村庄乱象、制度创新与规则之治

王向阳　沈迁

摘 要：社会治理现代化的核心，重心在基层，重点在农村。近年来，村庄乱象倒逼地方政府创新，进而形成富人治村规则，但在村庄利益结构保持不变的情况下，乡村治理需要在复杂制度成本和富人治村分利格局中寻找平衡。本文主要运用质性研究方法，聚焦“法治中国建设的村级样本”浙江宁海县村级权力清单36条，通过对县乡村关系视野下宁海36条实践全过程的梳理，力图展现出东部沿海利益密集型村庄治理中制度创新的社会基础、实践逻辑及其与联村干部制度、涉农资金整合等制度关联的完整图景。研究表明，制度创新需要与之高度契合的社会基础，制度推广需要考虑其社会基础之上的制度成本，制度运行的实践逻辑是在县乡村关系的完整链条中展开，制度关联创新也需要服从于整个基层治理体系的有效性和适用性。

关键词：政府创新；宁海36条；社会基础；实践逻辑；制度关联

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：2096-5729（2018）04-0080-07

一、问题的提出与既有研究

实现社会治理现代化，重心在基层，重点在农村。近年来，我国东部沿海利益密集型村庄中，派性斗争严重、村干部权力滥用、项目落地大打折扣、涉农上访量大增等问题突出，令基层政府部门头痛不已。以浙江宁海为例，仅2010年到2013年间，宁海全县共查处党员干部违反廉洁履职的经济类案件161件，其中，村干部违法违纪的案件达102件，约占总数的2/3，给老百姓的观感是“苍蝇扑面”。为切实解决这一难题，规范村级小微权力运行，进一步完善农村基层民主决策、民主管理和民主监督机制，自2014年初，浙江宁海县大胆探索，从“五议决策法”起步，在全县范围内积极、稳妥、慎重推行村级权力清单36条（以下简称“宁海36条”），用于为乡村治理“立法”“定规”，力图将乡村治理引入规则之道，实现依法治村，因此，有学者将其称为“法治中国建设的村级样本”。迄今为止，宁海36条已经施行4年有余，制度实践状况如何，值得我们好好总结与认真思考。

东部沿海利益密集型村庄中，派性斗争严重，村干部更换频繁且涉案率高，涉农资金使用大打折扣，一系列乡村乱象的存在，催生了制度变迁的社会土壤。随着地方政府创新实践的开展，有关政府创新的研究也在不断积累。学界既有研究中，学人多关注政府创新的动因[1][2]、特征与绩效[3][4][5]（张光雄，2004；张玉，2004；吴建南、马亮等，2007；王清，2007；吴建南等，2011），部分学者侧重地方政府创新的比较研究[6][7][8]（陈家刚，2004；王清，2007；杨雪冬，2011；俞可平，2012）。尤其是在地方政府创新的动力机制分析方面着墨甚多，典型代表为政绩驱动论[9][10]（李景鹏，2007；俞可平，2012；陈家喜、汪永成，2013）和压力驱动论[11]（何显明，2009），但较少能够深入我国政府创新的内核（闫健，2014）。尽管如此，唐皇凤（2011）对转型中国制度变迁机理的分析[12]和闫健（2014）、周志忍（2014）对“父爱式政府创新”行动逻辑的分析，深入到政府创新的社会基础和实践逻辑中去，仍然为政府治理创新研究探索提供了诸多有益的启发[13][14]。此外，对于宁海36条，李人庆（2014）认为，村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子民主”。[15]对此，贺雪峰（2016）认为，实现乡村善治仅有民主选举是不够的，还需要配套的制度安排，且在制度推广时，必须注意到制度运行的空间边界问题。[16]此外，褚银良（2015）对宁海36条的主要做法、成效、价值和意义进行了细致的梳理。[17]蔡长昆（2016）以宁海36条为例，对地方政府创新的制度逻辑也给出了自己的解读。巢小丽（2016）对宁海36条的政策绩效進行了分析，在她看来，治理主体多元化、权力运行透明化、村庄治理法治化、公共服务便民化、经济建设市场化五要素的突破和变革，使得宁海36条对当地的乡村治理产生了显著的影响。[18]

