年的发展历程进行回顾总结，并探索新的发展模式。

村级档案管理的学术研究起源于上世纪80年代。1983年韩星波以浙江慈溪为案例提出加强村级档案工作[2]，此后学者针对村级建档[3]、村级档案工作规范化[4]、村级档案利用[5]、村级档案特殊政策[6]、村级档案文化建设[7]等若干主题进行了研究。虽然至今研究成果斐然，但总体上存在以下不足：一是研究多是从某地案例出发研究具体环境中的具体做法，缺少对一般村级档案管理普遍规律的理论总结；二是大多数研究成果是对当时当地村级档案工作的一般描述性研究，缺少跨越地域和历史阶段的综述性研究；三是理论成果依赖实践结果，缺乏创新性的、能够推动实践的理论研究。

本文将采取文献研究法，旨在跨越具体案例、地区和时间的限制，结合农村历史发展的纵向视角与村级档案工作的横向视角，回顾我国村级档案管理40年发展的一般规律与变化趋势，分析村级档案工作的现存问题，并在乡村振兴背景下展望未来我国村级档案管理的新发展。

1 多维驱动下的村级档案管理体系建设过程

村级档案管理体系包括村级建档、规范管理、提供利用、调整结构和优化技术等多个方面，这一建设过程既是档案管理完整业务链的体现，也受到不同历史时期社会多元因素的驱动。

1.1 体制改革驱动下的村级建档

我国村级建档是伴随上世纪70年代末的农村改革起步的，总体呈现出“由点到面”的特点。1979年改革开放后，部分农村社、队开始建档，但始终未成气候。1983年，农村基本完成政社分离后，村级档案有了基本的建设单位和负责人，村级建档逐渐成为乡村管理工作的常规内容。当时村级档案管理要为政治体制的过渡服务，因此一方面要整理历史档案，包括原公社的文件材料和政社分离过渡时期的文件材料等；另一方面要建立农村文书档案常规管理制度，包括确立乡、村文书人员，设置专门的档案管理岗位和村级档案室，建立符合农村新政治体制要求的完整文书归档制度等[8]。90年代农村经济体制改革后，村级建档主要任务转变成为农村企业、产业与事业发展提供支持。从建档范围来看，村级档案早期以村文书档案与会计档案等为主，之后增加了村办企业档案与科技档案、农户档案、农村保险与福利档案等新档案门类[9]，体现了为“小康村”建设服务的阶段性目标；从建档空间来看，村级建档逐渐由试点扩展到全国大部分农村；从建档质量来看，由于当时国家层面的档案管理与交接制度尚未明确，农村更是缺少档案管理设备和专门的档案人员，村级档案管理比较混乱，已归档的档案材料散失和损毁现象较为普遍[10]。

1.2 法治建设驱动下的档案规范化管理

1987年通过的档案法从国家层面规范了村级档案管理，此后以档案法为依据、以档案整理与分类为重点的村级档案规范化管理全面展开。一方面，各级档案部门强化了对村级档案管理的监督和指导，包括开展建档调查、专业培训、入户宣传与定期检查[11]等，帮助村干部等村级档案管理负责人掌握立卷归档、档案分类、档案组卷以及档案装订、编号编目与安全保管等业务知识，使得村级档案管理按照文件生命周期的基本规律规范化展开。另一方面，地方档案法规与标准建设逐渐起步。地方法规的制定与出台，为档案规范化管理奠定了基础。1995年开始施行的《济南市行政村档案管理办法》，是我国第一个正式立法的农村档案地方法规[12]。之后，吉林省、河北省等省份从省一级层面对村级档案管理进行指导和规范[13]。2007年12月，国家档案局、民政局、农业部下发《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》，从国家层面指出要“夯实基础，规范农村基层组织档案的收集与管理”，掀起了村级档案地方法规建设的热潮。其中，浙江省在村级档案规范化管理方面成果显著。2018年，浙江省委、省政府印发了《全面实施乡村振兴战略 高水平推进农业农村现代化行动计划（2018—2022年）》，其中“推进农村基层档案规范化建设”作为“全面提升乡村治理能力”的有关要求被纳入进来，浙江省档案部门将根据《行动计划》的要求制定“时间表”、明确“路线图”，全面推进农村基层档案规范化建设，加快融入基层便民服务体系和实现农村档案数字化转型。