学界既有研究，多集中在宁海36条这一政策的实践背景、主要做法、政策绩效、价值与意义等方面，对政策创新的社会基础，尤其是将其放到县乡村关系格局中去整体性地理解并把握县域范围内政策创新体系者，较为欠缺。在关于地方政府创新的研究中，关注政府创新的类型、特征、成因、成效等方面的居多，且多为政府自上而下的视角，从县乡村关系整体视角探讨的少。抽离社会基础谈制度创新和制度推广，易沦为无本之木、无源之水，这就要求我们在县乡村整体经验基础上探讨地方政府创新的实践逻辑，唯有如此，方能全面而准确地把握地方政府创新的社会基础、实践逻辑与制度创新关联。本文拟在这一方面做出尝试，从剖析其制度创新的社会基础——乡村乱象，地方政府实行规则进村的实践逻辑，讨论县域范围内的制度关联，反思规则进村后的村干部工作动力、村民需求与制度供给的有效对接及民主监督的形式化等四个方面进行探讨。笔者所在的调研团队运用田野调查的质性研究方法，深入宁海县桥头胡街道的D村、T村和S村开展了驻村调研，通过参与式观察和半结构式访谈法搜集资料，力图在理解村庄整体经验的基础上对宁海36条这一权力清单制度进行全面总结与深入反思，梳理其社会基础和实践逻辑，并在此基础上，探讨县域范围内制度创新的关联逻辑。

二、乡村乱象：制度变迁的社会基础

根据历次基层调研的情况来看，地方政府创新往往是被“逼”出来的，湖北沙洋的“按户连片耕种”、广东清远农村的“三个整合、三个下沉”、江苏射阳的“联耕联种”等，都是如此。相比中西部一般农业型地区，浙江地区非正规经济发达，村民多在当地就业，村庄生活完整。在资源进村背景下，由于浙江地区资源流量较为丰沛，村庄多为利益密集型村庄。随之而来的，是愈演愈烈的派性斗争，并最终形成地方分利集团和地方利益联盟。在利益角逐过程中，派性斗争撕裂了村庄，村干部为利益而跑马圈地，实际工作中“一年看、二年干、三年等着换”，项目落地大打折扣，灰色利益带中乌烟瘴气，村民怨气沸腾，上访上告者有之，群体性事件有之，乡村之间，乱象丛生。最终的结果一定是只有斗争，没有规则；只有个体私利，没有村庄公义；只有“小九九”，没有大伦理；只有强者逻辑，没有平等参与。最终，借用一位村干部的话说，就是大多数村庄必将沦为只搞政治不搞经济的“政治村”。

以笔者调研所在的D村为例。D村，315户，878人，位于桥头胡街道城郊，属于典型的城郊村。从1996年开始，也就是前任村主任阿武上台（2011年选举期间，由于刀砍现任书记阿明而入狱下台）以来，村庄派性斗争进入白热化状态。最突出的表现就是从2000年以来，部分村民正常生活所需的宅基地一直没能成功申请并审批下来，以致当地宅基地地下市场价格炒到了一间20万。一个很重要的原因就是村庄中书记阿明和主任阿武各领一派，派性斗争严重，在没有明确规则的情况下，村民代表和两委干部根本就坐不到一起去，因此，村民的正常需求表达难以实现。一直到2015年上半年，已经连续15年没有批过宅基地的D村，终于有了重大进展——首批征用10亩土地用于村民住房建设，先期解决18户群众的住房困难问题。据村党支部书记介绍：

“D村之前开会就是吵架，甚至打架，我们村就是远近闻名的政治村，不搞经济，专搞政治！”

村庄利益流量越大，派性斗争就越激烈，村干部更迭就越频繁，涉案率也随之上升。据D村一位老干部介绍，在宁海36条施行之前，村主任用钱很随意，3万块钱打个条子即可，现在就必须按照程序一步一步来。尤其是随着自上而下的创建活动逐年增多，围绕着创建活动的利益争夺也愈发激烈，一有工程项目都想做主，村两委开会商量工作时，经常会议还没开就吵起来了，村里想办的民生实事谁也无法决定，村容村貌更是没有起色，遑论村庄发展。类似情况，在36条出台之前的宁海，比比皆是，且村庄利益流量越大，情况越严重。村庄乱象丛生，呼唤着新机制的出现。

基于此，我们便可以建构起如下逻辑：资源进村，且资源流量较为丰沛——形成利益密集型村庄——竞争性选举框架下，派性斗争严重，且和利益流量正相关，形成村庄内部利益联盟——在没有规则的情况下，村干部唯“利”是图，滥用权力，且更换频繁——项目落地大打折扣，“雁过拔毛”，项目资金使用规范及效能堪忧——派性斗争愈演愈烈，进一步撕裂村庄——村民民怨沸腾，村庄乱象丛生。“执政党”唯利是图，“在野党”千方百计不合作、拉后腿，村民或被迫卷入其中，或被排斥在外，一旦利益受损，村庄内部无法合理解决，唯有上访上告。政府一来担心项目难以落地，二来担心村民上访上告，如何才能“不出事、多出彩”，成为其日思夜想的难题所在。