1.3 民主自治驱动下的档案公开利用

1998年，《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出加强农村基层民主法治建设，其中最重要的措施之一就是村务公开，而村务公开的首要环节就是村级档案开放[14]。首先要“有档可看”，在收集村级党务、政务和村级经济档案之外，注重收集民生档案，包括土地承包、资产处理等档案，这些档案关系到村民的切身利益；其次要“信息公开”，开放反映村干部收入、宅基地使用等情况的档案；再者要“档尽其用”，不仅可以利用户籍管理、房产土地契约等档案服务村级行政管理，还可以利用家庭档案等服务村民自治、利用历史档案服务村志编写与农村文化建设；最后要“为民服务”，从为管理者服务到服务于村民、村企业以及其他相关主体，村级档案成为面向全体村民开放的信息资源。

1.4 文化保护驱动下的档案结构调整

21世纪初，乡村文化建设与保护政策推动了“历史文化名村”的评选与“民俗村”“文化村”等概念村的出现，村级档案作为重要的评选和建设依据，在内容建设上呈现出明显的文化转向。为服务乡村历史传承、文化保护与旅游开发，村级档案结构开始调整，历史、文化、教育等成为新的更为重要的建档门类。在空间结构上，村级建档突破了原有的“行政村”限制，形成一个区别于行政区划、意在保留民俗文化的新档案社区，并以民俗、文化、历史等为对象，形成新的建档、管理与利用模式[15]。在时间结构上，与建档初期的历史档案整理只关注“政社分离”前的生产队管理资料不同，更多反映农村变迁的历史档案被重新收集和整理。在内容结构上，民间自发成立的村档案馆或者村文化展厅相继出现，与古村落历史文化有关的重要典籍、家谱族谱等得以登记建档，此外农村古建筑数据库得以建立，农村口述资料得以形成[16]。

1.5 技术变革驱动下的档案数字转型

受农村经济发展与基础设施建设水平的限制，村级档案数字化工作起步相对较晚。2004年，湖北省五峰县通过“计算机填写农户增收明白卡”的方式，建立起最早的村级电子档案[17]。但从普及程度来看，村级档案的数字转型尚处在“摇篮”中。一方面，村级建档与档案管理基础较差，工作所需的硬件以及电子文件管理系统等软件皆不完备，档案资源实体质量较差，尚不足以支持广泛的电子化和数字化；另一方面，受经济与教育发展水平的限制，村级档案管理者与农村群众对电子文件的价值认识不足、信任尚未建立，也缺少足够的计算机操作技能。2018年开始实施的《村级档案管理办法》明确要求“村级档案工作应当积极推进档案信息化建设，配备必要的设施设备和档案管理软件，建立档案电子目录和全文数据库，逐步实现档案的信息网络共享”[18]，因此村级档案的数字转型是必然趋势。

2 村级档案工作发展的主要方向与问题

从村级档案管理体系的建设过程可以看出，村级档案资源结构的完善、档案管理的规范、利用服务的优化是整体趋势，但仍然存在尚未解决的“陈疾”并面临新的挑战。

2.1 档案资源结构全面化

村级档案资源结构是由村级建档范围确定的，建档范围的扩大与资源结构的完善，是与新时期农村建设的重点从单纯的政治、经济建设转向与社会、文化建设并重同步展开的，总体呈现全面化的向好趋势。

表1：村级档案的建档范围与内容

由表1可以看出，最早的村级建档以文书档案为主，主要为记录村级党务工作和行政管理工作。随着经济社会的快速发展，会计档案成为村级档案的重要内容，还增加了土地建设类、生产经营类等经济门类的档案。近年来，农村基层民主建设快速推进，家庭档案、村民档案在维护社会和谐稳定方面发挥了越来越重要的作用。当前，反映村落历史文化的档案备受重视。

但从具体村落建档能力来看，目前多数村的档案管理基础设施还不完备，某些经济水平不发达的村建档仍然停留在以文书档案为主的阶段。在现有管理水平上，如何快速建立起完备的村级档案管理体系，需要从设备、人员、制度以及财政等各方面进行充分考量。此外，新增档案门类带来档案数量的增加，在数字技术发展的背景下档案的形式与载体会更加多样，这就对村级档案存储与管理能力提出了新的要求。

2.2 档案管理有序化

村级档案法规制度逐渐完善后，规范化管理逐渐形成，档案管理总体呈现有序化趋势，但村级档案规范化管理在不同地区存在巨大差异。首先，受到农村经济水平的限制，不同地区档案管理能力不同。经济较为发达、建档起步较早的村已经进入村级档案规范化管理阶段，但对于贫困村来说，其建档任务仍未完成，在建档质量无法保证的情况下很难实现规范管理。其次，不同地方的档案门类差别较大，档案管理方法也是各村各法，统一管理难度大。再者，村级档案本身的特点决定了管理的难度，如有些村级档案以文书材料为主，涉及内容多但数量少，正规行文少且文书形式不规范，档案立卷难度大。

2.3 档案利用社会化

随着农村社会发展重点的变化，村级档案的价值逐渐多元化，村级档案的利用与服务整体上呈现出社会化的趋势，但目前村级档案在服务社会维稳、文化建设与科研教育上表现不佳。一方面，村级档案为村民维权提供服务的渠道不畅通。村级档案中的家庭档案等，记录了每户村民的家庭状况、行为表现等，一般与村级评选奖罚等直接挂钩，构成了村内信用体系[24]，但现有档案利用手续繁琐，不能为村民提供直接、及时的信用证明，给村民维护合法权益带来了困难。另一方面，现有的村级档案整理和利用体系不科学，不能为复杂的研究与教育活动提供支持。开展村史研究、村志编写等工作，需要更完整的档案内容和更全面的档案呈现，但村级档案不能满足这样的利用需求。

3 未来发展趋势

乡村振兴战略是包含经济建设、文化建设与民主法治建设等多方面的农村全面发展战略，村级档案必须形成更为全面的资源体系，并突破旧有的管理模式，为服务乡村振兴提供更加灵活、多样、实用的档案服务。

3.1 建设村级档案资源网络

未来村级档案资源体系应该“全”且“优”，即内容全面、结构优化。这就需要突破传统空间的限制，建设全新的村级档案资源网络。一方面要突破地域限制。传统的村级建档按照行政区划开展，忽略了中国农村广泛存在的村落之间的联系，如不同村落在迁移、合并、划分等过程中可能产生历史或文化上的继承性或关联性，仅以一村为建档对象，很容易破坏村落之间历史或文化上的完整性。因此建设新的村级档案资源网络，应该突破行政区域的局限，以具有历史或文化上的继承性或关联性的若干村落为建档对象，形成关于村群的完整档案体系。另一方面要突破领域限制。传统的村级建档主体是农村基层组织，其建档视角相对固化，多从行政管理领域考虑村级建档工作的实施。建设新的村级档案资源网络应该纳入更多的社会力量，要从更多元的视角考虑建档内容与方法，如从农村企业文化视角建设村企业档案、从建筑工程视角建设村历史建筑档案、从新闻传播视角收集和留存村民口述资料等。

3.2 建设村级档案管理网络

传统村级档案工作模式包括村档村建村管模式和村档乡建乡管模式两种[25]，然而无论是由村自建自管，还是由乡镇以村为单位立卷归档并统一保管，都是对档案实体的集中管理，在实际工作中难免出现村企业利用本企业档案难、村民因不信任故不移交档案自行保存等问题。村级档案管理网络旨在突破集中管理模式，在充分调查并掌握本村档案资源内容与数量的基础上，采用逻辑集中的方式，将档案保存和管理的权力下放给档案形成者或所有者，如村企业自行保管本企业档案、村民自行保管家谱族谱等；但在建档范围内的档案都应在村档案室或乡镇档案馆（室）登记基本信息，包括名称、数量、内容、形成者、所有者、保存位置和保存状况等，形成带有“指南”性质的村级档案目录，以满足不同主体的利用需求。在这个网络中，各村档案形成者或所有者成为最基层的档案保管者，村、乡（镇）行政组织与档案部门则负责档案工作的监督指导。这种管理网络能够尊重档案形成者与所有者对档案资源的保管意愿，并发挥档案行政部门的监督指导作用，形成村级档案管理的协同机制。

3.3 建设村级档案利用网络

村级档案的利用应该突破“官方建档官方用”的传统做法，在明确村级档案利用主体的多元性基础上，满足不同利用主体的利用需求。建立村级档案利用网络，首先要识别不同主体的利用需求。对于基层管理者来说，文书档案、会计档案等要目录完整、能准确查询，可以发挥村级档案提供参考的作用；对于村企业经营者来讲，经济档案、科技档案等应该完整保存，使之成为企业制定发展计划、解决经济纠纷的重要凭证；对于一般村民来讲，家庭档案等应该真实记录，能够反映他们的真实生活，并能帮助他们维护合法权益；对于研究者来讲，村级档案应该能够记录村落历史、反映村落文化现象，成为村落研究的资料来源。其次要提供不同的服务方式。一般的档案查询，可由村务公开窗口或村档案阅览室提供；经济类档案的查询，可通过制成年度汇报、统计报表等形式，提供更直接的利用；村史、村志等编研成果，可以通过举办展览、编纂普及读物等方式提供查阅。此外，应积极利用互联网平台，提供更加直接和丰富的档案查阅利用渠道。