在这一逻辑链条中，我们可以发现一个关键变量——派性斗争的规则性。宁海36条，也正是着眼于此，其最大的意图正在于规范村级小微权力运行，将村级治理依法依规纳入到规则治理上来。

三、引入规则：

规范村级小微权力的制度探索

村庄乱象，呼唤规则进村；立足实际，宁海积极编织制度的“笼子”。宁海36条的宣传册中记录了36个流程图，基本涵盖了村级组织和村干部行使村务权力的全部内容。其中，有19个流程图，涉及村级重大事项决策、招投标管理、财务管理等集体管理事项。其余的17个流程图，则为村民宅基地审批、计划生育审核、土地征用款分配等便民服务事项。宣传册的第一条，即为“村级重大事项‘五议决策法流程图”（参见图1）。根据这份流程图标示，凡涉及村集体和村民利益的重大事项，当由村党组织提议，再由两委联席会议商议，接着党员大会审议，待村民代表会议决议后，留足3天公示时间，再由两委会组织实施决议。

图1 村级重大事项“五议决策法”流程图

资料来源：《宁海县村级权力清单三十六条》，宁海县农村基层党风廉政建设领导小组办公室编印，2014年8月

面对村庄治理中派性斗争的无序性、村干部的乱作为以及由此所衍生的下乡资源落地大打折扣的困境，当地纪委部门适时推出了宁海36条，用以为村级小微权力立法定规，希望以此实现对村级小微权力的规训，保障项目资源的使用效率和规范，进而为基层民主提供制度资源与规则框架。为什么是县纪委而非其他部门来主导这一制度创新进程？这主要与县域权力结构变革有关。近年来，从严治党力度加大使县纪委的权力变大，农村基层党员干部的贪腐和作风问题成为县纪委介入的重要切口。于是，村治不再是基层政权或民主自治问题，而是党员干部作风问题，县纪委的介入改变了问题被界定的方式。据悉，面对村治诸多困境，宁海36条在宁海的试点、推行、再生产，恰逢新一届村级换届选举，由县纪委作为“政策企业家”的角色，打开了政策之窗（Kingdon，1984）。[19]政策之窗打开之后，分别经历了政策试点期（2014年2月—2015年4月）、全县推行期（2015年4月—2015年6月）、社会推广和制度关联创新期（2015年6月至今）三个阶段（见表1）。

表1 宁海36条实践时间表

资料来源：整合自《宁海县村级权力清单三十六条》（资料汇编），2014

如此一来，宁海36条，等于为村级组织和村两委干部行使权力戴上了“紧箍咒”，同时对于一部分干部而言，很可能也是“护身符”，如此，使得村级小微权力运行时刻处于规则之中。有了规则之后，派性斗争就不再是“乱”斗，而是在规则范围内斗；村干部行使权力也不再肆无忌惮，而是必须行之有据，干部更换也许依旧频繁，但一定有规可依；项目落地规范高效，灰色利益透明化、公开化；村民也不再是无头苍蝇，无处说理，乱闯乱撞。最终的结果，一定是村治得秩序，政府得稳定，村干部得到合理限制，村庄公义得以彰显，最后村民得了实惠。

有基于此，我们可以建构起另一套逻辑链条：资源依旧丰沛，且一定会继续进村——利益密集型村庄依旧——规则进村——宁海36条——村干部戴上了“紧箍咒”和“护身符”；灰色利益透明化、阳光化，项目落地按照规范来；派性斗争依旧，但一定是在规则内进行，不过需谨防选择性援引规则进村；村民监督有据可依、有章可寻，关键看是否有心——村庄治理由“亂”入“治”，政府省了心，项目进村规范又高效，最终村民得实惠。不过，在这一链条中，村干部的工作动力是关键所在，也是我们要关注的重点。

四、实践后果：富人治村的规则之治

村民自治的民主选举只解决了选人的民主问题，并没有解决民主决策、民主监督和民主管理的问题，是一个“半拉子”民主，派性和权力寻租形成一种为民主买单的恶性循环（李人庆，2014）。而《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民自治包含民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个要素，“四个民主”构成村民自治的完整内涵。在西式民主话语影响下，学界对村民自治的研究主要集中在“民主选举”这一环节，选举被认为是民主的核心价值，突出选举的实践取向和民主的价值取向主导着村民自治的理论研究和政策实践，“半拉子”民主在宁海选举和选举后村庄治理中表现得极为突出。那么规则进村之后，当地村庄发生了哪些变化呢？

（一）规范村级小微权力运行，为村庄治理提供规则资源

宁海36条施行之后，当地村庄治理由无序走向有序。据人民网公开报道，有统计称，2011年～2013年，宁海县农村党员干部涉及“三资”（集体资金、集体资产和集体资源）管理的违法案件占比很大，而且涉案金额越来越大。因村干部违法违规行为造成的上访上告数量日渐增多，据悉，其中一乡镇2013年的信访量高达198起，而该乡镇不过18个村。此外，村支两委换届后的另一个突出问题是，村干部的更替率，由原先的30%多，上升到50%～70%。宁海一些乡镇干部表示，大量新上任的村干部缺乏必要的村务和政务管理知识。有些文件，村干部根本就看不懂，更别说贯彻执行了。宁海36条实施第一年，效果尤其明显，全县反映村干部有违廉洁自律问题的初信初访量同比下降八成。

（二）保障下乡资源使用规范与效率，提升村民需求满足程度

近年来，宁海县加大了对农村的扶持力度。据介绍，仅2014年，各项涉农资金总量达数十亿元。2015年，单就宁海县县级涉农资金，就已达到5.18亿元，如何使越来越多的涉农资金进村落地成效得到最大发挥，成为县委县政府的一大痛点。面对如此体量的涉农资金，如何确保资金安全使用，成为县委县政府不得不面对的“头号难题”。据了解，宁海县胡陈乡沙地下村，就是用五议决策法改变了面貌。沙地下村是个小山村，村虽不大，矛盾却不少。2013年年底，该村两委会换届选举后，村支书和村主任连任。因村民对村两委之前所做的工程承包事项不满，多次到上级政府上访。在上访压力下，村支书与村主任双双辞职，村里事务一度瘫痪。此后，乡政府临时派遣一名干部到该村担任支书。这名支书到任之时，恰逢36条权力清单发布。他便依照五议决策法处理村里的“烂尾工程”。村支书先用五议决策法征得村民同意，又依照工程流程图实行招投标管理。很快，两项“烂尾工程”顺利完工，村民再未上访。像这样的例子，在宁海还有很多。正因为看到36条的实际效果，宁海群众成为这份权力清单的忠实拥趸。

（三）保护基层干部，重塑村庄共识

令人想不到的是，对村干部而言，原本是限制村干部权力的36条，居然得到了他们的大力支持。据介绍，一些村干部认为，36条不仅是他们的“紧箍咒”，更是他们的“护身符”。“以前村干部抽包好烟，都会有个别村民怀疑是拿了好处。现在我有36条，清清白白，不怕说三道四。”

此外，宁海36条的施行，也进一步坐实村监会制度，使得村监会不再是形同虚设独属于书记或主任的“自留地”，至少在制度上，为村内监督提供了有效制度平台。同时，宁海很多村干部及村民认为，五议决策法是一个总的议事规则，村里的重大事务必须套用五议决策法。简而言之，宁海36条的引入，在为村干部的具体治理行为提供规则资源和权责边界的同时，也在不断重塑村庄内部共识。

由此，我们可以发现，宁海36条的施行，为村级小微权力运行提供了制度规范，从而使乡村治理由乱入治，进入规则治理的道路。此外，从村级权力规范行使，进而倒逼村庄竞争性选举的理性回归，这也是其制度实践衍生品之一。基于此，我们可以建构起如下逻辑平面图：规则进村——村级权力规范运行——项目落地规范，灰色利益阳光化——村干部谋利空间有限，使得村干部一职吸引力大减——村庄选举理性回归，村民尤其是村庄富人，政治热情锐减——村干部激励成为问题。在村干部工资待遇一定的情况下，现有村干部工作热情下降，怎么办？村干部不干活，只好让联村干部干，至此，联村干部制度进一步被坐实，“联村干部忙死，村干部闲死”成为常态。此为宁海36条和联村干部制度的制度关联。

基于此，我们同样可以尝试理解宁海的涉农资金整合政策以及县域范围内制度创新的实践逻辑：宁海36条，规范村级小微权力运行——村干部积极性下降，联村干部走上前台，联村干部制度进一步被坐实——村级权力规范起来了，且有联村干部“兜底”干活，现在可以承接更大的资源流量进村了。这种情况下，涉农资金整合，更大更集中的资源流量进村，利益流量大增，派性斗争更为激烈，村干部滥用权力冲动更强，这种情况下，尤其需要36条，因为36条越彻底，村级权力越规范，村干部积极性越低，压力型体制下，联村干部一定越重要，也更忙碌，相当于“一个联村干部，既当乡镇街干部，又要当村干部”。至此，在更大资源流量进村的背景下，宁海36条规范了村级小微权力，村庄竞争性选举得到降温，村干部热情下降，联村干部忙得热火朝天。以村庄稳定、班子团结为前提，以创建活动为窗口，以联村干部为重要抓手，村庄被有效纳入到基层治理体系当中来。

五、实践反思：宁海经验与启示

宁海36条的施行，最大的制度意义在于可将村级小微权力装进制度的“笼子”里，而这一制度天然存在的内在张力，就是村干部的工作动力问题。宁海36条，等于为村干部戴上了“紧箍咒”，也使得村庄原本的灰色利益空间阳光化，如此一来，原本就不是為村干部工资待遇而来的村干部工作动力问题如何解决呢？姑且搁置不表。现结合笔者及所在研究团队在全国各地农村的驻村调研情况，重点谈一谈对宁海36条这一制度实践及其衍生性问题的思考。

（一）社会基础是制度创新的启动器

制度创新不是无中生有，而是深嵌于当地经济社会结构这一社会基础之中。从宁海36条的具体制度实践来看，这一村级权力清单的出台，离不开与之高度契合的社会基础。在相当长的一段时期内，浙江地区乡村在地工业化发达，附着在村庄利益结构之上的派性斗争激烈，富人治村乱象频出。加之特定阶段项目进村落地的需要，地方政府也采取了借助富人力量治理村庄、协助项目落地的治理策略，与之相匹配的则是以部分工程利益作为交换。这一治理格局中，项目资源私人化运作突出，分利型交换特征明显，加之村庄内部派性斗争激烈，极大地影响了村庄治理的有效性。基于此，村庄利益流量巨大、派性斗争激烈、村干部行为失范严重这一村庄社会基础呼唤外部规则的有效介入，以此调节村庄内部治理生态，这是制度创新的实践起点，即制度创新需要与当地社会基础相匹配。

（二）组织成本是制度推广的摩擦带

制度推广不是在真空中运行，而是需要在具体的基层治理实践中得以检验。从宁海36条的具体实践来看，制度运行的实践逻辑是在县乡村关系的完整链条中展开的。因此，制度推广需要考虑其社会基础之上的制度成本，主要表现为组织成本。对于中西部一般农业型村庄而言，集体经济空壳化是普遍现实，丧失了经济基础的村民自治体系，注定难以承载复杂的制度设计和高昂的组织成本，仅可维系最为简约的治理体制，地方性非正式规则应用也较为普遍。东部发达地区农村或大中城市城郊村与城中村，集体经济往往比较发达，足以滋养相对复杂的制度体系和组织结构，也即村内治理资源和地方政府治理资源足够丰沛，足以支付制度推广所带来的组织成本，加之村庄利益边界模糊，具体组织过程复杂，对治理资源提出了更高的要求。因此，对于制度推广而言，除了考虑社会基础之外，其治理资源是否与组织成本相匹配即制度适用性也至关重要。

（三）治理有效是制度关联创新的落脚点

党的十九大报告中明确提出了乡村振兴战略，其中“治理有效”是基本要求。何谓治理有效呢？在笔者看来，治理有效有两个相互贯通的衡量指标：一是自上而下的治理任务和治理资源可以順利进村落地，二是自下而上的群众诉求和基层信息可以顺利上传，即实现自下而上的治理需求与自上而下的治理任务、项目资源有效对接。任务、资源与需求的有效对接是目标，关键在于基层组织的有效性。而基层组织的有效性则取决于基层组织形态与治理任务密集程度、治理资源丰沛程度相契合。宁海36条实施后，当地村级组织逐步向正规化村级组织过渡，正规化的组织形态与当地密集且频发的治理任务相契合，同时也离不开当地地方政府丰沛的治理资源。反观中西部一般农业型村庄，治理任务稀疏且偶发，阶段性强，加之不论是村庄内部治理资源还是外生型地方政府治理资源，均不足以支撑起一个正规化的村级组织，因此，中西部农村内在呼唤也适用于兼业干部、灵活治理所支撑起的简约治理体制。否则，对于中西部一般农业型村庄而言，过于复杂的制度设计，要么加重基层组织负担，要么成为“纸上画画、墙上挂挂”的制度空转。

有基于此，宁海36条的具体实践启示我们：制度创新离不开当地村庄社会基础；制度推广必须考虑依托于村庄基础之上制度运转起来的组织成本；治理有效的核心在于自下而上的群众需求与自上而下的治理任务、治理资源有效对接，关键在于基层组织形态要与当地治理任务、治理资源相匹配。

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